刘道英++杨宝章

为了全面掌握河南档案行政执法现状，特别是《档案管理违法违纪行为处分规定》（以下简称《规定》）颁布以后的档案行政执法情况，进一步提高档案行政执法的针对性、有效性和威慑力，实现依法治档目的，促进档案事业发展，2014年8月～11月，河南省档案局组织得力人员，采取多种形式，对全省档案执法现状进行了比较全面、深入、系统的调研。通过此次调研，了解了现状，摸清了家底，发现了问题，理清了思路。同时，针对一些问题，引发了一些深度思考。

1 基本情况

1.1 调研方法。此次调研，讲究“点面结合”，意在科学、客观地了解真实情况。“点”就是选准实地调研点。调研中，经过综合考虑，认真筛选，豫南选取了信阳市、驻马店市，豫北选取了焦作市、新乡市，省直管县（市）选取了汝州、新蔡共12个市、县（市、区）作为实地调研点。实地调研时，每到一地，市、县（市、区）两地都要走到，采取“听、看、查、谈”（听汇报、看现场、查记录、搞座谈）的方式进行，意在了解实际情况。

“面”就是全面发放调查表调研。此次调研针对全省18个省辖市、159个县级区划单位的档案行政管理部门，是一次档案行政执法现状的全面普查。此次调研历时四个月，共发放调研表177张，收回有效表165张，占发放表数的98.3%。其间，关于调研表中相关内容如何界定、怎么填写等问题，调研人员与全省各地档案部门往来电话沟通多达上百次。

1.2 主要数据。此次调研，主要了解最近一年有关档案行政执法情况，特别是《规定》颁布实施以后的情况，目的是掌握数据，摸清家底。制定的调研表涵盖29项内容，比较全面、详细地显示了全省档案行政执法的状况。全省档案执法情况最后汇总主要数据如下表所示：

2 现状剖析

2.1 持证执法情况。从数字显示看，全省共有档案行政执法证421个、档案行政监督证77个，而全省县以上档案行政管理部门共有178个，平均每个档案行政管理部门有2.9个档案行政执法证。档案行政监督证主要分布在省辖市档案局和省档案局。从实地调研情况可知，执法人员法的意识逐渐增强，执法过程中绝大多数能够持证上岗，无证执法的情况逐渐减少。但从基层各县（市、区）反馈的调查表中可以明显看出，档案行政执法证分布不均。据统计，由于各种原因，全省仍有19个县（市、区）没有档案行政执法证，约占全省档案行政管理部门总数的10.67%。这个数字意味着什么呢？那就是说，平均每个省辖市有1.05个县（市、区）的档案行政管理部门没有档案行政执法证，而没有执法证就不能进行档案行政执法，自然就无法更好地发现和制止档案违法违纪行为。

2.2 职能发挥分析。调查数字显示，全省有68个档案行政管理部门专门设置有法规科（股），约占总数的38.1%。其中，18个省辖市中只有3个没有法规科；档案行政执法职能设在办公室的有31个单位，约占总数的17.4%；档案行政执法职能设在业务科的有47个单位，约占总数的26.3%；档案行政执法职能设在其他科室的约占总数的18.2%。从实地调研可知，档案行政执法职能不管设在哪个科室，基本上不影响职能的正常发挥。职能设置不统一主要出现在基层县（市、区）级档案行政管理部门，不统一的主要原因，则是受单位编制职数限制造成的。一方面是没有编制，无法设置法规科（股）；另一方面又必须履行档案行政执法职能，这是《档案法》赋予档案行政管理部门的职责。于是，不少单位只好把几个职能合并放在一个科室里。这就出现了在许多县（市、区）档案局，同一个人既负责业务指导，又负责档案执法，身兼数职的现象非常普遍。

2.3 文化知识水平。数字显示，全省档案行政执法人员中具有本科以上文凭的314人（硕士11人，本科303人），占总数的63%；具有大专文凭的176人，占35.3%；中专以下文凭的12人（中专9人，高中3人），占1.7%。可以说，绝大多数人受过正规的高等教育，具备较高的文化素质和知识水平。较高的文化知识基础，加上工作经验的积累，奠定了认识问题、分析问题和解决问题的能力，尤其是有助于提高档案行政执法过程中处理特殊问题的能力。

2.4 专业素养比对。从数字上看，全省档案行政执法人员中，大学法律专业毕业的77人，约占15.4%；大学档案专业毕业的95人，约占19%；大学管理专业毕业的103人，约占20.6%；其他专业毕业的约占45%。尽管专业素养高低与所学专业未必完全一致，但所学专业是专业素养的基础，从调研数字可以看出，大多数档案行政执法人员具备法律、档案或管理等专业知识，加之长期实践历练，特别是每年都要进行专业培训——单就培训这一点讲，有数字显示，每年上级档案部门、本级政府部门、本身内部三个层次培训都有具体次数，档案行政执法人员平均每年每人至少能参加一次培训，可以肯定，档案行政执法人员的专业素养是能够胜任工作需要的。在档案行政执法工作上，从掌握的实际情况看，全省涌现出不少典型单位和典型个人，典型单位如新乡辉县市档案局、平顶山市档案局、三门峡市档案局、郑州新密市档案局等，典型个人如刘子芳（许昌县档案局）、秦玉学（辉县市档案局）、贾兆全（新乡市档案局）、贾江涛（平顶山市档案局）等。刘子芳结合工作实践编写出版的《档案行政执法工作手册》，注重实践、可操作性强，广受基层档案工作者的青睐；秦玉学在依法治档上大刀阔斧，大胆尝试，取得了可喜的成绩，《档案管理》2014年第2期发表了他写的《高扬起依法治档的风帆乘势向前——档案行政执法刍议》，全面介绍了档案行政执法的经验体会；贾兆全作为新乡市档案局法规科长，多年来想方设法，档案执法规范科学，工作开展卓有成效，从《新乡市（县）档案行政执法监督工作调研报告》（《档案管理》2014年第2期）中可以比较全面地了解其档案行政执法的好做法、好经验；贾江涛是平顶山市档案局主管档案行政执法工作的副局长，在档案行政执法工作上有思路、有方法、有创新，提出的规范执法、柔性执法、文明执法理念在具体工作中产生了较好效果。当然，专业素养高低分布不均，总体看，省辖市档案局普遍好于县（市、区）档案局；单就基层县（市、区）比较，省直管县（市）好于普通县（市），经济发达县（市、区）好于经济落后县（市、区）。

2.5 执法队伍现状。数字显示，全省档案法制机构近一年中，调入17人、调出13人、提升13人，其中提升人员绝大多数没有离开档案部门。总体考量，档案行政执法队伍相对稳定，没有出现大进大出的现象。队伍相对稳定，有利于工作开展的连续性和有效性。当然，随着依法治档力度的逐步加大，档案行政执法队伍人员不足、力量偏弱的问题暴露无遗，特别是一些基层县（市、区）档案局，由于受到体制、编制、机制的多重限制，单位进人，难上加难，有的县（市、区）档案局多年没进过一个新人，即使偶尔来一个人也未必是单位急需的。比如，汝州市档案局，近10年没进过一个新人，在编人员逐年减少、老化，而档案数量却在逐年增加，工作又不能不干，没办法只好聘用临时工。类似汝州这种现象，在基层档案行政管理部门并不少见。实事求是讲，基层档案行政管理部门档案行政执法队伍力量薄弱的问题非常严重，加之其他因素，导致有的单位一年也很难开展一次真正意义上的档案行政执法，即使开展了，也说不清是业务指导，还是档案执法。因为，很多人都是身兼数职，往往是业务指导与档案执法交叉进行，“你中有我，我中有你”，说不清也就不奇怪了。

2.6 档案执法方式频率。调查显示，全省档案行政执法的方式，档案行政管理部门单独执法的占53%，档案行政管理部门联合其他部门执法的占47%。过去一年中，全省全年各级档案行政管理部门共执法313批次，平均每个档案行政管理部门进行1.75批次档案行政执法。至于一批次档案行政执法要对多少个单位进行档案行政执法，这个没有统一标准，故无法统计。但据实地调研掌握情况，每批次一般不少于15个单位，多则达40～50个单位，甚至更多。按最低概率推算，平均每个档案行政管理部门每年至少对26个单位开展了档案行政执法。这个数字是什么概念呢？那就是说，相对于一个县（市、区）的县委、县政府所属部门加起来将近200个单位来说，档案行政管理部门每年大约只对其八分之一的单位进行了档案行政执法。显然，这个执法力度，是很不够的。从实地调研和平时掌握的情况看，全省县（市、区）级档案行政管理部门的档案行政执法确实是个软肋，个别县（市、区）档案行政管理部门有时一年连一次档案行政执法都没有。有意思的是，通过调研比对，凡是档案行政执法工作搞得不好的县（市、区）档案局，这个单位的工作业绩和事业发展也不好，反之亦然。由此可见，“依法治档”不仅可以规范档案工作，而且能够促进档案事业的全面发展。至于联合执法，据调查显示，档案行政管理部门与之联合的单位，出现概率前三位的依次是：人大、法制办、政协。至于“联合执法”的是与非，将在“思考”部分阐述。

2.7 涉案情况探究。数字显示，近一年中，全省发现的有关档案的案源14个，涉案1个，结案1个。其中，14个案源有10个是通过档案行政执法发现的，另外4个则是通过举报或投诉获知；那1个涉案——河南省三门峡市卢氏县《关于对狮子坪乡政府林业部门丢失全乡所有林业档案的举报》案，系一个叫郭安超的实名举报，最后在上级档案行政管理部门的督办下结案的。单从数字上看，案例很少，这似乎可以说明，档案违法违纪的现象不多，依法治档的效果不错。事实果真如此吗？非也！从调查和平时了解掌握的情况看，档案违法违纪的情况远比数字显示的严重得多。之所以案件少，原因有以下几个方面：一是档案行政执法的广度、力度不够，不能及时发现存在的违法违纪问题，这是主要原因。二是即使发现了，也很少硬起手腕进行查处，不敢执法的问题比较严重，大多是口头批评，再不就下发“整改通知书”。当然，绝大多数单位在接到“整改通知书”后，都能积极整改，自然就免于处罚，这只能是“案源”，而形不成“案件”了。三是《档案法》的“刚性”不够，具体运用过程中，操作性不够强，难以“对号入座”，这是不争的事实。《规定》颁布实施以后，从一定意义上讲，是对《档案法》操作性不强的较好补充。当然，档案部门在贯彻落实《规定》上还远未到位。四是执法人员自身的问题，在“情”与“法”的关系处理上，多有不妥之处。发现违法违纪问题了，但当事人一说情便不了了之的现象，时有发生。

2.8 《规定》贯彻情况。2013年2月，监察部、人力资源和社会保障部和国家档案局以三部门令的形式联合发布的《规定》，在一定程度上弥补了《档案法》、《档案法实施办法》等法律法规对档案工作中出现的一些违法违纪行为处分时操作性、针对性不够的问题。《规定》发布以后，全省各地立即进行了深入认真的学习，大家普遍认为，《规定》的出台，对于预防和惩处档案管理违法违纪行为、确保档案资源完整和安全有重要意义和积极作用，尤其是为进一步开展档案行政执法工作提供了操作性、针对性更强的法律依据。综合调研中反馈的信息，在《规定》的贯彻落实上，全省各地结合实际，采取有效方法，收到理想效果。具体讲：

一是多形式学习。各地结合实际，对《规定》进行了卓有成效的学习。平顶山市档案局采取研讨会形式学习《规定》；新乡市档案局采取干部素质考试形式学习《规定》；许昌市档案局采取知识竞赛形式学习《规定》；三门峡市档案局采取培训班形式学习《规定》。各地形式多样，不一而足。通过学习，领会了实质，把握了重点，增强了档案行政执法的针对性。

二是多渠道宣传。《规定》出台后，省档案局立即联合省监察厅、省人力资源和社会保障厅对《规定》进行了转发，各市、县（市、区）档案局也相继转发了《规定》，从上到下，纵深宣传；各地利用“法制宣传日”“国际档案日”等不同时机，通过举办展览、开展咨询、专场演出、征文比赛、网络专栏、拍摄专题片等多种方式，广泛传播，铺开宣传。尤其是汝州市档案局，他们开展的“国际档案日”广场宣传周活动，时间长、看点多、可互动，吸引上万人到场参观、参与，宣传效果甚佳。

三是多执法检验。把《规定》作为档案行政执法的法律依据，在档案行政执法的具体实践中进行检验。调研中了解到不少好的做法：驻马店市档案局逐条对照《规定》中的20种违法违纪行为进行行政执法；三门峡市档案局专门把《规定》印成小册子在行政执法过程中发放给被执法单位人员；济源市档案局严格按照《规定》开展档案行政执法，仅2014年就给6个单位下发了“限期整改通知书”；濮阳市档案局把《规定》落实在“系统抓、抓系统”的立体行政执法模式中，尤其对限期整改单位进行严格的跟踪督查，确保执法取得实际效果。

但是，自《规定》下发至今，在全省范围内，还没有一个责任人因档案违法违纪受到处分的。难道真的没有一起违法违纪行为吗？事实肯定不是这样。这只能说明，或者是执法不严，或者是《规定》不好落实，抑或二者兼而有之。

调研中获知，通过执法实践检验，基层人员对《规定》提出了一些具体的意见和建议。一是《规定》中对违纪违法情节轻重的界定不具体，实际工作中不好把握。比如，《规定》中多次出现的“情节严重”之说，作为法律条文，无可厚非。可是，究竟怎么算“情节严重”，没有个具体标准，实际工作中难以考量。二是非公有制企业人员违法违纪如何处置没有涉及。《规定》第二条明确界定了依法给予处分的四类责任人——“行政机关公务员；法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织中从事公务的人员；行政机关依法委托从事公共事务管理活动的组织中从事公务的人员；企业、社会团体中由行政机关任命的人员”。显然，非公有制企业人员档案违法违纪不在处分之列。也就是说，非国有档案管理中出现违法违纪行为难以查处。三是对有关责任人的惩处难以执行。《规定》对有关责任人的六种处分都属于行政处分，而根据《行政机关公务员处分条例》之规定，公职人员的行政处分应由任免机关或监察机关按照管理权限做出，档案部门没有处分权，致使档案执法大打折扣，在一些重大问题查处上难以伤筋动骨。

3 问题与对策

3.1 突出问题

3.1.1 执法不规范的问题依然存在。集中表现在，不少单位，特别是一些县（市、区）级档案行政管理部门，档案行政执法时有时无，有的无证执法。

3.1.2 不愿执法、不敢执法的现象依然存在。“法”的意识依然不强，执法人员不自信的劣根性比较明显，最直接的表现是发现和处理档案违法违纪问题太少，与“依法治档”的要求距离较大。

3.1.3 档案执法队伍现状不容乐观。集中表现在重视不够、人员配备不整，不少县（市、区）级档案行政管理部门根本没有法规股，执法队伍力量严重不足。

3.2 主要对策

3.2.1 进一步拓展档案法制宣传。为提高档案“法”的意识，档案法制宣传要克服仅在“法制宣传日”“国际档案日”时才宣传的做法，做到经常宣传；要克服内部宣传多、向社会宣传少的做法，扩大宣传的社会受众面，向普通百姓倾斜；要克服发挥当地报纸、电视等宣传媒体不够的问题，利用多种载体进行宣传。

3.2.2 进一步强化档案行政执法。要适当加大档案行政执法在目标考核中的分值，用行政手段监督档案行政执法；建议出台能够量化档案行政执法绩效的标准，比如，一年必须开展多少次档案行政执法、必须发现或处理多少个档案违法违纪问题等，以便“对号入座”，更好地考量档案行政执法；适当增加上级对下级档案行政执法工作开展情况的检查督促，每年进行一次档案行政执法工作专项评比。

3.2.3 进一步壮大档案执法队伍。在编制上，要逐步做到每个档案行政管理部门都设有法规科（股），实现归口管理；在数量上，要配齐人员，法规科（股）至少两人以上；在素质上，通过培训等多种手段，尽快使执法人员会执法、敢执法、善执法，特别是增强处理违法违纪问题的能力。

4 几点思考

通过调研，围绕档案行政执法引发了一些深度思考。

4.1 “联合执法”的是与非。从调查数字和实地调研可以看出，不少档案行政管理部门对“联合执法”情有独钟，尤其是基层档案行政管理部门。这种情况，不仅河南如此，全国其他省市也都大同小异。之所以青睐“联合执法”，是因为档案部门比较弱势，影响力小，“联合执法”意在借助强势部门的影响力，达到档案行政执法之目的。这是典型的“拉大旗作虎皮”。实际上，“联合执法”时“法”的真正作用已经淡化，执法靠的不是“法”的约束力，而是强势部门的影响力。所以，更确切地说，这种方式应该叫“联合检查”，而非“联合执法”，因为更能发生作用的不是“法”。这也正好印证了《档案法》约束力差的事实！倒是另一种现象似乎更能说明问题：犯罪分子看见公安人员就害怕。为何？公安人员和档案行政执法者一样，都是执法者，不同的是一个执的是以《刑法》为主的“法”、一个执的是以《档案法》为主的“法”而已，从根本上讲，震慑犯罪分子的不是表面的“人”，而是背后的“法”，公安人员执法就很少联合其他部门。从另一个角度讲，既然是档案行政执法，那就必须按“法”的规范进行，不能“执法犯法”，执法者必须持有法制部门统一制发的“档案行政执法证”方可进行执法，正如开车要有驾驶证一样。而“联合执法”中，不管是人大的，还是法制办的，抑或是其他部门的，他们有“档案行政执法证”吗？肯定没有，因为他们不是档案行政管理部门的。既然没有，又怎么能执法呢？所以，“联合执法”是不“合法”的。可是，实际工作中不少档案行政管理部门一直都是这么做的，而且看起来还比较有效，这可能就是我们常说的“约定俗成”吧！也有人对“联合执法”持“白猫黑猫”的观点，言称，不管什么方法，只要有效就是好法！

4.2 “执法创新”的喜与忧。通过本次调研，结合日常工作实践，深感档案行政执法创新非常必要，这也是基层档案工作者的迫切要求。“执法创新”主要指方法手段上的创新，综合基层人员的意见，我们觉得应该在以下三个方面多尝试。一是加大上对下的档案行政执法监督检查力度。就是说，要多增加一些上级档案行政管理部门对下级档案行政管理部门管辖范围之内单位的档案行政执法监督检查，上级对下级的执法监督检查，比如，国家对各省、省（市）对县（市、区），远比属地同级执法效果好。前不久，河南省档案局对新蔡县档案局进行了档案行政执法，对存在的违法问题下发了“限期整改通知书”，引起了当地县委县政府的高度重视，仅仅过了一周时间，原来多年没有解决的档案馆安全隐患问题有了着落。这就是上对下执法的效果。二是进行异地执法。异地执法在公安系统早就实行，意在排除干扰，公正执法。档案部门应仿效此法，形成本地执法和异地执法相结合的档案行政执法机制。异地执法可由省档案局统一协调，执法人员由省档案局从全省档案执法人员中抽调，临时组成执法小组，然后对某一市县单位进行档案行政执法。三是尝试观摩执法。有基层人员提出，在进行具体的档案行政执法的时候，每次可以邀请几名其他单位的档案员随行观摩，意在让他们亲身体验档案违法违纪被查处的感性认识，增强档案工作者“法”的意识。创新肯定有可喜的一面，但也往往伴随着一些棘手问题。比如，异地执法与属地管理是否矛盾的问题，人员往来车辆费用的问题等。这些问题如何解决，可能是“执法创新”必须面对的问题。

4.3 “行政执法”和“业务指导”的彼与此。关于“行政执法”和“业务指导”之间的关系如何处理，调研中很多基层单位都有涉及，也确实难以处理，引人深思。单从“法”的角度看，“行政执法”是强制性的，是在执行“法”的规定、条款，而“法”是铁律，没有商量余地，触犯了就要惩处；“业务指导”是商榷性的，因为指导的依据是业务“规范”或“标准”，而“规范”或“标准”不具备“法”的性质，可协商、能选择，也就是说，可以遵守，也可以看情况遵守，或者不遵守。调研中发现，档案行政执法中，特别是基层县（市、区）级档案行政管理部门，不少人本身既负责“行政执法”，又负责“业务指导”，故此，把业务“规范”或“标准”当做执法依据者，大有人在。把“法”与“规则”或“标准”混淆，这是一个原则问题，轻则谓不懂法，重则谓知法犯法。那么，是不是二者就那么泾渭分明呢？事实绝非如此，实际工作中，档案行政执法者又必须熟悉档案业务规范，很多时候判断是否违法违纪，必须以业务规范或标准为支撑。比如，档案行政执法中，《档案法》明确规定，如果发现“档案保管条件差，危及档案安全的”，那就是违法行为，必须进行查处。可是“保管条件差”具体体现在哪里呢？有的可能是档案馆建筑面积不够，导致档案进馆无处存放或该进馆而未进馆危及档案安全；有的可能是档案馆周边环境不好存在安全隐患；有的可能是档案馆建筑承重不达标成了危房危及档案等。这些都在“保管条件差”之列，而这些“保管条件差”的衡量依据正是出自《档案馆建设标准》和《档案馆建筑设计规范》中，作为执法者，不熟悉这些标准、规范行吗？反过来讲，有时候业务指导解决不了的问题，那就要进行档案行政执法，靠“法”来规范，用“法”去治理。由此可见，“行政执法”和“业务指导”彼此之间，既有本质不同，差别明显，不可混淆，又互相依存，互为补充，不可分割。

（作者单位：河南省档案局 来稿日期：2014-12-19）