涂永前

（辽宁大学 法学院，辽宁沈阳 110136）

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环境行政处罚与环境行政命令的衔接
——从《环境保护法》第60条切入

涂永前

（辽宁大学 法学院，辽宁沈阳 110136）

2014年通过并颁布的新《环境保护法》被誉为“史上最严厉环保法”。其“最严厉”的特色从法理上看应当重点从其构建的环境法律责任制度层面去考察。该法第60条规定了行政相对人承担的环境行政处罚的几种形式，但这些具体形式在《环境行政处罚办法》等既有的制度体系中被二分为环境行政处罚与环境行政命令，这在当前环境法律制度体系中有四种关系类型，存在着立法内涵界限模糊与适用混淆之处。我们应当在厘清环境行政处罚与环境行政命令的内涵并确定其区分标准的基础上，确立二者之间的衔接模式为环境行政命令作为适用环境行政处罚的前置程序，综合发挥二者在当前环境保护中的不同价值与功效。

环境行政处罚；环境行政命令；混淆；衔接

一、问题的提出

2014年4月24日十二届人大常委会八次会议通过的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称新《环保法》）于2015年1月1日开始实施。新《环保法》正式通过颁布后，受到了社会各界广泛赞誉，被誉为“史上最严厉环保法”，确立了最严厉的制度体系。*参见吕忠梅：《〈环境保护法〉的前世今生》，载《政法论丛》2014年第5期。此次修法因应“向污染宣战”的当下诉求，新《环保法》的出台则标志着中国的“治污之战”从立法上取得了突破，它所建立的最为严厉的法律机制将为这场战役奠定基石。*参见吕忠梅：《论生态文明建设的综合决策法律机制》，载《中国法学》2014年第3期。然而，需要进一步追问的是，“史上最严厉环保法”的特色如何体现？新《环保法》出台后，社会媒体连篇累牍地宣传与解读了其“最严格”特色，择其要者，主要从强化政府监督管理责任、加大对违法行为的惩处力度、生态保护红线入法、规定实行全民共治等制度创新层面进行阐释。*参见汪铁民：《最严格的法律尚需最严格的执行》，载《中国人大》2014年第9期。从法理角度论，法律的严厉程度应当体现在法律责任的规定上。没有环境法律责任制度作保障，环境法律、法规设定的各种环境义务就如同“环境道德”的宣示，难以实现其调整社会关系的功能，更难以实现环境法的立法目的。*参见张梓太：《环境法律责任研究》，商务印书馆2004年版，第43-44页。

梳理新《环保法》对法律责任的规定，新增了很多环境法律责任的条文，包括第59条的按日连续计罚、第60条的停止危害、第63条的环境行政拘留处罚、第65条的环境中介机构法律责任的规定，等等。概览新《环保法》第六章关于法律责任的11条规定，环境行政责任制度规范占有多数，这符合环境法制的特色，因为，“总体来说，利用环境政策目标设定的执行，一个重要的附属及补充功能，非刑罚与秩序罚莫属”，“在应用各种重要调查方法时，可以确定的是，环境保护的刑法上社会控制，是没有效率的”。*郑昆山：《环境刑法之基础理论》，五南图书出版公司1999年版，第69页。行政机关相对于立法机关与司法机关的法律创设活动而言，在日常性、数量以及经验方面具有明显优势，*参见[美]杰里·马肖：《贪婪、混沌和治理——利用公共选择改良公法》，宋功德译，毕红海校，商务印书馆2009年版，第168页。环境法制的实施关键在于环境风险的规制，而环境风险的规制核心环节在于行政规制措施的效果。*参见刘超：《环境风险行政规制的断裂与统合》，载《法学评论》2013年3期。因此，环境行政法律责任成为了各国在重视环境法律制度实施及其目标实现中非常重视的法律手段。法律的生命在于执行，对于长期饱受可执行性不强诟病的《环境保护法》尤其如此。“最严格”的法律预期实现其效果，需要最严格的执行。法律执行的前提是要对法律本身的正确理解和对其内在结构、制度选择背景与逻辑关系的清晰把握。如上分析，从法理角度考察，新《环保法》作为“史上最严厉环保法”的特色应当集中体现在其法律责任的规定上，而基于当前环境法制的鲜明行政法特色，新《环保法》环境法律责任制度体系中大多数为环境行政法律责任。因此，有必要对新《环保法》中环境行政法律责任制度的体系、内容、结构及其内在关联进行系统剖析。

本文并不预期对新《环保法》规定的环境法律责任制度进行系统解读，而选取的角度和分析的重点是，在对新《环保法》第60条规定的制度结构及其与现行的相关规范之间的逻辑关系进行解析的基础上，梳理与辨析环境行政处罚制度与环境行政命令之间的制度逻辑关系。在新《环保法》第60条的规定中，企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物，要承担的环境行政法律责任是被“责令采取限制生产、停产整治”或“责令停业、关闭”。在该条规定的制度逻辑中，二者都属于行政相对人要承担的环境行政处罚，只是二者在严厉程度上以及相应的有权实施主体上存在着差异，但其手段具有同质性。由此规定提出的问题是，在既有的以《环境行政处罚办法》为代表的相关规范中，却区分了环境行政处罚与环境行政命令，二者的具体形式多样，与新《环保法》第60条的规定在形式和内涵上存在着交叉之处。由此，如何处理该矛盾或冲突？我们当然可以说《环境保护法》的法律位阶更高，应当上位法优于下位法，但在现实法律运行中不能作如此简单粗暴的处理，因为，其折射出的问题却是来源于现实。因此，有必要在对相关规定进行法解释学分析的基础上，在以新《环保法》为统领的环境法制语境中，考察环境行政处罚制度与环境行政命令制度之间存在的区别、联系与衔接机制。

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二、环境行政处罚与环境行政命令的立法界定与内涵混淆

目前我国环境法律规范大多数属于环境行政法律规范，*参见蔡守秋主编：《环境资源法教程》，高等教育出版社2004年版，第34页。这些法律规范努力追求行政法律制度的共性理论与环境保护领域特殊制度需求的互动与契合，形成了有鲜明部门法特色的环境行政法律制度。在当前社会普遍呼吁改变环保领域“守法成本过高，违法成本过低”，从而要完善环境法律责任的背景下，环境行政法律责任制度是关注的重点。其中，环境行政处罚制度既是日臻完善的制度体系，又与环境行政命令等其他制度类型相交叉，在实践的制度适用中会引起制度混淆，我们可以对其内涵与混淆之处予以辨析。

（一）新《环保法》第60条规定之内涵与溯源

环境行政法律责任是环境行政法律关系的主体在违反环境行政法律规范或者不履行环境行政法律义务时应当承担的不利法律后果。按照环境行政法律关系主体类型可将其分为环境行政主体的环境行政责任与环境行政相对人的环境行政责任。环境行政相对人承担的环境行政法律责任包括补救性的法律责任和惩罚性的法律责任，补救性的行政责任包括消除危害、支付治理费用、恢复原状、缴纳排污费、赔偿损失等，惩罚性的行政法律责任即为环境行政处罚。*参见吕忠梅：《环境法学（第二版）》，法律出版社2008年版，第150-151页。新《环保法》第60条规定：“企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。”新《环保法》第60条规定的是“企业事业单位和其他生产经营者”也即环境行政相对人承担的环境行政法律责任。

在新《环保法》第60条规定的几种环境行政处罚的形式中，“责令停业、关闭”是长期性、永久性的最为严厉的处罚，只能由县级以上人民政府决定批准。该处罚形式来源于《环境保护法》（1989年）第39条的规定，*《环境保护法》（1989年）第39条规定：“对经限期治理逾期未完成治理任务的企业事业单位，除依照国家规定加收超标准排污费外，可以根据所造成的危害后果处以罚款，或者责令停业、关闭。前款规定的罚款由环境保护行政主管部门决定。责令停业、关闭，由作出限期治理决定的人民政府决定；责令中央直接管辖的企业事业单位停业、关闭，须报国务院批准。”在其他的一些单行法中也有规定，*比如，《水污染防治法》（2008年）第77、78条。《环境行政处罚办法》（2010年）将其明确为环境行政处罚的一种形式，新《环保法》吸收了该立法经验。“责令其采取限制生产、停产整治”是临时性的、阶段性的相对较轻的处罚，针对的是情节较轻的超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的行为，只要企业事业单位和其他生产经营者经过整顿，排污符合法律要求，经环保主管部门验收合格的，可以恢复正常生产经营活动。其中，“责令停业整治”来源于《水污染防治法》（2008年）第74条“责令停产整治”和第75条“责令停产整顿”的规定，*《水污染防治法》第74条第2款规定：“限期治理期间，由环境保护主管部门责令限制生产、限制排放或者停产整治。限期治理的期限最长不超过一年；逾期未完成治理任务的，报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”第75条第1、2款规定：“在饮用水水源保护区内设置排污口的，由县级以上地方人民政府责令限期拆除，处十万元以上五十万元以下的罚款；逾期不拆除的，强制拆除，所需费用由违法者承担，处五十万元以上一百万元以下的罚款，并可以责令停产整顿。除前款规定外，违反法律、行政法规和国务院环境保护主管部门的规定设置排污口或者私设暗管的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令限期拆除，处二万元以上十万元以下的罚款；逾期不拆除的，强制拆除，所需费用由违法者承担，处十万元以上五十万元以下的罚款；私设暗管或者有其他严重情节的，县级以上地方人民政府环境保护主管部门可以提请县级以上地方人民政府责令停产整顿。”《环境行政处罚办法》（2010年）第10条也将“责令停产整顿”明确规定为环境行政处罚的一种形式，新《环保法》第60条也对该规定予以吸收。

“责令限制生产”是新《环保法》新增的一种行政处罚形式，其早见于《水污染防治法》（2008年）第74条第2款的规定：“限期治理期间，由环境保护主管部门责令限制生产、限制排放或者停产整治。限期治理的期限最长不超过一年；逾期未完成治理任务的，报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”同时，环境保护部2009年颁布的《限期治理管理办法（试行）》第17条规定，“对被决定限期治理的排污单位，环境保护行政主管部门还应当在《限期治理决定书》中告知以下事项：……限期治理期间排放水污染物超标或者超总量的，环境保护行政主管部门可以直接责令限产限排或者停产整治……。”该规定“责令限产限排”也可以认为是对“责令限制生产”的直接规定。

然而，这里需要进一步探究的是，“责令其采取限制生产、停产整治”与“责令停业、关闭”是否仅有严厉程度与实施主体的区别？在新《环保法》第60条的规定中均为环境行政处罚的形式，这种立法现状是新《环保法》对既有相关规定的沿袭、整合抑或创新？至少从形式上看，“责令限制生产”在新《环保法》之外的既有的相关规定中并不能完全归入环境行政处罚范畴，但新《环保法》似乎并没有对既有的环境行政命令这种行政手段予以同等重视，甚至是有意忽视。由此，需要进一步探讨，在既有的环境行政法律规范体系中，环境行政处罚与环境行政命令的规定的现状及其关系范畴。

（二）《环境行政处罚办法》对环境行政处罚与环境行政命令之二分

环境保护部于2009年12月30日修订通过《环境行政处罚办法》（以下简称《办法》），该《办法》自2010年3月1日起施行后，其立法理念、制度设计与执法效果受到广泛赞誉。其规定的内容不但规范了环境行政处罚，而且兼顾到环境行政执法整个环节的多种执法形式。已有研究总结了新《办法》的八大创新与亮点，其中之一是详细列举处罚种类、明确区分行政处罚与行政命令。*参见李铮：《〈环境行政处罚办法〉的八大亮点》，载《环境保护》2010年第3期。

《办法》第10条规定了处罚种类，第12条规定了责令改正形式，明确区分了“行政处罚”与“责令改正违法行为”并分别对二者种类与形式进行了具体列举。如此规定因应了环境违法侵害一旦发生则难以逆转的特殊性，所以从预防原则与罚教结合原则出发，既需要惩罚违法行为人，更要注重纠正违法行为、整治恢复环境。《办法》第10条的规定具体列举了环境行政处罚的7种形式，分别为：警告；罚款；责令停产整顿；责令停产、停业、关闭；暂扣、吊销许可证或者其他具有许可性质的证件；没收违法所得、没收非法财物；行政拘留。与此同时，《办法》第12条的规定列举了责令改正或者限期改正违法行为的8种主要形式，分别为：责令停止建设；责令停止试生产；责令停止生产或者使用；责令限期建设配套设施；责令重新安装使用；责令限期拆除；责令停止违法行为；责令限期治理。其实，作为《行政处罚法》（2009年）的下位法的部门规章，《办法》第10条规定的环境行政处罚种类的依据直接来源于《行政处罚法》第8条对行政处罚种类的规定，但《办法》同时又吸收了环境保护单行法的规定，比如《水污染防治法》（2008年）在第75条、78条等条文中对于“责令停产整顿”和“责令关闭”的法律责任的规定。

（三）环境行政处罚与环境行政命令在适用中的混淆

虽然《办法》从执法手段、形式和程序上对环境行政处罚作出了具体规定以增加其可操作性，但环境执法人员在执法中适用《办法》时也存在诸多困惑。笔者近些年在参与一些研究环境司法和执法现状调研项目时，收集了很多环境司法和环境执法的一手资料，通过与环境执法人员进行深入交流时，发现很多环境执法人员在表示《办法》“好用”的同时，也认为在依据《办法》进行执法时会因为制度界限的模糊而导致的执法形式与程序适用中的困惑。反映较为普遍的问题是在具体适用环境行政处罚制度和环境行政命令制度时存在的混淆。

虽然《办法》分别对环境行政处罚的环境行政命令的种类形式进行了细致界定与明确区分，但环境执法人员在执法实践中依然存在困惑。比如，《办法》第12条规定的“责令停止生产或者使用”与第10条规定的“责令停产、停业”在现实执法中很难有清晰的界限。从法理逻辑和制度规定上看，《办法》将“责令停止建设”和“责令停止生产或者使用”明确作为责令改正的具体形式之一而不是行政处罚，但现实执法过程中，如果责令一家企业“停止建设”或者是责令其主要生产设备“停止生产或者使用”，其实际效果与责令该企业停产、停业有何本质区别？基于执法部门在行使行政命令与行政处罚两种行政行为时，在职权、程序等方面的差异，固然环保执法部门会遭遇上述的困惑，但也可能通过责令企业“停产建设”或“停产生产或者使用”的方式达到“责令停产、停业”的目的，也即是说以实施行政命令行为达致行政处罚的结果。

事实上，很多地方环保执法人员的确会利用当前环境行政处罚与环境行政命令之间的混淆之处，当他们认为需要对某企业实施“责令停产、停业”的处罚时，他们有时会采取“责令停止建设”和“责令停止生产或者使用”的形式。之所以如此的理由是：（1）二者职权主体不同。根据我国现行法律体系职权设置，在上述七种行政处罚种类中，环保部门可以行使四种：警告，罚款，暂扣、吊销许可证或者其他具有许可性质的证件以及没收违法所得、没收非法财物，但环保部门无行使“责令停产、停业、关闭”的职权，只能在立案调查的基础上提出处罚建议报本级人民政府，由政府实施该项行政处罚。2014年新《环保法》第60条规定“……情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭”，也即新《环保法》也进一步明确“责令停业、关闭”的职权只能由人民政府而非其环境保护主管部门行使。而“责令停止建设”和“责令停止生产或者使用”却可以由环保部门实施。新《环保法》第60条也明确规定“县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施”。（2）二者的法律程序不同。根据《行政处罚法》（2009年）和《办法》的规定，在作出行政处罚决定前必须履行告知和听证程序，但对于责令改正违法行为的实施，当前法律体系尚无明确的告知和听证程序的规定，由执法部门自行决定是否需要进行告知和听证，因此，“责令停止建设”和“责令停止生产或者使用”虽然可以实现“责令停产、停业”行政处罚的实际效果，但前者作为行政命令的程序需求远没有后者严格，环保部门在执法中当然会选择前者以规避复杂的法律程序性规定。

三、环境行政处罚与环境行政命令在环境法律体系中的关系类型

在新《环保法》构建的制度体系中并未明确区分环境行政处罚与环境行政命令的制度语境下，将“责令限制生产”定性为环境行政处罚。但是，若将其纳入《办法》构建的环境行政处罚与环境行政命令二分的制度系统中考察，则其性质存在模糊之处。这种现象的出现，折射出环境行政处罚与环境行政命令在现实适用过程中存在着一些混淆或者说边界的模糊。该现象之所以会出现，既因为在当前的环境行政法律制度体系中的相关立法存在着表达不周延之处，也受制于环境法律体系中行政处罚与行政命令的制度关系。

（一）环境行政命令立法之混乱与不周延

新《环保法》第60条规定的“责令限制生产”在《行政处罚法》、《环境行政处罚办法》中均未有规定，追根溯源，它是首见于《水污染防治法》（2008年）第74条，现被新《环保法》第60条吸纳、作为一种环境行政处罚形式的规定。但是，新《环保法》第60条与《水污染防治法》（2008年）第74条规定“责令限制生产”的制度语境却存在差异。在新《环保法》第60条将“责令限制生产”作为县级以上人民政府环境保护主管部门在“企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物”时，直接要求其承担的不利法律后果，是对其实施的制裁行为，属于典型的行政处罚的范畴。而在《水污染防治法》（2008年）第74条第2款的规定中，“责令限制生产”是环境保护主管部门对相对人在限期治理期间责令改正的具体形式之一，“（限期治理）逾期未完成治理任务的，报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”《水污染防治法》（2008年）的这种立法思路及其表达路径，在《环境行政处罚办法》（2010年）进一步具体化和明确化，即《办法》第11条第1款规定的“环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。”也即是说，“责令限制生产”在《水污染防治法》（2008年）的制度语境中，应当属于责令改正的一种具体形式，是一种行政命令，而《环境行政处罚办法》（2010年）第12条明确规定“行政命令不属行政处罚，行政命令不适用行政处罚程序的规定。”因此，从法律体系解释和文本解释的角度而言，新《环保法》第60条规定的“责令限制生产”在其他相关法律体系中属于“环境行政命令”而不属于环境行政处罚的具体形式，而新《环保法》第60条及其他条文并未将二者予以区分，而是将“责令限制生产”统一界定为环境行政处罚。现实中该如何界定？因为这涉及到该制度适用时的具体法律程序的选择问题。

只是，《环境行政处罚办法》（2010年）对环境行政命令的立法存在着表达形式混乱与不周延之处，这使得以“责令……”为立法表述的性质到底是责令改正（行政命令）抑或行政处罚难以区分。在《环境行政处罚办法》（2010年）所区分的环境行政处罚与环境行政命令的制度语境中，新《环保法》第60条规定的“责令限制生产”因为未有明确界定，从其性质、程度及相对人承担的义务与承受的后果而言，更接近于《办法》第12条列举的责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式而不是行政处罚。只是，因为《办法》对责令改正（行政命令）的立法存在着疏漏，该规定只是单纯的名称列举而并无概括责令改正的内涵，并未体现出责令改正所共有的独特的形式特征，共性的缺乏是由被责令改正行为具体表现情状的多样性所决定，特性的不足是因为责令改正与明文纳入环境行政处罚的某些“责令……”并无本质上的区别。*参见程雨燕：《试论责令改正环境违法行为之制度归属——兼评〈环境行政处罚办法〉第12条》，载《中国地质大学学报（社会科学版）》2012年第1期。这种立法现状导致现有立法中部分本质相同的责令改正行为因为表述上的些微差异而无法识别，也导致了以“责令……”为立法表述的内容的性质到底属于环境行政命令抑或环境行政处罚会产生疑惑与争议。

（二）环境行政处罚与环境行政命令之间的关系类型

在当前的制度体系中剖析“责令限制生产”的性质所可能产生的争议，还来源于从宏观上看环境行政处罚与环境行政命令之间的关系的界定。行政处罚是指特定的行政主体依法对违反行政管理秩序而尚未构成犯罪的行政相对人所给予的行政制裁，它具有行政性、具体性、处分性、不利性、法定性和制裁性等特性。*参见胡建淼：《行政法学（第二版）》，法律出版社2003年版，第289-290页。行政处罚必须依法设定，根据我国《行政处罚法》（2009年），实施行政处罚的机关、种类、范围和程序都必须依法设定。行政命令是指行政主体依法要求行政相对人为或不为一定行为的意思表示。它是行政主体作出的、适用特定程序的、对行政相对人设定义务性行为规则的意思表示行为。行政处罚与行政命令的区别可以概括为：（1）行政处罚的种类、程序等严格法定，要遵照《行政处罚法》（2009年）适用，而行政命令没有具体的法律条文依据，适用一般行政法原理，由行政主体依据宪法或组织法所赋予的职权作出；（2）行政处罚的实施从对行政相对人在人身自由、财产、名誉或其他权益的限制或剥夺，具有强烈的制裁性与惩戒性，而行政命令主要是为行政相对人设置义务性行为规则，行政主体不能直接处分该义务。现实中，行政相对人违反行政命令以行政处罚为保障，行政主体可依法对其制裁或采取行政强制执行。*参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第213-214页。

环境行政处罚的立法基于严格法定的要求，则其内容、形式和程序相对较为稳固，而当前尚无关系行政命令的专门立法，这使得环境法律体系关于环境命令的立法呈现出灵活性、多样性以及普遍适用性等特征。梳理环境法律规范体系，环境行政处罚与环境行政命令之间的关系可以概括为以下几种：

1.环境行政处罚与环境行政命令的选用与排他性关系。大部分环境法律法规在《行政处罚法》出台后都不再将责令改正作为环境行政处罚的罚种，也即当行为人出现环境违法行为时，环境法律根据其行为的性质与程度分别规定行政处罚或者行政命令。这种关系典型体现在《环境噪声污染防治法》（1996年）第53条根据违法情节严重分别适用的规定，“违反本法第十八条的规定，生产、销售、进口禁止生产、销售、进口的设备的，由县级以上人民政府经济综合主管部门责令改正；情节严重的，由县级以上人民政府经济综合主管部门提出意见，报请同级人民政府按照国务院规定的权限责令停业、关闭。”

2.环境行政处罚与环境行政命令的种属关系。即将责令改正明确列为环境行政处罚的罚种，这既包括于《行政处罚法》出台前即已实施的情况，例如《违反矿产资源法规行政处罚办法》（1994年）第8条：“对范围矿产资源法规的行为的行政处罚包括：……（二）责令限期改正……。”也包括《行政处罚法》（1996年）出台后仍然予以规定的情形，例如《安全生产违法行为行政处罚办法》（2007年）第5条：“安全生产违法行为行政处罚种类包括责令改正、责令限期改正、责令停止违法行为、责令停产建设等。”*程雨燕：《环境行政处罚制度研究》，广东省出版集团、广东人民出版社2013年版，第69页。

3.环境行政处罚与环境行政命令并行适用。并用的情形又分为两种，一种是可以并用一种是应当并用。前者如《固体废弃物污染环境防治法》（2005年）第69条规定：“……由审批该建设项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以并处十万元以下的罚款。”后者如《水污染防治法》（2008年）第70条规定：“……由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他依照本法规定行使监督管理权的部门责令改正，处一万元以上十万元以下的罚款。”

4.将环境行政命令作为环境行政处罚适用的前置条件。如《固体废弃物污染环境防治法》（2005年）第70条规定：“……由执行现场检查的部门责令限期改正；拒不改正或者在检查时弄虚作假的，处二千元以上二万元以下的罚款。”《水污染防治法》（2008年）第72条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令限期改正；逾期不改正的，处一万元以上十万元以下的罚款：……”

在上述分析的关系框架中去检视《环境保护法》（修订案）第60条的规定，则可以发现该规定存在的一些令人产生疑惑的矛盾：（1）从立法用语上看，该条使用的“责令停业、关闭”是《行政处罚法》（2009年）、《环境行政处罚办法》（2010年）及其他环境保护单行法所明确列举的环境行政处罚形式，这毋庸置疑；但如上分析该条使用的“责令限制生产”的性质该如何界定？若从《水污染防治法》（2008年）对其使用来看，则定位为一种环境行政命令，属于责令改正的一种具体形式，但是，从《水污染防治法》（2008年）第75条的立法表述、制度语境与权力配置（“……县级以上地方人民政府环境保护主管部门可以提请县级以上地方人民政府责令停产整顿”）来看，则“责令停产整治”是一种行政处罚行使，而《环境行政处罚办法》（2010年）在第10条也明确作出了同样的制度性质界定。由此，新《环保法》在第60条将“责令限制生产”与“责令停产整治”相并，与该条中的“责令停产、停业”相对应？制度逻辑该如何理解？（2）如果将该条规定的“责令限制生产、停产整治”与“责令停业、关闭”均界定为环境行政处罚形式，则除了存在与既有大量环境保护单行法协调的问题，而且更为严重的问题是意味着《环境保护法》中舍弃了环境行政命令的手段适用。（3）如果将“责令限制生产、停产整治”界定为环境行政命令，对应于“责令停业、关闭”的环境行政处罚形式，则除了依然存在的与其他环境保护法律法规不协调问题之外，还直接提出了《环境行政处罚办法》的修改的迫切要求，并且，《水污染防治法》（2008年）第75条规定的“私设暗管或者有其他严重情节的”行为，需要在“县级以上地方人民政府环境保护主管部门可以提请”由“县级以上地方人民政府责令停产整顿”的权限改为由“县级以上人民政府环境保护主管部门”行使，这也导致扩大环境保护主管部门的职权范围。（4）与前述第三点相关联，若将新《环保法》第60条规定的“责令限制生产、停产整治”界定为环境行政命令，对应于“责令停业、关闭”的环境行政处罚形式，则意味着该条选择了一种环境行政处罚与环境行政命令之间的关系模式。梳理新《环保法》第60条的规定，从其“……县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭”的表述，对照上述梳理的现有法律体系中的四种关系模式可知，则新《环保法》第60条对于环境行政命令与环境行政处罚采取的是一种选用与排他性关系。而上述的关系模式的梳理仅为从实然的视角对现有关系类型的概括，本文下文的论述将从应然价值选择视角剖析其中存在的问题以及我们应然的取舍。

四、环境行政处罚与环境行政命令关系的厘清与衔接

现实执法中，环保部门适用《办法》第10条规定的“责令停产、停业”与第12条规定的“责令停止生产或者使用”之所以存在混淆与困惑，是因为虽然适用二者执法效果差异不大，但“责令停产、停业”是一种环境行政处罚罚种，环保部门无此职权且程序要求严格（比如需要听证等）。“责令停止生产或者使用”则是一种行政命令，环保部门有此职权且程序相对宽松。针对该问题，环境保护部针对福建省环境保护厅请求解释的《关于环保部门可以申请人民法院强制执行责令改正决定的复函》（环函[2010]214号）称：“是‘责令停产’还是‘责令停止生产’，应当结合违法行为的性质和具体的法律法规规章条款选择适用”。但该复函并未就二者的性质与相互关系进行清晰的界定与区分。因为作为部门规章，该《办法》对于“责令停产”和“责令停止生产”为代表的环境行政处罚与环境行政命令关系的处理，是对现有的法律体系的梳理和列举，真实的关系界定还应当诉诸既有的环境法律、行政法规体系的界定。根据上述分析，我们可以从两个向度确定环境行政处罚与环境行政命令的关系，从而实现二者在适用中的协调一致。

（一）环境行政处罚与环境行政命令的区分标准

基于当前环境法律体系之间出现的相互不协调甚至抵牾、冲突的顽疾，要清晰界定环境行政处罚与环境行政命令，应当追本溯源，从行政处罚与行政命令的本质属性上界定二者区分标准。行政处罚是行政主体针对有违法行为的行政相对人的制裁，行政命令是行政主体为相对人设定义务性行为规则的意思表示行为，因此，应当从是否针对相对人的违法行为、是否是制裁行为以及是否是行政主体的意思表示行为这三个标准作为划分环境行政处罚与环境行政命令的标准。一般而言，行政处罚的内在属性是以相对人违法行为的存在和具有制裁性为要件，而行政命令则不需要以相对人存在违法行为为前提，也不具有制裁性。同时，环境行政处罚一般是实力行政行为，即行政主体通过力的动作对行政相对人所作的一种行为，环境行政命令一般是意思行政行为，即指行政主体仅以意思力对行政相对人所作的一种行为。

“责令停产”与“责令停止生产”之所以出现混淆，就是因为现实中，行政处罚与行政命令的上述区分标准并不完全是界限分明的。比如，“限期治理”制度虽然是一种典型的行政命令，但却以相对人存在违法行为为前提；再如，很多污染防治法有规定“责令限期拆除”并处罚款的情况，“责令限期拆除”应当属于具有制裁性的行政命令。同时，虽然行政处罚一般是实力行政行为，但也有意思表示行为的情况，比如，《环境行政处罚办法》（2010年）第10条规定的“责令停产整顿”和“责令停产、停业、关闭”的罚种，这种处罚是由相对人自己“停产整顿”或是“停产、停业、关闭”，而不是由行政主体采取措施实施的行为，因此，属于是行政主体通过意思表示行为的行政处罚。正是因为《环境行政处罚办法》第10条规定的“责令停产”与第12条规定的“责令停止生产”之间虽然分属环境行政处罚与环境行政命令，但二者均为行政主体作为的意思表示行政行为，因此，存在着适用中的模糊与混淆。为了应对此问题，建议在立法梳理中将标准明确化和简化：第一，以是否有制裁性为标准，只要行为的内容有制裁性就定性其为环境行政处罚，而不管其是否为意思表示行为，剔除具有制裁性环境行政命令的存在；第二，以是否表现为意思表示行为为标准，只要该行为表现为意思表示行为，就定性其为环境行政命令，而不管其内容上是否具有制裁性，剔除表现为意思表示行为的环境行政处罚的存在。*参见王志华：《行政命令与行政处罚关系之辨析与整合》，载《河南公安高等专科学校学报》2008年第5期。

（二）环境行政处罚与环境行政命令的价值分野

环境行政处罚与环境行政命令是国家矫正环境违法行为、保护环境资源的两类手段，如上所述，就环境行政相对人需要承担的法律后果而言，环境行政处罚严厉于环境行政命令。但是，即使在当前社会各界普遍指斥环境法律体系可实施性不强、法律责任规定缺失导致“违法成本过低”的背景下，也不能在制度设计上倾向环境行政惩罚的规定压制甚至是取代环境行政命令的情况，因为二者的价值选择的分野导致二者承载的社会功能有差异。

环境违法行政相对人环境行政处罚是行政主体对环境违法但尚未构成环境犯罪行为的一种行政制裁，体现了国家对于社会主体在环境领域实施的某些违法行为的惩戒和非难，代表国家对这些行为的否定评价，带有惩罚性质。环境行政处罚的后果体现为限制或剥夺人身自由、某种财产权或行为能力与资格，是仅次于环境刑罚的一种制裁。因此，合理设计和使用环境行政处罚制度不但可以制裁环境违法行为、实现国家环境保护和管理职能，还可以有效威慑、警示和阻吓潜在的环境违法行为。环境行政命令是行政主体设定义务性行为的意思表示行为，它重在敦促违法行为人履行既有的法定义务，以实现纠正违法、恢复原状和维持既定法律秩序的目标。我们应当矫正当前倾向于扩大环境行政处罚的形式和范畴、甚至将一些环境行政命令行为遮蔽而统一纳入环境行政处罚行为的做法，因为，虽然表面上看，相对人基于环境行政命令所承受的法律后果的严重性要低于环境行政处罚，但是，环境行政命令相较于环境行政处罚也具有特定的优势：第一，环境行政处罚表征了国家对于某些环境行政行为的价值非难性，行政处罚制度的实施背后隐含的价值判断是该违法行为对于社会是一种毫无价值的应受责难的行为，但是当前的很多环境违法行为本身具有正当性，是人们对已知技术使用而产生的未知风险*参见张梓太：《环境法律责任研究》，商务印书馆2004年版，第63页。，此时，环境行政命令重视从行为本身的制止及其在价值选择上的教育性与引导性更能为当事人接受，也更能体现制度设计与实施上的社会评价与引导意义；第二，环境违法行为普遍体现了累积性、潜伏性和难以逆转性的特点，若适用环境行政处罚制度，基于其后果的严重性要有复杂的法律程序，而环境行政命令的便捷性更能及时制止当下发生的环境违法行为，这一优势是向后预防、后果惩罚的环境行政处罚制度所不能具备的。基于二者具有不同的价值选择与社会功能，应当在制度设计时慎重对待。

（三）环境行政处罚与环境行政命令的衔接模式

如上分析，环境行政处罚制度与环境行政命令制度其在发挥制止环境违法行为、实现国家环境职能时有不同的价值选择，承载了不同的社会功能，从而也会产生不同效果的行为导向，因此，在制度设计时不可偏废，而应当重视二者功能的协同发挥。

如上所述，当前环境法律法规体系中，环境行政处罚与环境行政命令存在着种属、选用、并用和衔接使用四种模式。选用模式中环境行政处罚与环境行政命令是排他性关系，其不足之处是只规定行政处罚虽然可能以其制裁性使相对人停止违法行为或不再为违法行为，但是会导致重处罚、轻监管的后果，不能实现“罚教结合”的原则。并用模式是环境行政处罚与环境行政命令同时适用，但何种情况下可以并处或应当并处行政处罚的规定随意性较大，没有一个原则性的适用条件或区分标准，而且可以并罚的规定本身已经赋予了行政机关较大的自由裁量权，容易造成对自由裁量权的滥用。*参见王志华：《行政命令与行政处罚程序和谐关系之构建》，载《山西省政法管理干部学院学报》2010年第1期。在环境行政处罚与环境行政命令的种属关系中，将被定性为行政命令的责令改正列为环境行政处罚的罚种，这也是新《环保法》第60条的立法思路。将责令改正定位为一种环境行政处罚，这契合当前要加强环境行政法律责任、严惩环境违法行为的时代需求，但是，不加区分地将不同性质的环境规制手段统合为环境行政处罚，不但模糊了环境行政处罚与环境行政命令的界限，也忽视了不同行政手段在环境保护领域的独特价值与功效，还会限制环境行政处罚的效果。

因此，合理的选择是采取环境行政处罚与环境行政命令的衔接使用的模式。虽然《环境行政处罚办法》将二者进行了明确区分，也在第11条规定“环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。”但并未明确二者之间在适用程序上的具体衔接模式。因此，应当在整个环境法律体系中构建环境行政处罚与环境行政命令的衔接模式是将环境行政命令作为适用环境行政处罚的前置程序。环境行政处罚与环境行政命令这种前置程序既能保证环境执法轻重适度地因应可能导致环境影响与破坏的行为，又能促进执法部门的裁量权的规范行使，还可以针对环境执法领域的特殊需求。即应当明确，环境执法部门在实施环境行政处罚时，以责令改正作为前置性条件，当“责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的”，再实施环境行政处罚。

五、结语

2014年的《环境保护法（修订案）》第60条对相对人承担的环境行政法律责任的规定更为严格，增设和创新了环境行政处罚的具体形式。从整个环境法律体系中考察，实际上将原来环境保护法律法规中规定的环境行政命令纳入到环境行政处罚的罚种。这样的立法思路虽然能够严格环境法律责任，但忽视了不同性质的行政手段在实现环境保护中的不同价值与功效，也会导致环境法律制度体系的不协调，还会造成环保部门现实执法中的困惑。我们应当通过适用该办法所折射出的问题完善当前环境执法制度体系，深入梳理和清晰区分环境行政处罚与环境行政命令的界限标准，并构建二者之间合理的协调与衔接关系。

[责任编辑：王德福]

Subject:The Connection Between Environmental Administrative Penalty and Order: An Analysis from Art. 60 of Environment Protection Law

Author & unit:TU Yongqian（Law School,Liaoning University,Shenyang Liaoning 110136,China）

The Environment Protection Law, passed and issued in 2014, is called “the most severe environmental laws in the history”,whose feature should focus on the establishment of environmental legal liability system from the perspective of jurisprudence. Art. 60 of the Law stipulates the some measures of environmental administrative punishment for the administrative relative person to undertake, however these specific forms in Ordinance Concerning the Measures for the Environmental Administrative Punishment and some other existing systems are divided into environmental administrative penalty and environmental administrative order, which are classified into four types of relationships in the current environmental legal system, and further there are many confusing connotations and areas among them. Therefore, what we shall do is to clarify the connotations of environmental administrative penalty and environmental administrative commands and determine their differential standards, on the basis of which the linking mode between them is to be established as follows, i.e., taking environmental administrative orders as the prior procedures of the application of environmental administrative penalty, and thus exert their different values and effects comprehensively in the present environmental protection.

environmental administrative punishment; environmental administrative order; confusion; connection

2015-09-15

涂永前（1974-），男，湖北武汉人，法学博士，辽宁大学法学院教授，博士生导师，主要研究方向：环境法学。

D912.112

A

1009-8003（2015）06-0062-09