王国民

努力推进城乡社会救助均衡发展

王国民

党的十八届五中全会提出“十三五”时期要推动基本公共服务均等和城乡协调发展，健全城乡发展一体化体制机制，推动城镇公共服务向农村延伸。实现城乡公共服务均等化，归根结底是在城乡居民间合理配置公共资源，以提高社会总体的福利水平，达到公平与效率的权衡。可见，今后五年，社会救助作为公共服务的一个重要领域，在统筹推进城乡救助体系建设，实现城乡救助均衡发展，保障困难群体享受更为公平的社会救助制度方面仍大有可为、大有作为。

一、统筹制度建设强化政策衔接

要建立城乡一体的社会救助体系，逐步缩小城乡救助差异，就要从统筹社会救助制度着手，通过提升标准、调整政策来维护并实现城乡困难群众的基本权利公平。首先要实现制度统筹。“十二五”期间，我省以出台《贯彻〈社会救助暂行办法〉实施细则》为标志，将城乡低保、城乡医疗救助、城市“三无”和农村五保供养等救助制度通盘考虑统筹提出，不再区分城市和农村，体现出我省城乡社会救助制度在统一框架下发展，缩小了城乡社会救助差异。“十三五”期间，在逐步完善救助制度和政策的同时，还应把困难群体的生存权法律化，对统筹社会救助体系的规范性文件应以人大立法的方式予以确立，进一步保障困难群体的基本权利。同时要在社会救助资金投入、信息化建设、标准化建设等方面逐步实现城乡统筹，进一步缩小城乡差别。其次要实现标准统筹。“十二五”期间，我省城乡最低生活保障标准按照不低于居民基本生活消费支出的30%调整，城市低保标准由每人每月221元提高到500元，农村低保标准由每人每年1200元提高到3500元，城乡低保标准年均增长25.2%和38.3%，农村五保集中和分散供养标准也分别提高到每人每年6200元和4300元，年均增长31.7%和27.8%，农村基本生活保障标准年均增长幅度已超过城市。“十三五”期间，我省还应进一步提高保障标准及各专项社会救助水平，逐步缩小城乡救助标准差距，鼓励城乡差别小的地方、有条件的地方，在逐步缩小城乡救助标准和补助水平的基础上，达到城乡标准和补助水平的一致，使城乡困难群众享受到相对公平的基本生存权利。再次要实现救助统筹。社会救助制度是建立在底线公平基础上的基本生存权和发展权的综合性保障制度。最低生活保障制度要由其他各项救助制度来配合和补充。由于农村低保对象因病致贫、因病返贫比例较大，一旦患大病很难摆脱贫困，因此要将医疗救助政策和资金向农村困难群体拓展和倾斜；要将临时救助向低收入群体以及低收入以上边缘群体延伸，实施阶梯式救助，缩小和弱化社会救助的“悬崖效应”；要提高农村取暖救助标准，实现城乡困难群众冬季取暖的均衡救助；要加强对农村困难家庭学生的就学救助，提高农村学生的整体知识结构和水平，从而改变命运、改变家庭。

二、提高养老服务水平保障农村老人老有所养

“十二五”以来，我省围绕建立健全农村养老服务体系的工作目标，不断完善政策、创新模式、规范管理，在全省形成了以社区养老为依托，以公办养老服务机构养老为支撑的社会养老服务体系。截至2015年6月，我省共有农村公办敬老院273家，床位6.1万多张，供养能力达到46.2%，共有五保户13.2万人。党的十八届五中全会提出“积极开展应对人口老龄化行动”，可见，养老问题已摆上了国民经济发展的重要位置。“十三五”期间，我省应进一步完善农村养老服务体系，采取多种有效措施确保农村老年人老有所养。

一是发展完善养老服务机构。认真做好养老服务机构项目建设规划，围绕提高养老能力和养老水平，统筹考虑五保供养对象集中供养和社会养老需求，重点对乡镇院进行整合，建设成区域性中心敬老院；在集中供养能力较低的地方新建敬老院，提高集中供养能力，确保有需求的五保对象能够及时进入供养机构集中供养，并能满足社会养老的需求；对目前没有达到星级评定标准的五保供养服务机构，进一步完善功能，使其符合老年人建筑设计规范和星级评定标准。构建与经济社会发展相适应的、功能齐备、布局合理、设施完善的农村养老服务设施体系。

二是加大失能养护院建设。我省农村敬老院现有失能半失能老人11 942人，占在院五保对象的31%，养老护理服务需求量大。在确保五保对象集中供养需求的基础上，加强对集中供养人员的分类管理，逐步向高龄老人、重度残疾人等失能半失能特殊群体提供护理服务，重点在失能半失能人员数量较多，需求较大的地方建立专门的五保供养人员养护院，充分利用乡镇卫生院的资源优势，积极探索“医养结合”发展的新路子，为失能半失能群体提供专业的医疗、护理服务，实现资源综合利用，提高服务质量和运营效益。

三是依托社区健全养老服务体系。面对农村养老的实际需求和突出问题，发挥现有农村社区养老和机构养老的优势，将农村社区服务站与农村幸福院资源有效整合，乡镇社区服务中心与农村敬老院服务平台优势互补，推进农村居家养老服务实现功能互补、服务叠加、协同发展。建立农村社区居家养老服务网点和服务需求信息系统，开展多种养老服务，完善农村社区养老服务体系，提供适合实际、优质多样的养老服务产品，积极发展和延伸农村独居、空巢、留守老人看护服务链条。

三、加强农村低保与扶贫开发有效衔接逐步实现农村困难群众脱贫目标

《“十三五”规划建议》提出，“十三五”期间我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫。因此加强农村低保和扶贫开发两项制度的有效衔接，对于切实保障农村困难群众基本生活，加快贫困群众脱贫具有重要的现实作用。我省应进一步加强并完善农村低保和扶贫开发两项制度的有效衔接。一是完善工作运行机制。发挥好各级社会救助联席会议制度和扶贫开发领导小组作用，完善社会救助“一门受理、协同办理”机制，实现民政社会救助信息系统与扶贫建档立卡信息系统的互联互通和资源共享，确保两部门能够及时掌握困难群众享受低保救助和扶贫政策情况，为科学扶贫、精准扶贫打下信息化技术基础。二是加强低保、扶贫标准衔接及贫困对象识别衔接。完善农村低保标准和扶贫标准的制定原则和方法，建立标准动态调整机制，逐步缩小两个标准之间的差距。推进农村困难家庭收入和财产认定办法的有效落实，规范家庭经济状况核查机制，使农村低保对象和扶贫对象认定采取大致相同的操作办法。由民政部门认定的农村低保对象和特困供养人员全部纳入贫困人口，不再重复认定，扶贫部门再根据每个家庭的具体情况从中挑选适合扶持的对象。三是发挥农村低保“兜底保障”作用。进一步健全和完善农村低保和特困人员供养制度，落实“应保尽保”要求。对没有劳动能力和暂时无法通过扶贫开发脱贫的困难群众纳入农村最低生活保障范围，实施“兜底保障”。对已经脱贫的群众在遇到困难时要通过医疗救助、临时救助等给予适当救助，使其不再返贫。

四、强化农村社会救助服务能力提升整体公共服务水平

相对城市来讲，农村地域广阔、村屯分散、家庭经济状况核查较为复杂，社会救助工作开展更为繁琐和艰巨，因此应切实加强农村社会救助基层能力建设，从而有效地提升城乡公共服务均等化水平。一是强化队伍建设。我省于2009年在全省所有乡镇建立了公共服务中心，配备了工作人员，但目前来看，一些地方的编制和待遇问题还没有得到较好解决，基层工作人员专业素质仍欠缺。因此要进一步落实好基层特别是乡镇社会救助经办人员编制和待遇，通过政府购买服务等方式充实提升基层经办工作人员队伍；要采取多种方式对救助工作人员进行业务培训，努力提高基层救助工作人员的素质和水平；要明确有效的工作奖惩办法，奖优罚劣、优胜劣汰；要大力发展专业社区队伍积极投身参与到社会救助工作中，提升社会救助的综合救助能力和社会效益。二是强化经费投入。受农村自然条件限制，农村社会救助工作成本更高，省级财政应对基层社会救助工作经费实行普惠型投入，市县两级加大对农村社会救助经费投入，以保证社会救助的受理、入户、核查、审核审批、动态管理等一系列工作程序保质高效完成。由于基层低保经办人员任务繁重，特别是随着救助面的逐步扩大，救助对象从原有的单纯申请救助人员，发展到现在的较多高风险人群，如吸毒人员、刑满释放人员、精神病患者等，基层工作人员在承担超强度工作的情况下，还要将大量的工作精力放在对上述人员的政策解释和安抚工作中，有的已超负荷工作。因此应切实提高基层社会救助经办人员工资待遇。三是强化保障条件。全面加强农村社会救助信息化建设，提升社会救助工作效率和信息化水平；进一步完善农村居民家庭经济状况核查办法，确保农村社会救助的公平公正；进一步完善乡镇公共服务中心平台建设，切实发挥好畅通渠道、提升效率、服务群众的作用。

（作者系黑龙江省民政厅副巡视员）

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