邢亮 李国旗

党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）对政府法治建设提出了新的要求，其中明确要求进一步健全依法决策机制。《决定》强调，要“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”，并建立行政机关内部重大决策合法性审查机制、重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。如果这些程序和机制得以建立，不仅有利于降低各级政府的行政决策成本，还有利于抵制在许多地方出现的“政绩工程”、“形象工程”等问题，推动实现重大行政决策的科学化、民主化和法治化。

一、健全依法决策机制的重要意义

1深入推进依法行政、加快建设法治政府的迫切需要。重大行政决策是指涉及经济社会发展全局、与公共利益和人民群众利益密切关联、社会涉及面广、对一定区域的发展具有全局性、长远性意义的由政府作出决定或选择的重大政务事项，制定重大行政决策是政府的重要职责。规范重大行政决策行为是规范行政权力的重点，也是建设法治政府的前端。保证行政决策合法、科学、民主，减少决策失误，是推进依法行政、建设法治政府的一项重要任务。当前，部分地方政府和部门盲目决策、草率决策等问题还时有发生，一些决策损害了国家和人民的利益，甚至引发了群体性事件，不仅造成难以挽回的巨大损失，同时还严重影响了党和政府的形象，阻碍了法治政府的建设。行政决策的好坏直接关系到法治政府建设的成败，建立科学、民主、依法的决策机制可谓刻不容缓、势在必行。深入推进依法行政、加快建设法治政府，迫切需要健全依法决策机制，完善重大行政决策程序制度，明确重大行政决策的事项、主体、权限、程序和责任，使政府重大行政决策能够按法律规定的内容、以法定程序为依据进行，不断增强政府依法行政的能力。

2确保科学、民主、依法决策的必然要求。党的十八大报告提出，“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序”，可见，科学民主依法决策是决策机制和程序的内核。现代行政决策过程涉及到多元利益的权衡，这就决定了行政决策过程必须是“民主决策、科学决策和依法决策”的有机结合。民主决策要求公民个体充分参与行政决策过程，以保障决策结果具有最广泛的民意代表性，这是科学决策和依法决策的基础;科学决策要求借助现代先进的科学技术来解决社会经济生活中出现的难题，是决策行之有效的关键，在三者之中居于主导地位;依法决策，就是要坚持各项决策严格遵守宪法和法律规定，保证决策权限合法、程序合法、内容合法，并构成对民主决策和科学决策的制度保障。落实科学民主依法决策，最可靠的就是健全依法决策机制，在总结实践经验的基础上建立一整套完善的行政决策法律制度，进而对各种不同情况的行政决策规定统一的、严格的体现民主与理性要求的法律准则。

二、重大行政决策的法定程序和机制

1公众参与。随着我国经济社会的快速发展，社会生活日趋复杂和多元，这就要求行政决策要把维护人民权益和实现公平正义摆在更加突出的位置。公众参与是民主决策、科学决策的重要体现，也是与群众关系最直接最密切的决策程序。公众参与重大行政决策是我国民主法制建设的需要和必然趋势，是人民群众当家作主的具体体现;公众参与重大行政决策能更好地监督决策权的规范有序行使，防止权力被滥用，预防腐败行为的发生;公众参与能使决策事项更好地体现和维护广大公众的切身利益，有助于增强公众对政府行为的信任感，增强对重大行政决策的理解与支持，提高重大行政决策的质量，有利于决策的通过与实施。

完善公众参与机制，首先要建立决策信息公开制度。决策者在征求意见时不仅要公开决策内容、决策背景和决策拟解决的问题，还要分析决策可能对部分群体利益带来的影响以及减少或消除这些影响拟采取的措施。其次要规范公众参与的方式。公众参与方式主要有听证、公开听取公众意见、展示和咨询、问卷调查、座谈会、实地走访以及微博、微信调查等多种方式。最后要完善公众参与的意见表达和意见反馈机制。包括参与者的申请与审批制度、利益代表的遴选制度、对话协商制度，结果公布与理由说明制度等。决策机关必须把公众意见作为决策的重要参考，对有重大分歧的问题要加强研究论证和协商协调，对公众意见的采纳情况、理由以及政府的取舍意见要及时作出公开回应。

2专家论证。随着现代社会、经济和科学技术的迅速发展，决策要解决的问题日益复杂，决策者所承担的职责与他们的知识和能力之间的差距越来越大，要弥补这个差距，就必须从各高校、科研院所和社会各界聘请具有专业技术特长的专家、学者成立专家库或者担任专业技术顾问，把他们的智慧有效地纳入到决策过程之中，充分发挥专家的科学论证作用，以促进政府行政决策的科学化。

完善专家论证机制，首先要健全专家遴选和评价制度。建立决策咨询专家信息库，详细记录咨询专家的研究领域、工作经历、社会关系以及其他可能影响咨询论证质量的相关事项，作为遴选和评价专家的主要依据。其次要完善专家论证运行机制。建立重大决策课题委托专家研究论证制度，政府拟定的重大决策事项，可委托专家决策咨询机构开展深入研究，也可由决策部门向社会进行公开招标。进一步探索建立专家参与政府重大决策咨询论证制度、建言献策制度、咨询会议制度，推动专家咨询论证工作制度化。再次要建立专家论证公开制度，通过公开机制促使其客观、独立、科学、负责地提出论证意见。最后要建立专家论证后的评价、反馈、奖励和问责制度，实现对专家论证工作的反馈与监督。

3风险评估。有决策就有风险，把风险评估作为重大行政决策的法定程序，是防范决策风险、减少决策失误的重要举措。为从源头上预防和化解社会矛盾，实现科学决策，应把风险评估结果作为制定重大行政决策的重要依据，保证决策者在全面认识决策风险的基础上进行理性判断，未经风险评估的，一律不得作出重大行政决策。

完善重大行政决策风险评估机制，首先应对重大行政决策事项有可能引发的破坏社会稳定、环境、经济等方面的风险，进行可行性、可控性评估，通过先期的预测、评估和化解，努力从源头上预防或者减少风险的发生。其次应完善部门论证、专家咨询、公众参与和专业机构测评相结合的风险评估工作机制。通过舆情跟踪、抽样调查、重点走访、会商分析等方式，对决策可能引发的各种风险进行科学预测、综合判断，确定风险等级、得出评估意见。再次应通过调查、预测、分析和评估，制定风险应对策略和风险化解处置预案，并研究采取必要的风险防范措施，把风险防范的责任和措施落实在决策之前，最大限度地避免决策可能造成的负面影响和损失。最后应细化重大行政决策风险评估程序，规范评估的范围和内容、评估的主体和程序、评估的结果及运用、决策跟踪和责任追究等事项。

4合法性审查。合法性审查是重大行政决策过程中的必经程序，是拒绝违法决策的一道防火墙。通过合法性审查可以避免出现法外决策、随意决策、非理性决策等问题，最大限度地降低决策风险和避免决策失误。重大行政决策事项在作出决定前要交由法制机构或者法律顾问进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不得作出决策。为保障合法性审查工作的顺利开展，要大力加强政府法制机构建设，健全机构设置，明确工作职责，提供审查保障;没有专门设立法制工作机构的部门应当聘请常年法律顾问，履行合法性审查的职能。进行合法性审查具体而言就是在作出重大行政决策过程中，要预先评估决策是否违反法律、法规、规章及有关政策规定，是否超越法定职权，是否违反法定程序，是否与原有的决策和规范性文件相协调，从而避免决策违法或是相互抵触，保障决策的合法性。

除了外部行政行为以外，行政机关还有财政资金使用、公共工程建设等大量内部行政行为，《决定》提出行政机关内部重大决策未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交行政会议讨论，为此，应当细化内部重大行政决策合法性审查程序，明确重大行政决策的审查范围、审查主体、提交材料、审查内容、审查方式、审查时限、审查意见和法律责任等事项。

5集体讨论决定。重大行政决策集体讨论决定制度是为了防止行政领导者独断专横、“一言堂”情况的发生，是保证决策科学化、民主化的一项重要决策制度。决策集体的组成人员通过对决策方案的共同商议和对决策结论的反复比较，可以集思广益、相互监督，民主地作出决策。地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法规定，在政府工作中的重大问题，须经政府常务会议或者全体会议讨论决定。因此，集体讨论决定是落实行政首长负责制的必要制度形式，对重大决策事项未经集体讨论的，个人不得作出决策。

实现重大行政决策集体讨论决定要求建立高效的集体讨论决定程序：一是集体讨论主体要符合法律规定。重大行政决策应当由政府常务会议、全体会议或者部门领导班子会议讨论决定。二是审议过程要充分讨论、逐项表决、共同作出决策决定。承办单位要介绍决策方案及其法律法规政策依据、履行决策法定程序的有关情况、各方面提出的不同意见及研究处理情况等;会议组成人员要充分发表意见，进行民主表决。三是形成会议记录，实现问责监督。行政首长和其他会议组成人员的意见、会议讨论情况和决定应当如实记录，参会人员应根据集体讨论中各自的职责和发表的意见对决策后果承担相应的责任。

三、重大行政决策程序的保障机制

1积极推行政府法律顾问制度。党的十八届四中全会《决定》指出：“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。”政府法制机构负责各级政府的法制工作，是各级政府在实施依法行政工作时的参谋、助手和处理行政事务的法律顾问。但是由于政府法制机构一直担负着协调处理政府日常法律事务的职责，而重大行政决策涉及的法律问题往往非常庞杂，因此需要引入专业的法律顾问制度，由政府法制机构组织法律专家学者、专业律师等法律顾问参与政府法律顾问工作，共同为政府决策提供优质、高效的法律服务。

完善政府法律顾问制度，首先要明确政府法律顾问的入选资格，保证顾问成员具有担任政府法律顾问的经验和能力。其次要保障法律顾问的顾问权利和中立地位，确保政府法律顾问列席审议决策的相关会议，有充分的时间参与决策过程并对决策涉及的法律问题进行客观论证。最后要建立法律顾问的聘用与解聘、顾问程序、报酬经费、激励考评、权利责任等制度。“政府法律顾问团”实行集体讨论制度，针对政府的重大决策事务由法律顾问团集体讨论，严格依照法律规定进行审查并向决策部门提交可行性意见，为政府作出决策提供法律依据，决策部门应根据审查意见修改或重做决策方案。

2建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。党的十八届四中全会《决定》指出：“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。”这项制度是对我国行政问责制的重大发展。重大行政决策，事关改革发展稳定大局，实际的决策者如果为追求短期政绩，或谋取个人利益，再加上监管监督机制不到位，就容易背离人民群众的需要和科学规律进行决策，出现“政绩工程”、“面子工程”，甚至产生以权谋私、官商勾结等贪腐问题。对待决策失误，要坚持有错必究、有责必问，不论事发时责任人是在岗在任，还是已经升迁、调转或者离退休，都要一查到底、终身追责。而且，集体讨论决定不能成为决策失误造成损失后不予追究的“挡箭牌”，不管涉及的是一个人还是一个班子，都必须对错误决策承担应有的责任。这就要求党政班子及其成员在进行重大行政决策时不仅要严格按照法定程序来实施，而且还要进行科学评估，充分论证，慎重决策。

为了保证终身责任追究制度及责任倒查机制能有效实施，应加快制定重大行政决策终身责任追究法律制度，进一步完善行政责任问责制，明确重大决策权的归属，确定重大决策权的自由裁量基准，对追究主体、追究对象、追究理由、追究程序和责任方式等作出明确规定。同时，还要完善责任追究配套制度，包括建立决策责任的倒查和认定有迹可循、有案可查。