王中汝

围绕着建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家这个总目标，党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），对全面推进依法治国、努力实现国家各项工作法治化作了具有深远意义的战略部署。把政治建设特别是法治建设作为中央全会的主题，这在改革开放以来还是第一次，充分彰显出法治在党和国家工作全局中的突出地位和重大作用。党的十八届四中全会的《决定》及其落实，必将在我国掀起一场广泛而深刻的国家治理革命，也必将大大加快国家治理体系和治理能力现代化以及中华民族伟大复兴的历史进程。

一、从人治走向法治的宣言书

《决定》提出，依法治国是“坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障”。将法治提升到“中国特色社会主义的本质要求”的高度，这在新中国乃至整个中国历史上还是第一次。中国是一个具有5000年文明传承的国家，在国家治理方面，我们的祖先给我们留下不少有益的经验，但总的来说，处在农业社会的古代中国，与专制政治相适应，人治是国家治理的基本方式。人治之下虽然也有法律，但实质上统治者的意志就是法律。

1949年成立的新中国，建立在半殖民半封建社会的基础之上，没有经过市场经济与民主法治的洗礼，在国家治理问题上难以摆脱人治思维和人治方式的影响。新中国的缔造者，领导人民制定和颁布了确保人民享有广泛自由与权利的宪法。他们曾强调，任何人都不能违背宪法和法律，一切国家机关工作人员特别是执政党的党员必须遵守宪法和法律。但从根本上说，在治国理政中占主导地位的还是人治思维和人治方式，而非宪法法律至上的法治思维和法治方式。在这种人治思维之下，必然是忽视甚至践踏宪法与法律的人治实践。

“文化大革命”的惨痛教训，使得新时期的党和国家领导人特别重视法治建设。邓小平同志指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来。”因此，要建立起比较完善的法治制度，从根本上解决以领导人的意志为“法”的人治问题，中国还面临着艰巨的任务。

改革不符合时代需要的人治体制，加强社会主义法治建设，是改革开放新时期中国共产党高层的基本共识。“管理国家，靠人治还是靠法制？一定要靠法制。”“党内、党外，干部、群众，人人都必须守法，都必须依法办事。”不仅如此，“摒弃人治，实行社会主义法治，这是人民的追求，是历史发展的规律，也是我们国家走向繁荣昌盛，以强大的姿态屹立于世界民族之林的必由之路。”30多年来，我们逐步提出了建设社会主义法治国家、国家保障和尊重人权等政治建设目标，基本形成了中国特色社会主义法律体系，在推进国家治理法治化和现代化历史进程上进行了不懈努力。党的十八届四中全会通过的《决定》，是我们党在国家治理问题上取得的总成果，也是告别人治、走向法治的宣言书。

二、党依法执政是法治建设的关键

任何一个国家的法治建设，都要立足于本国的基本国情。在中国，担负着告别人治、建立法治、实现国家治理体系和治理能力现代化历史任务的，只能是中国共产党。党的领导，是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。《决定》指出，“依法执政是依法治国的关键。”习近平总书记在关于《决定》的说明中也强调，“党和法治的关系是法治建设的核心问题。”这个问题，可以转化为党与宪法和法律的关系，转化为党的各级组织和领导干部与宪法和法律的关系。

宪法和法律，是执政者和人民之间的契约，是管理者与被管理者之间的共识。执政者遵守自己颁布的宪法和法律，且不经过法定程序不能随意变更，是法治的基本要求。在中国，党的领导与社会主义法治的关系，在理论上是完全清楚的，不存在问题。宪法和法律是党领导人民制定的，体现了党和人民的共同意志，对党和人民都有至上的约束力。然而，在实践中，党的领导与法治的关系，却发生过不应该发生的扭曲。作为一个整体，党是由各级组织和领导干部组成的。然而在现实中，还存在着党的某些组织和领导干部不重视宪法和法律、不能切实依法办事的现象。党“大”还是法“大”，这些本来不是问题的问题，就是这样产生的。鉴于这种情况，1982年宪法规定，“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业都必须遵守宪法和法律”，“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这里的“各政党”、“任何组织或者个人”，毫无疑问应该包括而且首先是指执政的中国共产党的各级组织和领导干部。与此相适应，党的十二大通过的新党章，明确规定，“党必须在宪法和法律的范围内活动。”党章的这一规定，正如彭真同志所说，“这句话是经过痛苦的十年内乱，才写出来的”，“解决了世界上很多共产党领导的国家所没有或者没有明确解决的问题”，那就是共产党也要守法。

执政的中国共产党遵守宪法和法律，是社会主义法治建设的核心。党的十六大提出，要不断提高党依法执政的能力。党的十六届四中全会强调，坚持依法治国，坚持科学执政、民主执政和依法执政，是党五十多年来执政的主要经验之一。习近平总书记强调，“依法治国，首先是依宪治国;依法执政，关键是依宪执政。”《决定》进一步明确指出，“党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。”《决定》强调，“各级党组织和领导干部要深刻认识到，维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威，捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严，保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现。”如何依靠社会主义法治？《决定》提出的“三统一”、“四善于”，特别是“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员”，凸显出“法定程序”的至关重要性。“党是社会主义法治建设的领导者、组织者、实践者，依法治国从根本上讲是对党自身提出的要求。”“全面推进依法治国的旗帜一旦举起，党就必须严格按照宪法和法律治国理政，党员领导干部必须做遵纪守法的模范，决不能打法律的‘擦边球、搞‘越位。否则，党怎么能够要求全社會遵守宪法和法律，又怎么能领导人民建设社会主义法治国家？”王岐山同志的这段话，道出了中国共产党领导社会主义法治建设的真谛，体现了中央领导集体对依法治国的认知，对此，中国共产党的各级组织和党员领导干部必须谨记！

三、政府依法行政是法治建设的重点

法制和法治不同。法制，在任何时代都可以存在。封建社会实行人治，但也不是没有法律。但这样的法律，是约束人民、维护专制统治的。法治，只能存在于民主社会中。法治之下的法律，首先是保障人民自由与权利的良法;法治之下的社会治理，首先是保障人民自由与权利的善治。党的十八届四中全会也强调了这一点：“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”政府行使的是具有强制性的公共权力，人民享有的是不具有强制性的私权。作为执法主体，在企业、社会和人民面前，政府永远是强势者。法治的功用，首先在于为公共权力划定边界，规范和约束公共权力的行使，保障企业、社会和公民的自由和权利。

法治首先是治权的。对于这一点，改革开放以来党的一些领导人已经充分认识到。田纪云同志曾指出，“依法治国的实质是党领导人民依法治理国家。因此，决不可把法治只看作治民的工具，是用它来对付老百姓的，只想让老百姓守法，自己可以不受法律的约束，甚至任意胡为。依法治国重在依法治权、依法治官，而不是治老百姓。”不能有效地保障企业、社会和公民的自由与权利，就没有社会主义法治。《决定》明确提出，“依法保障公民权利，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实，实现公民权利保障法治化。”就此而言，深入推进依法行政，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府，是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的重点所在。

建设法治政府，首先要实现政府职能科学、权责法定。《决定》提出，要加强行政立法，“推进机构、职能、权限、程序、责任的法定化”，确保行政机关“法定职责必须为、法无授权不可为”。关于“法无授权不可为”，《决定》强调，“行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。推行政府权力清单制度，坚决消除权力寻租空间。”关于“法定职责必须为”，《决定》提出，要健全包括重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制在内的依法决策机制，包括各种监督在内的行政权力运行制约和监督体系，包括以公开为常态、不公开为例外的政务公开制度，等等。其目的只有一个，那就是《决定》强调的，“必须以规范和约束公权力为重点，加大监督力度，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究，坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究行为。”

实现政府职能科学、权责法定，要求划清政府与市场、企业的权力界限，加强相关法律制度建设。2013年召开的党的十八届三中全会，已经准确界定了市场和政府的作用。市场在资源配置中起决定性作用，企业是投资主体。政府的职责和作用，主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。在此基础上，党的十八届四中全会进一步突出了相关法律制度建设问题：“社会主义市场经济本质上是法治经济”，要以“以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，完善社会主义市场经济法律制度”;“健全以公平为核心原则的产权保护制度，加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护，清理有违公平的法律法规条款。”《决定》特别强调，“国家保护企业以法人财产权依法自主经营、自负盈亏，企业有权拒绝任何组织和个人无法律依据的要求。”

建设法治政府，还要厘清政府与社会的关系。党的十八届三中全会提出，要正确处理政府和社会的关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。总的目的，是创新社会治理体制，激发社会组织活力。《决定》强调，要建立健全社会组织参与社会事务、维护公共利益、救助困难群众、帮教特殊人群、预防违法犯罪的机制和制度化渠道，发挥社会组织的行为引导、规则约束、权益维护、行业自律、专业服务的功能和作用，实现各类社会主体的自我约束与自我管理。

经过党的十八届三中全会与四中全会，政府与市场、企业、社会的关系，在认识上已经基本清楚，法治政府建设的轮廓也越来越清晰。下一步，就是要按照全面深化改革、全面推进依法治国的总要求，按照国家治理体系和治理能力现代化的总目标，把法治政府建设不折不扣地落实在制度、体制和机制上。

四、在全社会树立法治意识是法治建设的基础

社会主义法治建设，是一个复杂的系统工程。党的依法执政状况、政府的依法行政状况，主要取决于党和政府对社会发展大势的政治洞察和高度自觉，但也与全体社会成员的法治意识与法治素养密切相关。这是社会主义法治建设的基础。基础不牢，法治建设必然困难重重。

在全社會树立法治意识，首先要正确对待宪法和法律。在社会主义条件下，人民是法治的主体和力量源泉，法治建设的出发点和落脚点都是为了保障人民的根本权益。换言之，法律既是维护社会秩序的行为规范，更是人民维护自身合法权益的有力武器。这两者的关系不能颠倒。人民的合法权益得到保障，是良好社会秩序得以生成和持续的根本。党的十八届四中全会指出，“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。”只有充分发挥法律的维护权益功能，法律的权威才能得到真正确立，人民的法治意识才能得到真正提高。《决定》提出，要建设完备的法律服务体系，健全依法维权和化解纠纷机制，包括社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制和救济救助机制，畅通群众利益协调、权益保障法律渠道，就是要最大限度地发挥法律的维护合法权益作用。

在全社会树立法治意识，需要培育符合法治要求的理性公民。权利，是相对于义务而言的。任何权利的行使，都伴随着相应的履行义务要求，即不能影响他人权利的行使。只要求权利而忽视自己的义务，只能导致社会失序。失序的社会，既谈不上民主，也无法治可言。这一点，在转型社会经常出现。所谓符合法治要求的理性公民，是既能依法维护自己权利又能履行法定义务的公民，是将自己行为纳入法律轨道的公民。全会特别强调，要“牢固树立有权力就有责任、有权利就有义务观念”，“强化法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位，引导和支持人们理性表达诉求、依法维护权益”，“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”。为此，全会在体制方面作出一系列安排，特别是关于保障公正司法、提高司法公信力的安排。公正是法治的生命线，也是在全社会确立法治意识、巩固法治信仰、培育理性公民的根本保障。

在全社会树立法治意识，要充分发挥各级领导干部的模范作用。作为社会治理的主体，党和政府的各级领导干部，在某种意义上属于具有较高文化程度和人文素养的精英群体。领导干部的法治意识，以及由这种意识决定的治理行为，是全社会的风向标。因此，党的十八届四中全会要求“把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键”。使各种组织恪守宪法和法律，首先要确保各级党组织和政权组织模范遵守宪法和法律;使全体人民都成为法治的忠实崇尚者、自觉遵守者和坚定捍卫者，首先要使领导干部成为法治的忠实崇尚者、自觉遵守者和坚定捍卫者。为此，党的十八届四中全会强调，要提高党员干部的法治思维和依法办事能力，使党员干部成为全面推进依法治国的重要组织者、推动者和实践者。

总之，在封建传统根深蒂固的中国，彻底告别人治、实行法治，是一个极具挑战性的难题。作为中国的执政党，作为中国现代化和民族复兴的领导者，建设法治国家、实现国家治理体系和治理能力现代化，是历史赋予中国共产党的神圣使命。所有忠贞的共产党员，特别是党的各级领导干部，都要遵循《决定》的精神和要求，在自己的岗位上，更加自觉地坚持依法治国，更加扎实地推进依法治国，努力实现国家各项工作法治化，为建设法治中国作出无愧于人民要求、无愧于共产党员身份的贡献。

作者单位：中共中央党校

责任编辑：双艳珍