国家发展改革委体管所课题组

改革开放以来，国有企业改革始终是整个经济体制改革的中心环节。随着改革的逐步深入，国有企业基本实现了向市场主体的转变。从1978年开始到2013年党的十八届三中全会，这一过程大致经历了三个阶段。

一、经济体制改革中心环节的国有企业改革历程回顾

（一）第一阶段（1978—1993年）：“扩权让利”的国企改革初步探索

这个阶段从改革开放初期到党的十四届三中全会之前，用了15年时间。改革开放以前，国家对国有企业实行计划统一下达，资金统贷统还，物资统一调配，产品统收统销，就业统包统揽，盈亏都由国家负责，国有企业没有经营自主权，长期处于低效率的运行状态。1978年12月召开的党的十一届三中全会，吹响了中国经济体制改革的号角，也拉开了国有企业改革的序幕。1984年10月，党的十二届三中全会做出的《中共中央关于经济体制改革的决定》指出，增强企业的活力，特别是增强全民所有制大中型企业的活力，是以城市为重点的整个经济体制改革的中心环节。

针对传统国企政企不分的弊端，三中全会后，政府颁布了一系列扩大企业自主权的文件，推动了国企经营权层面的改革，意在使国企成为自负盈亏、自主经营、自我约束、自我发展的“四自”经济实体。先后在国有企业推进了扩大企业经营自主权、利润递增包干和承包经营责任制的试点，调整了国家与企业的责权利关系，进一步明确了企业的利益主体地位，调动了企业和职工的生产经营积极性，增强了企业活力，为企业进入市场奠定了初步基础。

（二）第二阶段（1993—2003年）：“抓大放小”的国企改革战略攻坚

1992年邓小平同志南巡之后，打破了思想上的禁忌。十四届三中全会，中央提出建立社会主义市场经济体制，国企改革进入第二阶段。从十四届三中全会到十六届三中全会的10年里，国企改革坚持“抓大放小”，收缩战线，让国有中小企业退出，让困难企业破产;转变企业经营机制，建立现代企业制度;分离企业办社会的职能，减少企业包袱。十四届三中全会明确了国有企业改革的方向是建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。党的十五大提出，要把国有企业改革同改组、改造、加强管理结合起来。要着眼于搞好整个国有经济，抓好大的，放活小的，对国有企业实施战略性改组。要实行鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效和再就业工程，形成企业优胜劣汰的竞争机制。在十五届四中全会通过的决定中，进一步阐明了国有企业改革发展的基本方向、主要目标和指导方针，明确了国有经济布局战略性调整的方向。

这10年间，在国有大中型企业推进建立现代企业制度试点，采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等形式放开搞活国有中小企业。特别是1998—2000年，在党中央、国务院正确领导下，国有企业实施了改革脱困3年攻坚，通过债转股、技改贴息、政策性关闭破产等一系列政策措施，减轻企业负担，推动企业技术进步和产业升级，促进国有企业的优胜劣汰，实现了国有企业的整体扭亏为盈，为国有企业持续快速健康发展打下了良好基础。

（三）第三阶段（2003—2013年）：“规范治理”的国企改革深入推进

这个阶段以党的十六大为开端，到党的十八届三中全会之前，共经历了10年，是以国有资产管理体制改革推动国有企业改革的发展阶段。针对长期制约国有企业改革发展的体制性矛盾和问题，十六大提出深化国有资产管理体制改革的重大任务，明确提出：国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。贯彻落实十六大精神，中央、省、市（地）三级国有资产监管机构相继组建，《企业国有资产监督管理暂行条例》、《企业国有资产法》等法规规章相继出台，在国有企业逐步实施了企业负责人经营业绩考核，国有资产保值增值责任层层落实，国有资产监管进一步加强。

国有资产管理体制的创新进一步激发了国有企业的活力，国有企业改革取得了重大进展，进入了一个新的阶段。党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题决定》中提出建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度是构建现代企业制度的重要基础。党的十七大明确提出，深化国有企业公司制股份制改革，健全现代企业制度，优化国有经济布局和结构，增强国有经济活力、控制力、影响力是仍然是国有企业改革的重要任务。党的十八大进一步提出，要推动国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域。

二、30多年国有企业改革的成效与不足

国有企业改革取得了举世瞩目的成就，国有企业的社会定位、企业形态、运行机制都发生了深刻的变化，国有经济布局结构不断优化，市场竞争力明显增强，特别是一些大型骨干企业真正成为了我国国民经济的支柱，开始担负起增强我国综合国力和国家竞争力的重任，并逐步在国际竞争中崭露头角。三轮国企改革在不同时期对中国经济的增长起到了很大的推动作用。

但是，国企改革尚在过程之中，与市场经济的要求还有很大差距。比如大型企业母公司的公司制股份制改革进展较慢，存续企业的消化还比较困难;董事会的运行机制还不完善，国资监管机构、董事会、经理层的关系需要进一步理顺;经营者管理制度还不能适应市场经济要求，企业经营者的行政化管理色彩依然存在，尤其缺乏市场化退出通道;一些企业内部市场化选人用人和激励约束机制还没有真正形成;外部对国企的各种干预仍然存在。此外，国有经济布局结构、国企组织结构还需要进一步调整，国资监管体制有待进一步完善。解决这些问题还需要一个过程。

三、国资监管体制改革是现阶段增强国企活力和竞争力的根本举措

由于产权模糊、政企不分等制约企业发展的因素，传统的局限于国有企业自身的改革模式很难取得大的突破，归根结底是由现行国有资产监管体制的弊端造成的。没有国有资产监管体制改革的成功，局限于国有企业自身的改革很难有所作为。因此，在国有资产监管体制改革上取得实质性的突破，建立一套新的与市场经济体制相契合的国有资产监管新体制，是国有资产改革乃至整个经济体制改革的一项迫切任务。

2003年国务院授权国资委代表国家履行出资人职责，我国企业国有资产监管体制进行了重大改革，创建了全新的国有资产监管体制。11年来，各级国资监管机构的组织体系基本建立，国资监管法规体系初步形成，国资保值增值责任体系层层落实，国资监管工作取得明显成效。但是，目前的国有资产管理体制和国企制度远未“定型”，在职能定位、运营模式、治理结构等方面，仍存在深层次体制机制问题。

“管人管事管资产”的国资监管基本原则，混同了出资人职责、政府监管和行业管理等界线，使国资监管机构职责定位不明确，国资监管目标出现偏差，国资监管方式需进一步改进，国资监管责任体系和监管制度建设亟待加强。国有资产监管的一些固有问题依然没有很好地解决，直接影响了国有资产监管效能的发挥，使国企治理机构形同虚设，难以真正形成发展动力和市场活力。

四、以管资本为主完善国资监管体制：国资国企改革新方向

党的十八届三中全会《决定》明确提出，完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。这为适应经济市场化改革不断深入的新形势，继续完善国有资产管理监管体制指明了方向，是在全面深化改革背景下完善国有资产管理体制、加强国有资产监管的重大战略举措。进一步强化国有资本经营，改变传统的国有资产管理方式，有利于国有经济布局结构调整优化，提高国有资产运营效率，更好发挥国有资本战略导向作用，完善国有企业现代企业制度，将进一步增强国有经济活力、控制力、影响力。

十八届三中全会的《决定》为向市场经济转型进行了重要的理论和政策突破，并做了全面的部署。政府要处理好与市场的关系，改变传统的国有资产管理方式，从“管企业”到“管资产”再到“管资本”，我国国有经济的基本存在形式将逐步从国有企业转变为国有资本，国有经济改革的重点相应地要从国有企业转向国有资本。国有资产资本化意味着国家从拥有、管理和控制国有企业，转向拥有和运作国有资本，意味着顶层国有企业的整体改制。

经过多年改革探索，当前以管资本为主加强国有资产监管，已经具备较好基础条件。2003年至今运行11年的国有资产管理体制为下一步改革奠定了良好的管理基础，国外有相对成熟的模式可供借鉴，国内对国有资产监管模式进行了有益探索，同时，国有企业市场竞争主体地位逐步确立，国有资本运营环境日益成熟。

现阶段，为更好地贯彻落实中央精神要求，要切实将国资国企改革的重点从关注国企改革本身转向完善以管资本为主的国资监管体制上来，尽快形成以管资本为主的新型国资监管体制架构。从某种意义上说，如果不能取得国有资产监管体制改革的突破，国有企业改革也就不可能取得成功。

五、以管资本为主加强国资监管需要防范的几个关键问题

在建立新型国资监管框架过程中，首要的任务是明确三层次组织体系中各个主体的职能定位，并严格按照职能定位来开展资本监管和资本运营。因此，以管资本为主的国资监管体制，要密切防范以下几个关键问题。

（一）防止监管部门继续当“婆婆”

国资监管从管“资产”向管“资本”转变，这意味着国资委监管角色定位将随之改变，从“婆婆”+“老板”转变为只做“老板”。管“资产”是管人、管事、管资产三位一体的监督管理模式，实质就是管企业，存在的问题是定位、授权不清，监管过多，管得过死，企业活力不足。而管“资本”的核心是授权，主要是经营股权，通过股权投资、股权管理，不断提升其价值，然后把股权卖出，实现资本增值和有效配置，管理和运营的都是资本，遵循的是市场规律。国资监管机构能否真正构建一个以管资本为主的国有资产管理体制，关键在于能否真正实现政企分开、政资分开，真正让市场在资源配置中起决定性作用。

尽管我们在方案设计中明确指出，国资委不能直接干预企业的生产经营活动。但是，在实际工作中，这将不会是一件轻而易举的事情。国资监管机构对企业负责人的管理真正按照《公司法》的规定来运行尚需时日，更有可能不顾公司法等法律规定的程序，在企业投资决策等方面进行不正当的干预。

（二）防止中间层职能错位

实行三层次国资监管体系，中间层处于受托运营的地位，与第一层和第三层关联紧密。如果构建工作搞不好，就可能导致“错位”行为，影响中间层的职能发挥，甚至影响三层次管理运营体系的整体效果。在构建中间层过程中，要防止中间层的角色冲突。

一是应谨防中间层变成企业。在现实国资经营中，存在国有资产经营公司既从事资本运营，又搞实业经营的现象。中间层公司的业务可能会同其控股企业的业务出现重叠，限制企业的业务并抢夺企业的业务。这实际上是中间层公司侵犯了企业的商业机会。在构建中间层时须通过职能定位来调整界定。如果职能界定不清，就可能成为一般性的国有企业，不能真正发挥中间层的作用，成为国资运营的主体，不会进行资本运营。

二是防止中间层成为行政性公司。由于相当多的中间层公司是由原来的政府主管部门或行政性公司改造而来，它们的行为习惯带来很强的政府色彩。即使是新设立的中间层公司，他们起初的定位就不是业务运营，而是企业的“老板”，是来“管”企业的。所以中间层公司常常用审批、指示、批示等方法来管理企业，企业认为这是政府的做法。因此，未来在设立中间层公司时，要严格按照方案设计中的职能定位，只做企业的“老板”，不能插手企业的日常经营，按经济规律和用经济手段来办事，不做增加企业负担的政府“二传手”。

（三）防止企业抵触和矛盾冲突

对于第三层的国资企业来说，中间层公司的设立只是又多了一个“婆婆”，自身的经营自主权特别是进行资产运作和重组的资本经营权将会上收，因此，未来即使中间层公司将自己的角色局限在“资本运营”之内，仍然会受到企业的抵触。由于中间层公司多是按照行业领域来设立的，在某个中间层公司下面，有许多同行业的企业，中间层公司一般都希望对这些企业进行重组，避免同一控股公司范围内的相互竞争，以形成规模优势和专业化分工。有的中间层公司甚至将几个企业的业务集中起来上市。这样的重组显然要将资产和业务甚至人员在企业之间划拨来划拨去，甚至一些企业还会被关闭、合并。从“老板”的角度而言，它有权力进行这样的重组，但问题的关键在于，中间层公司不是真正的老板，而企业是“被分享”的国有企业。因此，中间层公司能否成为真正的老板是未来改革成败的关键一环。

（四）防止体制复归和体制失效

在建立国有出资人新体制过程中需要高度重视和预防的问题是，防止组建一个从上到下、层次很多、机构庞杂的党政管理体系。在新的国有资产监管体制的建设中，如果不注意控制和规范，可能会产生旧的机构没有合并进来，新的机构和人员借机膨胀，结果形成机构臃肿、人浮于事、效率很低、成本很高的国有资本监管体系。

（课题组长：张林山;课题组成员：蒋同明，李晓琳，刘现伟）