牛先锋 谢世良

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，是全面深化改革的总目标;党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要在法治的框架内实现国家治理体系和治理能力现代化。两次全会相继提出了实现国家治理现代化的目标要求和实现路径，前者是目标统领，后者是贯彻落实，前后连贯一致，是呵成一体的姊妹篇。提出依法治国方略，对于完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，对于实现“两个一百年”目标和实现中华民族伟大复兴中国梦，都具有重大的意义和深远的影响。

一、依法治国是国家治理

现代化的根本标志

在历史上，人治和法治是国家治理的两种最基本的形式。进入近代以来，法治逐步成为国家治理的最主要方式。在世界范围内，执政党用法律和制度的手段治理国家已成为普遍的政治现象，依法治国成为国家治理现代化的根本性标志，也成为现代政治文明的重要表征。

国家治理现代化包括两方面内容：国家治理体系现代化和治理能力现代化。国家治理体系是指规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序，包括党的执政体系、政府的施政范围、市场的调节作用以及公众参与等多元治理要素，治理的内容涵盖政治、经济、文化、社会和生态建设的各个领域。国家治理能力是指国家制定政策以及执行政策的能力。国家治理体系是治理能力的基础，而治理能力又是治理体系得以发挥效能的前提。从现代化的角度来分析，无论是治理体系的完善和巩固，还是治理能力的发挥和提升，如果离开了法治，就都失去了合法性、稳定性和持续性的基础。也就是说，国家治理离开了法治的轨道，因人而变、因事而变，就成了人治，这就完全背离了现代政治文明的要求，既谈不上国家治理体系的现代化，更谈不上治理能力的现代化。

从国家治理体系现代化的视角来看，国家治理现代化的重要标志和实质就是民主，即真正确立人民管理国家事务和社会事务的主体地位，充分发挥人民的主体作用。后发国家在实现现代化的起始阶段，需要强大的国家动员力，因此现代化更多地体现出政府主导的特点，这也与传统社会的结构相一致。随着现代化进程的推进，随着改革开放的深入和社会主义市场经济的建立，我国传统社会开始出现了分化，多元主体逐步形成。多元主体的形成和主体自我参与意识的提高与能力的增强，必然会提出管理国家和社会事务的诉求。为了适应社会结构的变化和公民的诉求，国家治理体系也要做相应的改变，从政府的一元治理向多元共治转变就成为了必然，这种转变在后发国家现代化进程中具有普遍性。在当代中国多元共治的国家治理模式下，参与国家治理的主体包括中国共产党、政府、公民、社会组织等，这种治理是一种全方位互动的合作共治的管理过程，也是社会主义民主的实施过程。在这个共治管理的过程中，这些多元主体的权利与责任需要由法律来规定，主体之间的关系也需要由法律来确立，共同治理的程序也需要由法治来维护。从根本上说，国家治理体系现代化就是用法律制度来规定各个治理主体的权利与责任，保障各个主体的民主权利。

从国家治理能力现代化的视角来分析，国家治理就是要科学、有效的治理。依法治国就是要在法治的基础上科学、有效地配置权力，使政策的制定、贯彻和落实都有科学的规范与程序，使权力主体之间既相互协调又相互制约，避免内耗扯皮的无效率现象和毫无约束的乱作为，使权力始终在阳光下运行，有效减少和防止腐败的产生。在法治的保障下，科学有效的治理，才是治理能力现代化的重要体现。

总之，依法治国是国家治理体系现代化的一个重要特征。依法治国，能够明确各权力主体的权利与义务，保障民主在法定的范围内进行，有助于民主的实现;有助于维护社会稳定和社会秩序，保证社会安定团结，从而提高经济效益以及执政效率，实现社会利益的最大化;能够使公共权力在法律规定的范围内运行，从而使政府、市场和社会的治理都有完善的制度和规范。党的十八届四中全会提出全面推进依法治国，实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，表明我国国家治理体系和治理能力现代化迈出了实质性的一步，是我国政治文明的新发展。

二、把依法治国贯穿于

国家治理的各个方面

国家治理体系和治理能力是否现代化，最终要看经济社会能否健康有序地发展与进步。如果经济社会的发展不能步入正常轨道，那就既称不上现代化，也称不上有任何治理能力。

新中国成立以来，我们党一直在探索并制定保持经济社会平稳发展的治国方略。1997年党的十五大，我们党正式将依法治国作为一种治国理论确定下来，1999年九届人大二次会议将依法治国作为治国方略写进《宪法》，确立了依法治国的最高法律效力。这次党的十八届四中全会专门就依法治国作出决议，要求我们把依法治国贯穿在国家治理的各个方面，贯穿在中国特色社会主义建设事业总体布局的每一个领域，贯穿在中华民族伟大复兴的全过程。

第一，把依法治国贯穿在经济建设的各个环节。经济建设从制度层面上说，就是要通过立法，确立国家的基本经济制度，建立规范有序、开放竞争的市场体系，理顺政府与市场以及市场主体之间的关系。党的十八届四中全会强调社会主义市场经济本质上是法治经济，要使市场在资源配置中起决定作用，并充分发挥政府的调控作用，就必须完善社会主义市场经济法律制度。建立健全以公平为原则的产权保护制度，保护各种所有制经济组织和自然人的财产权，清理不公平的法律法规。加强企业社会责任立法，着力解决社会中存在的食品药品安全、环境污染、假冒伪劣商品充斥市场、农民工权益无法保障等问题。对于科技产品创新力不足、知识产权得不到保护等问题，必须完善激励创新和保护知识产权等法律制度。同时，要依法发挥政府的宏观调控功能，加强对市场的监管力度，反对不正当竞争及市场垄断，维护市场秩序。由此可见，依法治国贯穿于经济体制改革的全过程，是推动经济体制改革和经济发展的重要保障。

第二，把依法治国贯穿于社会主义民主政治建设始终。民主是社会主义的生命，没有民主就没有社会主义。党的十八届四中全会提出要依法推进社会主义民主政治的发展。社会主义民主政治以保障人民当家作主为核心，要坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度。因此，要构建内容完整、程序合理的协商民主体系，推进基层民主，实现基层组织的自我监管，预防腐败现象的发生，而这一切无不需要建立完善的法律制度作为保障。民主与法治本身就是分不开的，没有法制保障的民主是靠不住的。

第三，把依法治国贯穿于文化建设过程之中。习近平总书记指出，提高国家文化软实力，关系到“两个一百年”奋斗目标的实现以及中华民族伟大复兴中国梦的实现。坚持中国特色社会主义先进文化发展道路，深化文化体制改革，激发文化创造活力，促进文化产业发展，须臾离不开法律制度的保障。随着互联网文化的发展，保护网络安全、规范网络行为、加强网络社会管理，都需要依法进行。党的十八届四中全会提出，要制定文化产业促进法，将文化经济政策法定化，规范文化市场，促进社会效益与经济效益的有机统一。

第四，把依法治国贯穿于社会建设的各个方面。社会建设事关人民群众最关心最直接最现实的利益问题，道德只是调节利益关系的一种“软手段”，

法治才是维护社会公平正义的根本手段。当前社会体制的改革，涉及教育、医疗卫生、收入分配、社会保障、食品药品安全等问题，这些问题都需要通过法治来解决。只有通过科学的立法、执法和司法，从权利公平、机会公平和规则公平入手，使每个公民都有一个公平的发展起点，形成公平竞争的秩序，公平安全的环境，才能让每一个社会主体发挥出积极性和创造性，才能使阶层之间真正流动起来，才能使社会关系和谐起来。

第五，把依法治国贯穿于生态文明建设的整个过程。当今中国生态环境恶化，人与资源环境之间的关系趋于紧张。要从根本上解决生态问题，需要树立生态保护意识，正确认识人与自然之间的关系。但是，要真正树立起这种意识，调整好这种关系，落实好生态保护措施，还需要从权利与义务方面着手建立并实施完善的生态保护法律制度，依法进行生态保护和生态建设。当前，紧迫又必要的是，要建立健全自然资源资产产权及用途管理制度，实行自然资源有偿使用和生态补偿制度，建立企业社会责任法律法规，建立强化生产企业保护环境的法律规范，制定完善的促进环境污染防治和生态环境保护的法律法规。

三、依法治国是实现国家治理

现代化的基本路径

依法治国就是用法治作为国家治理的手段。落实党的十八届四中全会精神，积极推进国家治理体系和治理能力现代化，就要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

第一，要把坚持党的领导与依法执政紧密结合起来。一方面，要把坚持党的领导落实到依法治国的全过程。党的十八届四中全会强调，党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证。必须加强和改进党对法治工作的领导，把党的领导贯彻到全面推进依法治国的全过程。加强党对全面推进依法治国的统一领导、统一部署和统筹协调。另一方面，党的领导与依法治国是统一的，维护宪法法律权威就是要维护党和人民共同意志的权威，捍卫宪法法律尊严就是要捍卫党和人民共同意志的尊严，保证宪法法律实施就是要保证党和人民共同意志的实现。依法执政是依法治国的关键，党的各级党组织及其党员干部必须要维护宪法法律至高无上的权威，做遵纪守法、依法办事的模范，各级党组织也要领导和监督本单位遵守宪法法律、禁止知法犯法和违法用权等行为。同时，中国共产党依法执政必须要建立健全党内法规，全党必须严格依照党章办事，建立完备的党内法规制度体系，使党内法规与国家法律法规保持协调一致。

第二，坚持依法行政，建设法治政府。依法行政是实现国家治理现代化的重要环节。当前要推进依法行政，具体来说需要把握五个要点：一是政府要依照法律规定履行职能，行政机关要在法律规定的范围内行使职权，法律规定的职责必须为，法律没有授权的不可为，对于失职、渎职的要坚决惩处，对于法律没有明文规定的，行政机关不得损害自然人、法人或其他组织的合法权益，不得增加其义务。二是要建立行政机关依法决策机制，完善决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，推行“政府法律顾问制度”，吸收专家和律师进入法律顾问队伍，协助政府制定正确决策并实现依法行政。三是要坚持文明执法，推进综合执法，减少执法队伍种类，有条件的地区可以实行跨部门综合执法，行政机关要严格审查执法人员资格。严格按照执法程序执法，规范各种执法行为，使行政执法规范化、法律化，提高执法效率。四是要加强对行政权力的监督和制约，内部监督与外部监督相结合，建立有效的权力运行制约和监督体系。五是实行政务公开，推行行政执法公示制度，提高政府公信力，建立法治政府。

第三，不断增强全民的法治观念，建设法治社会。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，人民作为国家治理主体，必须遵法守法用法。一是要将法律意识内化于心，要树立权利与义务不可分的观念，公民在维护自身利益的同时不得损害他人或社会的利益。二是公民个人要树立契约意识和规则意识，要充分利用法律法规处理冲突和纠纷，事前通过合同契约保障自己的合法权益，事后通过法律手段处理纠纷。公民个人要通过内部制约和外部保障的方式来维护自身的合法权益。公民在参与国家治理现代化的过程中，要在法律规定的范围内参与，民主要在法律规定的范围内实现。三是要发挥人民团体和社会组织在社会主义法治建设中的作用，建立社会组织参与社会事务制度，制定相关规则来引导和约束其成员的行为，并帮助政府依法维护公共利益，预防违法犯罪行为的发生。