论我国的环境法治体系

2015-04-15徐忠麟崔娜娜

江西理工大学学报 2015年6期

关键词：环境保护法治监督

徐忠麟，崔娜娜

（江西理工大学文法学院，江西赣州341000）

论我国的环境法治体系

徐忠麟，崔娜娜

（江西理工大学文法学院，江西赣州341000）

我国已形成与生态文明建设基本相适应的由环境法律规范体系、环境法治实施体系、环境法治监督体系和环境法治保障体系构成的环境法治体系。环境法律规范体系的门类日益齐全，制度日益健全，在法律体系中的地位日益突出；环境法治实施体系的执法体系、执法机制、执法理念和内容等不断完善，审判改革特别是环境公益诉讼大力推进；环境法治监督体系的权力机关、行政机关和司法机关监督不断健全，政党监督、社会组织监督、公众监督和新闻舆论监督作用突出；环境法治保障体系中的机构、队伍、设施和文化建设成效明显。

环境法治体系；环境法律规范体系；环境法治实施体系；环境法治监督体系；环境法治保障体系

党的十八届四中全会提出了建设中国特色社会主义法治体系。作为该体系重要构成的环境法治体系，是我国环境法学界需要认真梳理和研究的重要内容。近年来，我国环境法学界大多从环境立法、执法与司法等方面总结梳理我国环境法治建设取得的成绩，初步研究了我国的环境法治体系，但对环境法治的实施、监督和保障体系等问题研究较少。党的十八届四中全会把中国特色社会主义法治体系概括为法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系以及党内法规体系五大体系，为我们研究环境法治体系建设具有重要指导意义。由于党内法规体系在环境法治方面内容较少且可归入环境法律规范体系，因而文章从环境法律规范体系、环境法治实施体系、环境法治监督体系和环境法治保障体系四个方面论述我国的环境法治体系。

一、我国的环境法律规范体系

环境法律规范体系是分析环境法治体系的基础。一般认为，国务院1973年召开第一次全国环保会议通过的《关于保护和改善环境的若干规定》是第一部环境法规；1978年宪法中规定的“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”是第一个宪法规范；1979年全国人大常委会通过的《环境保护法（试行）》是第一部环境法律。改革开放特别是市场经济体制确立以来，我国环境立法速度不断加快，环境法律制度不断健全，环境立法和法律规范体系日益完善，呈现出了以下特征：

（一）环境立法速度加快，环境法律规范在整个法律规范体系中的地位日益突出

改革开放初期，除了前述1978宪法作了相关规定和1979年出台《环境保护法（试行）》外，1979年还颁布了《森林法（试行）》，1982年修改宪法时还将环境保护的对象扩大并进一步明确，将生活环境和生态环境都纳入环境保护的范围，并增加规定保障对自然资源的合理利用和保护珍贵动植物等内容。此后，1982年至1988年期间，国家先后出台了《海洋环境保护法》（1982）、《森林法》（1984年在试行的基础上修改并正式通过）、《水污染防治法》（1984）、《草原法》（1985）、《渔业法》（1986）、《矿产资源法》（1986）、《土地管理法》（1986）、《大气污染防治法》（1987）、《水法》（1988）、《野生动物保护法》（1988）；1989年在试行的基础上修改《环境保护法》并正式通过，标志着我国初步形成了以《环境保护法》中的基本法规范为核心的环境法律规范体系。可持续发展理念和市场经济体制目标提出后，我国发布了《中国环境行动计划》和《中国21世纪议程》等行动方案，推动环境立法速度加快，《大气污染防治法》（1995）、《水污染防治法》（1996）、《矿产资源法》（1996）、《土地管理法》（1996）、《海洋环境保护法》（1999）等得到法律修改，《刑法》（1997）中也增加了破坏环境和资源罪，《固体废物污染环境防治法》（1995）、《环境噪声污染防治法》（1996）、《节约能源法》（1997）、《防震减灾法》（1997）、《防洪法》（1997）等新法出台，国家还缔结了很多与环境资源有关的国际公约以及双边和多边协定，制定了一系列的行政法规和部门规章。21世纪以来，国家根据环境与资源保护的新形势，除对上述相关法律进行了一次甚至多次修改外，还颁布了《海域使用管理法》（2001）、《防沙治沙法》（2001）、《环境影响评价法》（2002）、《清洁生产促进法》（2002年制定，2012年修正）、《放射性污染防治法》（2003）、《可再生能源法》（2005年制定，2009年修正）、《海岛保护法》（2009）等一批法律。至2014年底，我国现行生效的环境保护专项法律达26部、行政法规90余部，分别占我国现行有效243部法律的10.7%和680余部行政法规的13.24%，还有近1500项环境标准和一大批行政规章以及地方法规政府规章［1］，成为我国立法数量最多的专项领域之一。

（二）环境法律规范的门类比较齐全，环境法律规范体系日趋完善

环境法作为一个法律部门，其法律规范该由哪些门类组成涉及环境法律规范体系的构建问题。日本学者浅野直人将环境法分为环境基本法、公害控制法、环境保全法、环境整备法、费用负担促成（资助）法、被害救济和纠纷处理法等门类［2］；芬兰学者将环境法划分为环境利用规划法、自然资源利用和保护法、污染防治法等部门［3］；台湾地区学者叶俊荣则将环境法分为环境预防法、环境管制法、环境救济法和环境组织法四大部分［4］。我国大陆有学者认为环境法应分为环境基本法、单项法、环境特别法［5］；有学者认为可划分为环境资源综合调整法、自然资源法和环境保护法三大部分［6］；有学者认为应划分综合性环境法律、单性行专门环境法规、环境资源标准和环境资源计（规）划［7］；有学者认为大致由宪法性规定、综合性环境基本法、环境保护单行法、环境标准、其他部门法中的环境保护规范来构成［8］；还有学者认为包括环境组织法、区域自然人文环境养护法、自然资源规划利用法、污染防治法、环境程序法等几个部分［9］。尽管学者们对环境法体系的划分存在较大争议，但综合大多数学者的意见来看，上文介绍的相关环境规范性法律文件主要涉及环境基本法以及污染防治、生态保护、资源利用与保护、环境综合管理类等环境法的专门类别。此外，我国还有宪法规范对环境问题作了根本性规定，民法、行政法、经济法、刑法等其他法律部门中也存在很多涉及环境问题的法律规范，相关诉讼法与非诉讼程序法也规定了处理环境问题的程序规范。因而，我国已形成一个由宪法规范为统领、环境基本法规范为框架、环境单行法或专门法规范为基础、其他部门环境法规范为支撑的门类比较齐全的环境法律规范体系。从法的渊源和形式来看，这些环境法律规范有宪法、法律、行政法规、部门规章、地方性法规和政府规章以及政策和标准，构成了一个层次和效力分明的比较完善的体系。

（三）环境法律规范构建的制度不断完善，初步形成了生态文明建设所需的制度体系

随着环境立法的加速，环境法律规范体系的完善，我国逐渐也形成了比较完善的环境法基本制度。在综合性制度方面，建立了环境规划、环境影响评价、“三同时”、区域联防联控等制度，改进了环境问题的综合性防治和区域开发；在专门性制度方面，建立了环境许可、环境税费、限期治理、污染物总量控制、事故报告与处理、清洁生产、排放权交易等污染防治、生态与资源保护方面的法律制度。至“十一五”时期末，我国制定的环境法律规范构建了20多项环境管理制度。2014年修改后的《环境保护法》，再次对已有环境法律规范构建的基本制度进行了确认和强化，进一步完善了排污许可、“三同时”、公众参与、信息公开、环境公益诉讼、总量控制与区域限批等制度，并创造性设置了政府环境责任、环境责任保险、环境修复、生态补偿、生态红线、按日计罚、政策环评与规划环评、环境与健康监测、调查和风险评估等制度，环保部为此还专门发布了按日计罚、查封扣押、限产停产、企业事业单位环境信息公开、突发环境事件调查处理、行政拘留等配套文件，为我国环境与资源保护提供了有力的制度支撑。中共中央、国务院于2015年4月出台的《关于加快推进生态文明建设的意见》提出，至2020年要基本形成源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态文明制度体系，并从清理与生态文明建设不相适应的现行法律法规入手，对完善标准体系、健全自然资源资产产权制度和用途管制制度、完善生态环境监管制度、严守资源环境生态红线、完善经济政策、推行市场化机制、健全生态保护补偿机制、健全政绩考核制度、完善责任追究制度等方面提出了具体要求，有利于我国环境法律规范在构建关键制度上取得决定性成果。

二、我国的环境法治实施体系

作为环境法律规范在现实生活贯彻落实过程形成的体系，环境法治实施体系包括环境执法、环境司法和环境守法等环节。环境守法是政府、企事业单位和公民等主体按照环境法律规范行使权利和履行义务的活动，主体对环境法律法规的遵守和信仰程度是衡量环境法治的重要因素。由于环境守法主要是守法主体的自觉行为及其形成的状态，国家采取的主动措施不多，在此不予梳理而仅介绍环境执法与环境司法。

（一）环境执法体系

我国近年来在环境执法体系、机制、方式、理念和内容等方面取得了重大进展。执法体系方面，环境保护主管部门执法地位日益突出。1979年《环境保护法（试行）》规定了政府各部门要做好环境保护工作，并明确了环境保护机构的设立及其职责，但没有规定环境保护主管部门与其他部门的关系，只是在环境保护机构的职责中笼统规定要指导国务院所属各部门和各省市区的环境保护工作，环境执法体系尚不清晰。1989年《环境保护法》建立了环境保护主管部门集中统一管理和相关职能部门分工合作、齐抓共管的中央和地方环境执法体系，规定了环境保护主管部门在环境执法体系中的统一管理地位，但也明确指出海洋、渔政、军队、交通、土地、矿产、农业、林业、水利等其他职能部门依照法律对环境污染和资源管理实施监督管理。2014年修订的《环境保护法》虽然没有改变环境保护主管部门统一集中监管与其他职能部门分工合作的环境执法体系，但只规定了环境保护主管部门的统一监督管理职责，而没有明确其他哪些职能部门依法实施监督管理，在一定程度上也进一步突出了环境保护主管部门的环境执法地位。执法机制方面，为解决环境执法中的多头执法、重复执法、执法权限冲突以及单独执法中的缺陷等问题，我国创新了综合环境执法，把一个机关内部不同部门行使的几种环境执法权甚至不同机关行使的多种环境执法权综合集中在一个部门或机关行使；开展了联合环境执法，在某一阶段为了完成某个中心任务在一个区域甚至多个区域内组织多个机关共同开展环境执法，并做好了环境执法与司法的衔接。如珠海探索建立了市、区、镇三级联动环境执法机制以及环保、公安、检察、法院、城管五方联动新型综合执法机制。同时，我国还在大气污染、水污染等领域尝试建立了区域环境执法的联防联控机制，在北京奥运会、上海世界博览会等案例中取得了明显成效。近年来，我国还探索建立了网格化的环境执法监察管理并要求各县市在2015年底完成网格的划分并上报备案，试点了环境管理的党政同责并在陕西大气污染治理等案例中取得成功，进一步推进环境执法机制的创新。执法方式上，以往的法律一直没赋予环保部门行政强制权，环保部门要通过人民政府或者申请法院采取行政强制措施；2008年修改的《水污染防治法》第75条也只赋予环保部门可以强制拆除违法设置的排污口或私设的暗管；2014修改的《环境保护法》则全面赋予环保部门的查封、扣押等行政强制权，并规定了按日计罚的法律责任，有效树立了环境执法的权威性。同时，环保部门还还积极引进行政约谈、行政协议等非强制的执法方式，体现了环境执法的人性化，实现了环境强制执法与非强制执法的有效结合。执法理念方面，1989年的《环境保护法》没有确立可持续发展和生态文明理念，之后的相关生态资源法律虽然将促进经济发展改为环境保护与经济协调发展，但由于经济主义思想的影响和相关法律对环境法律责任规定的过轻，环境保护与经济协调发展的理念在环境执法中往往成了经济优先的理念。2014年的《环境保护法》明确了可持续发展理念和生态优先理念，并规定经济社会发展要与环境保护相协调，调整了二者的关系，完善了环境执法理念和指导思想。同时，我国以往的环境保护立法的重点是污染防治，环境执法的内容也主要集中在污染防治方面。随着相关生态立法、资源开发利用和循环经济立法的出现，我国环境执法的内容逐渐扩大至各种公害的防治、资源开发利用、生态保护、循环经济、清洁生产等环境与资源保护法的各个领域。

（二）环境司法体系

在我国环境法治发展历程中，环境司法一直被认为是软肋，进入司法程序的环境案件还不足环境纠纷的1%，环境司法总体乏善可陈［10］。但随着生态文明建设的加强，环境司法在近年来日益受到重视，改革创新举措不断推出。在环境案件管辖方面，尝试突破以行政区划分割自然生态系统的管辖制度，探索实施并正在逐步推广与行政区划适当分离的管辖模式，试行对环境资源案件的集中管辖。在环境案件的审理方面，加强了刑事、民事、行政审判机构对环境案件审判的业务协调与沟通，探索实施了“三合一”或“四合一”的审理模式，尝试将环境资源民事、刑事、行政案件甚至相关环境执行案件集中统一归口环境资源专门审判机构处理；完善了环境民事诉讼的审理程序、裁判内容和方式，在注重采用排除妨碍、消除危险、停止侵害、恢复原状等责任方式的同时，积极探索“替代性修复”“补种复绿”“异地恢复”“惩罚性赔偿”等责任方式。在环境司法公开方面，邀请人大代表、政协委员、社会公众等旁听环境案件庭审，引入相关专家陪审环境案件，并为公众参与环境司法审判公众创造条件，增强司法透明度和公信力。环境公益诉讼也在改革中大力推进。环境公益诉讼在法律确认之前已在社会实践中探索，早期的公益诉讼主要是由检察机关提起诉讼；2005年吉林石化爆炸导致松花江污染，北京大学汪劲教授等学者曾代表松花江提起公益诉讼但未被受理；2009年7月，江苏无锡中院受理中华环保联合会诉江苏江阴港集装箱有限公司环境污染侵权纠纷案立案审理，标志着我国首例由环保社团作为共同原告的环境公益民事诉讼全面启动。为推动和规范环境公益诉讼，各地法院在探索公益诉讼进程出台了不少文件。2007年贵阳清镇法院成立首个环保法庭时，贵阳中院就以文件的形式明确环境公益案件由清镇法院环保法庭管辖；2008年无锡市中级人民法院和市人民检察院联合颁布了《关于办理民事公益诉讼案件的试行规定》；同年11月，昆明环保局、公安局、市检察院、中级法院等联合出台《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》，将提起环境公益诉讼的主体规定为检察机关、环保部门和有关社会团体；2009年5月，云南省高院通过纪要的形式进一步明确了环境公益诉讼的相关事项。至2012年，修正后的《民事诉讼法》第55条新设了污染环境民事公益诉讼制度，首次以法律的形式赋予符合法律规定的机关和组织可以提起环境民事公益诉讼。2014年修订的《环境保护法》第58条进一步明确了可以提起环境民事公益诉讼的社会组织的原告条件；同年12月，最高人民法院、民政部和环境保护部联合发布了《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》，对受理和审理社会组织提起环境民事公益诉讼提出了要求；2015年1月，最高人民法院公布《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，进一步细化提起环境民事公益诉讼的主体资格和起诉条件，并在福建、贵州、云南、江苏、海南等5个高院和部分中院及基层法院大力推进了环境民事公益诉讼审判工作。2015年5月15日，民间环保组织自然之友和福建绿家园新提起的新《环境保护法》实施后，首例民间环境公益诉讼在福建南平开庭，标志着我国以环境公益诉讼推动生态文明建设进入新的历史阶段。此外，各地司法机关积极能动司法，在出台大量相关政策文件保障的前提下，对环境司法作了大胆创新，推动环境公益诉讼取得重大进展并得到立法认可，探索了“三合一”的专业化审判机制、“145”集中管辖模式、环境专门司法三段法等改革举措，把环境司法改革推向高潮并成为环境法治实施体系建设的重要内容。

三、我国的环境法治监督体系

法治的实施需要严密的法治监督体系，环境法治同样需要通过构建监督体系来督促环境法律规范的实施。根据我国法律规定和法治监督实践，从广义的角度来看，环境法治的监督体系可以包括国家机关的监督和非国家机关的监督。

（一）国家机关监督体系

从狭义上看，环境法治监督体系仅指国家机关的监督，主要包括国家权力机关的监督、行政机关的监督和司法机关的监督。环境法治的权力机关监督，也称环境法治的立法监督，是指作为国家权力机关的人民代表大会根据宪法和法律规定对环境法律规范制定和实施的监督。近年来，我国权力机关既通过听取审议政府工作报告、法院检察院工作报告和专项工作报告，审查批准相关预决算及其执行情况的报告，罢免相关领导以及询问和质询等形式加强了对环境法治的监督，也专门对环境法律法规实施情况的检查、规范性文件的审查备案以及环境问题的专项调查等形式突出了环境法治监督。特别是全国人大和一些地方人大牵头开展了专项环保行动，如全国人大环资委自1993年起坚持20余年牵头开展了中华环保行活动，江西省人大环资委自1995年起坚持20年开展了环保赣江行专项活动，打造了人大监督、舆论监督和群众监督等多种监督形式的有机结合监督保护生态环境的品牌。环境法治的行政机关监督，也称环境法治的行政监督，是指国家行政机关对环境法治的监督，包括一般行政监督、专门行政监督和行政复议、行政监管等［11］。近年来，我国各级行政机关通过上下隶属关系形成了对环境法治的一般行政监督；而专门行政监督除了体现在行政监察机关和审计机关的通常性行政监督外，更重要的是国家通过法律的形式明确了环保部门对相关机关的环境执法监督的主体地位，强化了环保部门对其他部门的环境执法事项的监督，特别是2015年4月国务院发布的《水污染防治行动计划》提出建立国家环境监察专员制度，对于强化环保部门的专门化环境法治监督具有重要意义。行政复议方面，我国强化了对相关机关作出具体环境行政行为的审查和做出决定的监督，以推动环境行政的法治；而行政监管方面，国家通过环境监管体制机制的改革和监督手段的创新，一方面加强了环保部门对行政相对人遵纪守法、执行环境行政命令和决定情况的监管，另一方面引入约谈制等方式做好了事前的监管。环境法治的司法机关监督，包括检察机关的监督和审判机关的监督。在环境诉讼中，我国检察机关加大了环境犯罪的打击力度，有的地方还成立“环境保护特别检察组”或其他专门环境检察机构，构建环境犯罪案件“捕诉防”一体化专业办理模式，一手用“铁腕”惩处环境犯罪，一手积极开展环境污染防范；有的检察机关还建立了跨区域的环保检察工作机制；有的检察机关还探索出“4321”工作模式，形成了管护有制、打击有力、修复有径、预防有效的“绿色检察”工作体系①前述各地的相关做法详见2015年环保部与中国法学会等联合召开的“生态环境法治保障研讨会”资料——《生态环境法治保障最佳事例集》.。正如前文所述，人民法院也通过设立专门环境法庭或合议庭，推进环境审判改革，并通过内部的审级来加强环境法治监督。除此之外，我国很多检察机关还直接作为原告或者支持其他机构特别是社会组织作为原告向人民法院提起环境公益诉讼，与人民法院共同创新了环境法治的司法监督。在对环境执法的监督中，检察机关加强了对行政执法机关行政强制、行政处罚等活动的检察监督，通过行政执法与刑事司法联系会制度，畅通信息渠道、督促行政执法部门依法规范履职。此外，还通过直接提起或支持其他机关和社会组织提起环境行政公益诉讼，与人民法院共同加强了对环境执法的监督。

（二）非国家机关监督体系

非国家机关的环境法治监督也称社会监督，主要包括政党监督、社会组织的监督、人民群众的监督以及新闻舆论的监督等。环境法治的政党监督主要体现在作为执政党的中国共产党在环境法治建设监督中的领导地位，以及其他各民主党派通过多种途径特别是政治协商会议对环境法治发挥的监督作用。近年来，我国政党特别是中国共产党更加重视对环境法治的领导和监督，党的十七大以来提出建设生态文明的主张，并把生态文明建设提高到中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局的高度；党的十八以来还出台了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《关于全面深化改革若干重大问题的决定》《关于加快推进生态文明建设的意见》等系列文件及相关配套党内法规，加强了对生态文明建设与环境法治的领导和监督。环境法治的社会组织监督日益活跃。截止2011年底，我国登记的民间组织约有45.7万个，未登记的“草根”民间组织更多，有专家统计约为200万个以上［12］，都可以依法对环境法治进行监督，并为环境法治建设作出了贡献。环保NGO作为致力于保护生态环境的专门性社会组织，近年来开展了“26度空调节能行动”“低碳出行系列活动”“对国家‘十一五’环保规范意见和建议征集活动”等有影响的大型环保活动，逐渐介入公共事务和政府决策的环境监督，大力推动了环境保护的公众参与，对环境法治建设的监督作用日益凸显［13］。2009年，中华环保联合会诉江苏江阴港集装箱有限公司环境污染侵权纠纷案，作为首例环保NGO提起的公益诉讼获得立案以来，环保社会组织提起和支持提起公益诉讼中的事例日益增多，推动国家在2012年和2014年分别修改《民事诉讼法》和《环境保护法》，确认和细化了环保NGO在公益诉讼的原告地位，为环保社会组织主要以法律手段特别是通过环境公益诉讼加强环境法治监督提供了法律支撑。另外，随着第三方评估和第三方治理在环境治理中的推广运用，各类社会组织通过参与评估和治理对环境法治的监督作用也将有效发挥。公众监督和新闻舆论监督的作用不断突出，环境法治日益成为公众和新闻舆论监督的重要领域。2014年修改的《环境保护法》不仅以法律的形式宣告了公民对环境保护的监督权利，而且专设第五章规定环境信息公开与公众参与，对于进一步保障与发挥公众和新闻舆论对环境法治的监督作用具有重要意义。同时，各级人民政府和环保部门主动接受公众和新闻媒体监督的意识加强，通过开设12369环保举报热线和环境污染举报微信平台、设置环保局长接待日等形式，更好地调动公众与媒体对环境法治的监督，收到较好的效果。

四、我国的环境法治保障体系

法治保障系统是一个结构完整、机制健全、资源充分、富于成效保障要素系统，主要包括政治保障、制度保障、组织和人才保障以及文化保障等方面［14］。环境法治的保障条件虽然也很多，但最重要的条件主要包括环境法治机构、环境法治队伍和设施、环境法治文化等方面。

（一）环境法治机构

环境法治机构包括立法机构、执法机构、司法机构、监督机构和学术研究机构等。环境法治的立法机构、监督机构和学术研究机构的建设近年来都得到了重大发展，但由于环境执法和司法是环境法治的关键环节，且我国环境执法机构和司法机构在近年来经历了从无到有，从有到强的发展过程，以下重点介绍我国环境执法和司法机构建设。

从环境执法机构建设来看，我国重点加强了环境行政机构建设，推动环保部门不断升格。国务院于1974年10月成立环境保护领导小组，成员包括水利、卫生、农业、工业、交通、计划等部门的领导，下设办公室处理环保的日常事务；1982年设置城乡建设环境保护部，其下设立的环境保护局作为环保主管机关；1984年5月，成立国务院环境保护委员会，办事机构设在城乡建设环境保护部；同年12月，国务院环境保护委员会的办事机构改设在环境保护局，使国家环境保护局具有相对独立性；1988年4月国家环境保护局独立，成为国务院的直属局；1998年3月，国务院环境保护委员会撤销，其职能划入升格后的国家环境保护总局（正部级）；2008年国家环境保护总局再次升格为环境保护部。在中央环保部门升格的进程中，各级地方政府也不断加强了环保部门的建设。

从环境法司法机构建设来看，我国原有环境纠纷一直由普通法庭审理。2007年，贵州省清镇市人民法院成立了全国第一家生态保护法庭，管辖环境纠纷案件。随后，江苏、云南等地也纷纷成立了专门的环保法庭或环保合议庭或环保巡回法庭；2014年6月，最高人民法院成立环境资源审判庭并发布了《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》，规定各地中高级法院都要设立环境资源专门审判机构或合议庭，案件较多的基层法院也可以环境资源专门审判机构，把环境法庭的设置推向了高潮。截止2015年3月，我国共成立382个环保法庭或合议庭①数据来源：最高人民法院院长周强于2015年3月在博鳌亚洲论坛环境司法分论坛金砖国家大法官对话重典治污时的发言.。2015年5月，最高人民法院还成立了环境资源司法研究中心，进一步加强了环境司法的研究机构建设。同时，检察机关也加强了环境检察机构建设，设立“环境保护特别检察组”或其他专门环境检察机构。

（二）环境法治队伍和设施

队伍和设施是环境法治有效运行的基本支撑条件。环境法律规范最终要通过人的适用而转化为现实生活的环境行为和秩序，同时，由于环境问题的技术很强，人在适用相关环境法律规范时对技术和设施设备的依赖也很高。因而，环境法治队伍和设施建设是环境法治的重要保障条件。

从法治的运行环节来看，环境法治队伍可以包括环境立法队伍、环境执法队伍、环境司法队伍甚至环境法治监督和研究队伍等。但近几十年来，我国环境法治队伍建设主要体现在环保人才队伍建设方面，1981年底环保系统人才资源只有2.25万人，而至2012年底已达21.6万人；且高学历层次和高职称人员增长迅速，现有大专及以上学历人员超过80%，大学本科及以上学历人员超过50%，高、中、初级职称比例为18：37：43［15］。环保执法队伍建设特别是市县环境监察执法队伍建设不断加强，近年来一直组织环境监督员、监察干部等环保队伍的培训，并要求2017年底前完成全部环境监察执法人员的业务培训和职业操守教育，建立符合职业特点的环境监管执法队伍管理制度。2015年4月，环保部还出台了《环境执法人员行为规范》，对各类环境执法人员的行为提出要求。另外，不少公安部门也加强了环境执法队伍的建设，建立了环境安全保卫专职队伍［16］。在环境司法方面，我国在组建环境审判和检察专门机构的过程，也加大力度选派懂法律和环境知识的复合型人才充实到环境审判和检察队伍，并通过各种途径提高环境审判和检察人员的专业素养和司法能力。另外，近年来，我国涌现了一批环境律师和环保人员志愿从事环境诉讼等公益活动，环境法学的教学和研究人员也增长迅速，并有一批环境法学者被聘为环境法治实务部门的咨询专家，各级法学会和律师协会也设立环境与资源法学或法律委员会，加强了对环境法学研究和实务人员的管理和培训。

另外，我国对环境保护的投入也逐年攀升，1999年环保投入总额占全国GDP比例首次突破1%；“十一五”期间，国家环保投资总额为21623.1亿元，占全国GDP的1.4%［17］。特别是近年来，我国每年的环保投入约为1万亿元，“大气十条”“水十条”和“土十条”颁布后，预计“十三五”期间环保投入将上升到每年2万亿元左右①数据来源：环保部环境规划院副院长吴舜泽在2015年5月5至7日召开的第十六届中国环博会高峰论坛上的发言.。而环保的投入，有不少部分直接或间接与环境执法设施建设有关。

（三）环境法治文化

文化是全面推进依法治国的精神保障。习近平总书记也指出：“只有内心尊崇法治，才能行为遵守法律。只有铭刻在人们内心中的法治，才是真正牢不可破的法治。”［18］环境法治建设作为我国法治的重要组成部分，在生态文明建设中具有重要地位，也离开不开文化特别是生态文化的支撑和保障。而生态文化作为环境法治的重要支撑，可以体现在环境法治的国家、社会和公民个人三个层面。

在国家层面，环境法治文化主要体现在环境立法、执法、司法等法治运行关键环节的理念和精神指导方面。在立法理念方面，经历经济发展优先、环境保护与经济发展相协调等发展阶段后，受近年来可持续发展理念和生态文明理念的强大影响，2014年修订的《环境保护法》确立了经济发展与环境保护相协调的立法理念，推动我国环境立法理念朝着生态优先和生态文明的价值取向发展。与之同步的是，环境执法和司法的理念也逐渐从经济发展优先、经济发展与环境保护同等重要转向经济发展要与环境保护相协调甚至是生态优先。

在社会和公民个人层面，随着生态文明建设的提出和推进，随着国家大力开展的生态文化建设，特别是随着世界地球日、世界森林日、世界环境日、世界水日、世界海洋日和全国节能宣传周等主题宣传活动的开展，公民和全社会的环境法治意识日渐增强，环境权利和环境保护观念不断觉醒，环境法治文化氛围日益浓厚。

通过以上分析可以看出，近年来我国环境法治建设成绩斐然，已初步形成与生态文明建设基本相适应的比较完善的环境法治体系。

［1］孙佑海.如何使环境法治真正管用？——环境法治40年回顾和建议［J］.环境保护，2013（14）：24-27.

［2］汪劲.日本环境法概论［M］.武汉：武汉大学出版社，1994：11-12.

［3］高家伟.欧洲环境法［M］.北京：工商出版社，2000：206.

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