水利工程招标阶段项目法人的风险控制措施

2015-04-16朱鹏程

建材与装饰 2015年31期

关键词：项目法人施工图投标

朱鹏程

（上海市堤防（泵闸）设施管理处　上海　200080）

水利工程招标阶段项目法人的风险控制措施

朱鹏程

（上海市堤防（泵闸）设施管理处上海200080）

水利工程招标投标是一种有序的市场竞争交易方式，也是规范选择交易主体、订立交易合同的法律程序。项目法人在水利工程招标阶段的管理质量，直接影响到项目实施的合法、合规，减少变更、索赔等情况出现，确保顺利完成工程建设目标。本文作者根据在上海市有关水利工程招标管理的有关经验，就项目法人在招标阶段各环节存在的法律风险、招标文件编制风险、合同风险、履约风险及道德风险等进行研究，提出合理、有效的风险防范措施。

1　前言

随着水利建设投入进一步加大，上海市全市范围内的重点水利基础设施建设、堤防海塘达标建设、黑臭河道整治、美丽乡村建设等一大批水利工程相继实施。全市根据分级管理的原则，由市、区及乡镇组建了数量众多的项目法人单位，很多项目法人单位缺少建设管理的经验，对有关法律、法规不重视、不了解，没有树立风险意识，出现了项目法人规避招标、招标文件及程序不规范等问题。项目法人在招标阶段的管理不到位、考虑不周全也往往是工程实施过程中变更、签证多，导致承包商索赔多，延误工期等情况发生的重要原因。所以，作为项目法人有必要研究在招标阶段的各个环节采取有效的管理措施，使管理风险降到最低。

2　法律风险的控制

2.1明确必须招标项目及范围，进行全覆盖管理

上海市水利工程招标采购主要是两个公共交易平台，分别是建委平台和政府采购平台，建委平台依据的是《招标投标法》，政府采购平台依据的是《政府采购法》。《招标投标法》和《政府采购法》对工程类的规模标准是一致的，但是对服务的含义有所不同。工程招标一般在建委平台实施。服务招标中建委平台仅对勘察、设计、监理实施监管，而政府采购平台则基本全覆盖。

近年来各级稽察、检查往往会把服务的概念扩大，把勘察、设计、监理之外的其他委托事项均作为服务，也需要按照上述法规的规定执行。其他服务类，如测量、物探等，超过50万元的委托事项未公开招标，50万以下的未办理发包手续，则会被认定为未依法公开招标及内部建设管理制度不健全。

2.2建立健全发包管理制度

所以项目法人应该建立健全内部建设管理制度，尽可能完成限额以上委托事项的公开招标，对于未纳入集中采购目录项目以及建委平台无操作平台的委托事项，可以通过国家发改委指定的“中国采购和招标网”进行公开招标。对于“两法”未明确规定的、限额以下的委托事项也要做明确的规定，如初勘等可以通过完成内部比价来确定，如专项规划、土地预审等缺少市场竞争的委托事项通过项目法人单位内部三重一大的议事决策程序和手续，避免法律风险和廉政风险。

2.3制定招标总体方案

由于有些委托事项发生在项目前期，甚至是项目建议书批复之前。项目法人应该在项建书批复后就制定项目招标总体方案，根据项目特性分析需要进行招标的事项如物探、基坑监测等，明确采取的招标方式，制定相应的招标计划，待工可批复、初设批复后进行微调，确保招标工作能提前考虑，避免出现规避招标或改变招标方式的法律风险，同时也不影响后期工程建设的实施进度。

3　招标前期工作的风险管理措施

3.1提前参与项目技术前期

从各项目法人内部职责分工看，有相当一部分负责工程招标的部门或个人并不负责项目的技术前期，各部门之间也没有阶段成果的交底机制。招标负责人往往在取得工可或初设批复后才启动勘察设计或施工招标等工作，无法了解到工程审批过程中各方重点关注的问题，也就无法在招标中采取有效的措施，减少项目法人可能存在的风险。所以招标负责人应该尽可能的提前去参与项目技术前期工作，至少应该参与初步设计概算的审核及施工图评审，对工程重点、难点，影响投资的重要分部分项和措施做到心中有数，在编制招标文件技术要求、工程量清单以及控制造价时有针对性。

3.2加强勘察、设计质量管理

在勘察招标阶段要对勘察提出明确的技术要求。由于水利工程概算编制规定中勘察费用是按指标计取，它包含了初勘、测量及详勘，而我们勘察招标时，往往在项建书批复甚至工可批复以后，只对详勘阶段招标，因此我们在招标时应该测算详勘的招标限价，合理分析概算中初勘、详勘的费用分摊，以避免总体勘察费用超概的风险。

在设计招标阶段除了需要提出明确的设计要求及限额设计以外，在设计过程中应加强对设计单位的管理和考核。项目法人应要求设计单位对勘察成果进行深入分析，提交勘察成果分析报告。设计人员应充分踏勘现场，在设计过程中发现勘察成果有疑问或老结构图纸与现场不符时应该及时提出，避免施工单位进场后发现现场与地勘资料、设计图纸与现状不符的问题，而引起重大设计变更的风险出现。

3.3落实施工图审查

目前水利工程招标均按照工程量清单计价规范的要求编制工程量清单，施工图的质量直接影响到工程量准确性。①坚持采用施工图招标，施工图相比初步设计图纸或招标图纸要更详细、工程量更准确。②建立施工图审查制度，除了对图纸进行强制性规范的审查外，从项目法人及管理单位的角度对工程实施的合理性、经济性进行优化。审查后的施工图既是招标阶段计算工程量的依据，同时也是指导施工单位施工的依据。所以使用经审查的施工图招标有利于设计质量的提高，设计考虑越周密，事后发生变更的可能性越小，也就减少了发生争议的可能性，也意味着减少了业主管理的风险。

4　招标文件编制风险控制

招标文件在整个招标过程中起着至关重要的作用。项目法人应重视编制招标文件的工作，应该采用水利部标准招标文件版本，在此基础上，根据不同的项目特性，进行补充和优化。项目法人应本着公平互利的原则，务必使招标文件严密、周到、细致、内容正确。

4.1招标文件基本格式条款要明确

招标文件的内容众多，基本格式条款包括投标须知、前附表、投标函等。项目法人应在投标须知、前附表中把项目的招标范围、工期要求、质量要求、投标人资格、投标截止日期、最高投标限价、否决投标条款等内容准确表述，对于项目经理等有特殊要求的，应在其他注意事项中明确。例如，在实际评标过程中发现有否决投标的情形，但该情形并未在前附表及评标办法中的否决投标条款中列明，评标委员会往往都会以没有依据而不能否决该投标文件。在实际操作中将会产生争议、导致项目法人被投诉的风险。

4.2重视技术条款的编制

招标文件中的技术条款明确了招标的技术要求，引用各类规范等等。勘察设计的招标技术条款是明确勘察和设计的技术要求。施工招标技术条款是与施工图配套的用于指导投标单位编制投标文件的技术要求和施工程序，与施工总说明比较接近。而水利工程金属结构、机电设备招标的技术条款更显得重要，因为部分设备图纸无法很详细的表示出各设备的性能指标、技术参数及安装运行要求。

目前大多数项目法人对招标文件中的技术条款并不重视。技术条款一般由设计单位提出再由招标代理单位进行整理，而设计合同中并没有要求设计院详细编写技术条款，因此设计单位更多的只是罗列一些规范，还有很多图纸跟技术条款不一致的情况出现。而招标代理单位受制于专业性等的缘故，并不能很好地做到汇总整理工作，从而导致中标后出现很多的争议和扯皮现象。另外，还要注意在技术条款中不能有歧视性条款，或者指定品牌出现，这是违反法律规定的。故此，项目法人单位要十分重视技术条款的审核和管理，严格审查设计院提交的技术条款，注意避免上述风险。

4.3重视合同条款的审核

招标文件的合同条款是招标文件非常重要的组成部分，根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十七条规定：“招标人和中标人应当依照招标投标法和本条例的规定签订书面合同，合同的标的、价款、质量、履行期限等主要条款应当与招标文件和中标人的投标文件的内容一致。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。”目前审计、稽察也对实际签订的合同与招标文件的一致性作检查重点。

而在实际的操作中，合同谈判时是会对招标合同的有些条款进行修正和调整，其实这是有法律风险的。故项目法人应在发布招标文件前根据工程特性对合同变更、索赔、计价原则、结算原则、工程款支付、工期要求、质量标准、获奖要求、违约责任等主要条款进行研究，避免招标时考虑不周全导致实际签订时发生实质性的背离。

4.4工程量清单及控制造价的风险控制

工程量清单及控制造价是招标文件的重要组成部分，是今后造价形成的控制性文件。工程量清单漏项、工程量计算错误以及控制造价编制不合理是容易出现的风险。一旦出现这类风险就直接影响今后的工程造价，故要十分重视。为控制此类风险，主要的方法如下：

①清单编制单位要将清单成果与设计概算进行横向对比，对清单子目要逐一核对，重大工程量偏差要和设计院进行沟通核实。②控制造价的计算依据、原则、材料单价、费率均要列明，并提请项目的财务监理（投资监理）进行审核，要确保控制造价的编制符合行业规范。③对编制的清单和控制造价，要和施工图设计单位进行全面核对，尤其是对于图纸表达不清晰的部分，以及重大分部分项工程的施工方案和措施，要和技术管理部门进行沟通，确保成果的合理性。

4.5评标办法设定的风险

评标办法是招标文件的核心内容之一。项目法人通过对评标办法的设定，可以选择最符合要求的合格承包人。但由于水利工程属于公益性项目，其评标办法的设定必须符合国家的有关政策法规，不能违背强制性规定。故评标办法的设置既要考虑能够选择到符合项目法人管理要求的承包人，又必须符合国有资金项目招标的有关规定，不能随心所欲的设置标准。

根据当前的管理规定，在进行评标办法的设定时，项目法人要全面接受招标监管部门的监管，同时要探索新的管理办法，以保证评标办法的公平、公正、合法、择优。尤其在择优方面，上海水利工程的招标进行了许多有益的尝试，取得了比较好的效果，主要包括：对投标人资格条件进行预审的办法；技术商务两阶段评审，其中在技术标评审阶段引入项目经验答辩的环节，经技术评审优良的方案使用经评审的最低价法等等。这些方法的使用，可以减少今后工程管理中的风险，提高工程管理质量。

5　合同签订阶段的风险控制

5.1合同签订前的风险预控措施

中标公示结束后，项目法人应第一时间督促财务监理对中标单位的投标文件进行分析，找出不平衡报价和其他需要澄清和承诺的地方，提交风险预控报告。正式签订合同前，由项目法人召集财务监理和中标单位进行合同谈判，对需要澄清和承诺的事项达成一致意见并签署合同谈判备忘录后才能签订合同。避免合同签订后才发现问题，中标单位提出索赔的风险。

5.2合同签订的风险措施

正式签订合同时，项目法人应提供与招标文件一致的合同协议书、通用条款和专用条款。对实质性的条款不应作修改，对招标文件合同条款表述不准确，不完善的地方，可以通过合同谈判备忘录的形式加以补充和完善。

6　工程保险的风险转移措施

很多项目法人和施工单位长期以来没有对工程保险引起足够的重视，成熟的项目法人单位会在招标文件中规定由中标施工单位以甲乙双方的名义统一购买工程一切险和第三者责任险。但在实践中过程中执行的并不好。在实施过程中施工单位是否真的买了保险，并没有进行约束，而一旦出现意外，施工单位很有可能因为没有购买保险而想方设法向项目法人索赔。

所以项目法人应重视工程保险措施，在措施费用中单列工程保险费用项目，并明确保险费用的结算原则，如果没有购买或购买保险的费用小于投标报价，将按实际结算。通过这种方式来督促施工单位购买保险，同时也要在合同中明确施工单位不购买保险的违约责任。施工单位购买的保险公司及产品也需要经过项目法人的同意，甚至可以把购买保险作为工程款支付的前置条件等。而保险公司由于担保了受益人工程险，也会对投保人有一定的保险监管责任，可以更好的减少风险的发生。购买保险后，一旦出现意外，施工单位首先应该向保险公司提出索赔，避免了项目法人增加投资的风险。