国家发展改革委体管所课题组

国有资产在我国政治、经济和社会生活中依然占有举足轻重的地位。如何完善与社会主义市场经济体制相适应的国有资产监管体制，是我国当前经济社会发展中亟需解决的重大问题之一。在相当长的时间内，学术界对于当前和下一步的国有资产监管以及国有企业改革的方向存在很多争论，国有资产怎么监管？国企改革朝哪个方向走？这其中既涉及一系列的重大理论与观念问题，又涉及我国经济发展方式的转变、经济结构调整及我国市场经济制度建设一系列政策的安排，亟须正本清源，以期凝聚共识。

一、关于国有资产管理组织体系架构

国资监管模式是国有企业改革的重点和难点，究竟什么样的监管模式是合理高效而又符合我国实际国情的，对于国有资产监管体制究竟应采取“三层次”管理模式还是“两层次”管理模式，学者们也有不同的观点。

（一）三层次模式

所谓三层架构就是在国资委和直属企业之间建立资产经营公司，代表国资委对国资进行管理。杨中贤、张军安等都认为要采取“三层次”的国有资产监管体制，即国资委—国有资产经营公司—国有企业。深圳、上海都是采取“三层次”的监管体制。贾康认为，三层次框架总体上不能否定，从一般的体制设计考虑，国资委不宜一杆子插到底直接管企业，应该考虑合理地搭建中间层。国务院发展研究中心张文魁认为，中间层公司可以作为新旧国有资产管理体制的过渡机构，以缓解机构改革的压力。中国人民大学教授杨瑞龙认为国有资产经营公司本质上还是政府组织，本身没有风险承担机制。这样就出现“婆婆加老板”和“行为缺少约束”的问题。黄颖认为，建立国有资产经营公司是国有资产管理体制改革的必然趋势。西方发达国家专门成立了相对独立的股份制资产经营机构对国有资产进行分门别类的管理为我国提供了良好的启示。荣兆梓更具创新地指出，国有资本的财产形式必须从目前的股份资本与公司法人财产两层框架，向社会信托基金、股份资本和公司法人财产三层框架转变。

（二）两层次模式

两层次架构就是国资委直接管理直属企业的模式。赵晓在《关于国资监管的几个问题》提到，未来的国有资产经营机构只是管理有限数量的而又不宜由国有资产管理机构直属的中小型国有企业。对于那些有关地方经济全局的大型国有企业，应直属地方国有资产管理机构进行管理，以便于地方政府有效利用这些国有企业调节经济运行。当然，直属大型国有企业因属下拥有相当数量的子公司和分公司，因此本身也具有资产经营机构的性质。

二、关于国有资产监管机构改革

学术界普遍认为，我国目前国有资产管理体制需要进一步改革完善，要明确国有资产的所有权主体，清晰界定对国有资产的监管职能和资本运营职能。

陈清泰认为，国有资产的公共管理职能和对国有资本运营的监督职能属于公共权利，应由政府机构承担。中国政法大学研究生院常务副院长李曙光建议，将国资委定位为纯粹的出资人，依法履行出资人职责，实现“政企分开”、“政资分开”。当前可以考虑建立四个国资委。除了现存的以工业企业国有资产为主的国务院国资委外，还需要建立针对金融国有资产、土地和矿产等资源性国有资产，以及行政事业及文化遗产的三个国资委。周天勇认为，国有企业管理应该逐步划向人大，国有资本的经营预算要进入财政预算的框架，变成真正的复式预算，接受人大的审批和监督，国有企业的董事长经组织部门推荐后由人大来任免，向人大提交财务报告，接受审计监督。李曙光建议，应当在全国人大以及地方各级人大设立专门的国有资产监督委员会，行使国资委现有的非经营职能。

三、关于国有经济布局的调整以及发展混合所有制经济

学术界对于国有经济布局的调整方向因目标定位不同而存在较大差异。有的主张有进有退，有的主张从竞争性领域全盘退出;有的建议实行产权多元化，有的建议要对国有资产进行资本化改革。

（一）观点一：国有企业应从竞争性领域退出

世界银行与国务院发展研究中心发布的报告——《2030年的中国》，建议中国缩减庞大的国企规模，使之在运营模式上更接近商业公司。经济学者马光远认为，国企改革应该回到党的十五大确定的在竞争性领域退出的原则，维护健康的市场经济秩序。中国社会科学院研究生院学部委员周淑莲建议，国有企业不能全部贸然退出，否则会引起混乱，可行的办法是各种经济成分的企业实行公平竞争，优胜劣汰，使国有经济逐步退出不该进入的行业。

（二）观点二：对国有企业进行民营化改革

耶鲁大学终身教授陈志武认为，让国有企业市场化的唯一办法就是对他们进行民营化改革。只要有国有企业介入的行业，那个行业的竞争就不可能是公平、公正的。北京大学光华管理学院经济学教授张维迎认为，国有企业的私有化只是一个政治决策问题，办法其实很简单，需要做的只是怎么把国有企业的股票转让出去，包括分给老百姓。

（三）观点三：重点推进产权多元化

国资委研究中心主任李保民认为，国有经济和民间资本合作的混合所有制经济是国有经济与市场经济结合的成功探索，下一步推进国有企业改革要率先在产权多元化上下功夫。国务院发展研究中心企业研究所副所长张文魁提出，绝大部分国企都应该走民营化的道路，中小型国有企业可以整体出售，而大型和特大型国企应实行股权多元化和混合所有制，少数自然垄断、国家安全和普遍服务类的企业暂时不太适宜推行全局性的产权改革。

四、关于以管资本为主加强国资监管

陈清泰认为，国有资产实现方式资本化是进一步深化改革的重要突破口，国有资本投向应体现公共目标。国务院国资委副主任邵宁主张，要依托资本市场将传统的国企改制为公众公司，实现国有企业的多元化、市场化和国有资产的资本化，从而实现资源的优化配置。厉以宁建议，政府要管少一点，让国有企业真正成为独立的、自主经营的企业。国家只管国有资本的配置、考核、运营状况。周邵朋认为，通过以管资本为主的国资监管体制改革，区别对待出资人和经营者的价值取向，有利于解决国有企业目前面临的盈利性使命与公共政策性使命的诉求冲突。国税总局原副局长许善达认为，要编制规范的国有经营性资本预算，对国有资产进行考核，贡献不能光体现在你的资产增值上，要体现在股东享受到提供的公共服务上。

五、关于国有资本投资运营公司组建

贾康认为，中间层应该由一种没有行政区划背景的、相互之间展开竞争的投资控股公司组成，不能按照行政体系基本原则设立中间层次，它是一种法人实体，比较接近于专门做资本运营的投资银行，当然实际上它对应的是企业国有资本的运营。陈清泰认为，国有资本投资控股公司，按《公司法》注册，受政府委托，对持股的企业集中统一行使国家所有权，进入市场，运营国有资本。张文魁认为，可以效仿中投或者汇金，设立相应的投资基金或资产管理公司来持有并管理国有股，不断追求国有资本的回报，提高国有资本的安全性和流动性。

六、关于国外的国有资产监管问题研究

切实加强国有资产监管、保障国有企业持续健康发展，是世界各国面临的共同课题，学者们对国外国有资产监管研究文献相对较少，主要是从机构设置和管理模式两方面进行论述，通过比较分析各国国有资产管理的特色和经验，得出对我国国有资产监管的借鉴意义。

（一）关于公共管理领域中对国有资产政府监管的研究

克鲁格（A. O. Krueger）认为，政府掌控企业国有资产、参与公共领域内的市场竞争，容易产生寻租现象，导致贪污、受贿等问题的滋生，造成企业国有资产的流失，损害国家的利益。托利森（R.D.Tollison）认为，要想减少寻租、保障国有资产的利益，就必须实行政企分开的制度，使国有企业具备独立自主性，防止政府过度、无效、负面地管理国有企业。米勒（D.C.Mueller）指出，在公共领域内，应设立专业的政府机构，有一套完备的管理制度，这样才能完善政府对国有资产的监管，切实保障国有资产的最大利益。艾奇安（A.Alchian）指出，政府对企业国有资产的管理，实际上就是对国有产权的管理，企业国有资产的所有权归国家，为国家所控制，应按照产权所有者即国家的意志来行使相关的权利，可以通过提升国有产权的运营效率来提升对企业国有资产的管理水平。

（二）关于政府国有资产机构设置研究

目前，国外国有资产监管机构设置的研究大多是比较分析研究，且都以不同类型国家进行了全面深入的研究，这些研究，对我国国有资产监管有较强的借鉴作用。在对国有资产监管机构设置方面，不同国家采取了不同方法。贺清龙对国外国有资产监管机构设置的情况进行了研究分析，他认为，大致可分为三种情况：一是以财政部门为核心对国有资产进行管理。实行这种机构设置的国家主要有德国、法国、英国、美国、日本等。二是以控股机构对国有资产进行管理，即在中央政府部门和基层企业之间，根据所管理资产的数额和分布设立若干国有控股公司。在对经营性国有资产监管方面，意大利、奥地利、新加坡等国家采取的就是这一组织形式。三是以综合协调机构为中心的多部门管理模式。印度是这种模式的突出代表，它的基本特点是政府通过设立一个综合协调中心与其他有关主管部门共同管理国有资产。王彤对12个国家的国有资产监管机构设置进行了直观地比较分析研究，总结出设立了专职国有资产监管机构的国家（7个）和未设立专职国有资产监管机构的国家（5个），并对这两种类型的不同国家进一步再进行具体分类，总结经验。

（三）关于政府国有资产模式研究

国有企业和国有资产普遍存在于世界上任何一个国家，且以不同形式和程度影响着该国的经济发展进程，甚至是该国的政治和社会生活。考察和分析不同国家国有资产监管模式的特点，对完善我国的国有资产监管模式有着重要的参考价值和借鉴意义。汪鑫在比较英国、法国、意大利三个国家国有资产监管模式的基础上，分析其利弊，总结特点和经验，提出了对我国国有资产监管的启示。王哲、汪龙在分析研究认为，从所有权和经营权分离与集中的角度，可以将国外主要国家的国有资产管理模式分为三种代表型模式：瑞典的分权制管理模式、意大利的适当分权型管理模式、日本的高度集权型管理模式。

（课题组长：张林山;课题组成员：蒋同明，李晓琳，刘现伟）