文献标识码：A

文章编号：1008-3537（2015）03-0048-05

[收稿日期]2015-3-23

[作者简介]钟宁（1964—），男，江西上犹人，副教授，研究方向：政府公共管理。

公共政策是在特定的情境中，一定的政治实体为达到预期目标而制定的行动方案或行动准则。 ［1］社会化养老政策是社会政策的重要组成部分，其表现形式主要是社会化养老的法规、命令、办法以及有关的策略。随着机关事业单位养老制度改革方案的出台，人们对社会养老保险、社会化养老等给予了更多的关注和期待，据一项调查显示，63%的居民认为退休养老要靠政府。 ［2］另据一项调查反映，100%的老人希望“政府加大力度关注空巢老人生活，努力解决空巢生活困难问题”。48%的老人希望“加快完善医疗养老保障制度”。 ［3］目前，我省只有南昌拥有地方立法权，南昌市可以在宪法框架内，充分尊重公民的民意和人口老龄化背景下社会化养老的实际情况，广泛、多层次地征求各方面意见，设立严格的程序、严格的论证等，及时更新社会化养老政策，以适应人口老龄化的现实，在社会化养老方面做得更好更实。

一、南昌市人口老龄化及养老所面临的严峻形势

南昌是江西省的省会城市，江西省政治、经济和文化中心。南昌人口老龄化现象明显，养老问题成了政府、老百姓关注的问题。

1.老龄化程度加深。按国际通用人口老龄化社会的标准，江西在2005年进入人口老龄化社会。到2013年底，南昌市60岁以上老年人口达76.06万人 ［4］，截至2014年11月25日，南昌市60周岁以上老年人数为79.75万，比2013年年底增加了3万多人，已超过全市总人口数15%。 ［5］南昌已进入老龄社会，且老龄化程度在加深。

2.“双高期”凸显。从南昌市60岁以上老年人的各年龄段看，这75.75万老年人中，60-69岁的老年人口38.1万；70-79岁的老年人口23.72万；80岁及以上的高龄老年人口13.98万。与此同时，随着人们生活水平的不断提高，计划生育政策的长期有力执行，南昌市60岁以上老年人口将仍以每年3.8%的速度递增 ［6］，目前南昌市60岁以上老年人已超过80万。南昌市已进入老龄化快速发展阶段，且高龄老人越来越多、处在高发病期的人数越来越多，人口老龄化形势日益严峻，社会化养老问题凸显。

3.养老负担过重。从人口年龄结构的变化看，由于上个世纪50年代初出生的人群目前已开始逐步迈入老年阶段，而50年代和60年代，是南昌市人口增长率提高迅速，人口规模快速扩大的年代。受此影响，加之南昌是江西的省会城市，工业化城镇化快速发展，从2010年以后的20年时间里，随着老年人口大量增加，南昌市人口老龄化进程将逐步加快，社会化养老问题进一步凸显，老有所依、老有所养成了社会关注的热点问题。 ［7］

4.传统养老方式亟待改变。随着第一代独生子女的父母进入老年时期，南昌市空巢老人将不可避免地会进一步增多，社会养老服务供需矛盾、“未富先老”越来越突出。与此同时，伴随着城镇化速度的加快，全市农村劳动力转移和大量青壮年外出务工，南昌市农村养老问题也将凸显出来。 ［8］老龄化、高龄化、空巢化、失能化“四化”问题已成为一个不容忽视的社会问题。传统的家庭养老方式已无法适应老年人养老的需要，亟须积极发展社会化养老和社会化助老事业，深入探索居家养老等现代社会化养老方式。

二、政策更新是解决南昌市社会化养老问题的必然选择

社会化养老是一个社会从传统时代向现代工业化时代发展变化的必然产物。在传统的农业社会，家庭的各种功能较为齐全，养老问题几乎全由家庭来解决。但在工业化时代，农民失去了土地，他们不再完全依靠子女等家庭成员来安度晚年，也无法保证完全依靠个人的能力来很好地度过晚年的时光 ［9］，解决养老问题的政策，必须顺应时代的潮流，适时更新。

（一）计划生育所遗留历史问题呼唤完善社会化养老政策

作为计生政策的延续，应有养老政策做后盾，应有完善的养老政策作为支撑。作为一个对人民负责任的政府，不能只顾一时问题的解决，还应该考虑到计生政策实施后所产生的延续问题。

一是在作为基本国策之一的计划生育政策的大力落实下，独生子女家庭数量在增加。南昌市的人口总量增长得到了有效的控制，妇女生育率进入了低生育水平，由于每一对夫妇拥有孩子的数量急剧下降，家庭规模小型化，越来越多的城市家庭属于独生子女家庭，农村的独生子女家庭也在上升。二是家庭空巢现象严重，独居、夫妇二人居住的家庭越来越多。多子多福、养儿防老，是中国老百姓在传统农业社会的理性选择和心理期盼。由于计划生育的大力实施，城镇出现了大量“4+2+ 1”式的家庭，而在农村也出现了大量的纯女孩家庭，许多家庭的劳动力大量减少，这对众多的家庭人口结构及养老形势带来了巨大的影响。老年人多，年青人少的现状，导致了倒金字塔型的家庭结构，家庭的供养能力明显下降，子女照顾老人的功能在不断退化，子女在精力上和在能力上已经难以胜任繁重的养老任务。三是政府应更多地承担养老保障责任。计划生育政策的实施，有效地控制了我国人口数量的大量增加，取得了惊世的效果，为国家和社会的发展稳定做了贡献，政府在解决人口问题时，必须充分地全面地系统地考虑计生政策实施后的后续问题，更不能头痛医头、脚痛医脚。南昌在实行计生政策30多年后，已经到了要有相应的而且是强有力的充满实惠性的养老政策作为支撑和补充，需要将社会化养老政策及时更新，列入国家和地方政府的基本政策范围，以形成配套的社会化养老政策体系，政府及其政府部门理应承担起低生育率和持续的家庭结构变迁的责任。 ［10］

（二）人口老龄化的现实呼唤养老政策倾斜

政府拥有众多的权力和广泛的资源，可以调动各方面的力量，去做应该做的事，解决应该解决的问题。多年以来，南昌市各级政府在主抓经济建设的过程中，利用财政、税收手段扩大投资、推动消费、实行开放的政策，促进了南昌经济和社会的发展，在经济发展上成效卓著。同样地，南昌市各级政府为了抓好计生工作，通过政策调整和适时更新，投入了大量的行政力量和大量的社会资源，使得计生工作成效显著。现在是需要政府投入更大的精力和更多的资源于社会化养老工作的时候了。

计划生育政策的实施，加速了南昌市人口老龄化的步伐，人口结构的巨大变化导致全市老龄人口服务和管理难度的增大。人口老龄化的情况之下，高龄、高发病期接踵而至，这些弱势群体，对医疗、保健、护理、生活服务有着较多的需求，他们更需要专业化的服务，更需要政府的关照和爱护，这个时候，政府应该及时地承担起社会化养老的责任，在养老事业方面实行更多的政策倾斜，调动更多的社会资源投入于社会化养老事业中。

在南昌等大城市里，除了年轻的“漂一代”，还有一群“老年漂”。子女在外闯明天，他们跟着“漂”晚年，在无私奉献的同时，却面临着社会保障缺失等诸多难题。随着人口流动和城市化发展，在未来相当长的时间内“老年漂”一族所占的比例将会进一步扩大。要让这些老人“漂”得更幸福，都离不开政府相关社会化养老政策的调整更新和贯彻落实。

（三）社会化养老呼唤政府的政策扶持和政策介入

根据南昌市统计局社情民意调查中心与国家统计局南昌调查队公布的2015年南昌百姓的关注热点显示，养老保险成为2015年百姓最关注的话题。

社会化养老是一种大趋势，而且很难甚至无法逆转。发达国家和国内发达地区的经验表明：随着现代化进程的加快，人口老龄化与人口少子化的现象将同时出现；传统的家庭养老方式，逐渐无法适应和满足养老的新需要，必然结果是向现代社会化养老逐步过渡。 ［11］

在社会化养老方面，政府能够做什么？政府应该做什么？依法维护老年人的基本权益，让老年人活得有尊严有体面，是政府的一项基本职能；政府有义务使百姓安度晚年，有责任为老百姓的养老问题提供稳健的有效的制度设计，并将好的制度落实到位。在当前社会环境下，应对涉及社会化养老的问题，都要有政府的政策扶持和政策介入，都离不开政府出台新的公共政策，并更多地运用法制手段，更加注重依法治国、依法办事、依法办好社会化养老。

政府有关社会化养老政策的更新，是历史的选择，是现实的要求，更是形势所逼，同时也是政府施行公共管理与公共服务的重大职责。社会化养老是一个复杂的系统工程，需要政府及政府部门的相互合作和协调，在完善养老保险制度、促进老年福利事业、形成合适的养老体制、加强民间养老机构管理、扶持银发产业等方面，都需要政府及其政府部门出面进行协调、督促相关部门和人员进行落实，需要有更新的社会化养老政策对相关的情况进行引导和规范。

三、南昌市社会化养老问题政策更新的应对举措

新公共行政学主张公共行政不仅仅是执行政策的工具，而且还是对广大民众生活各个方面都具有决定性影响的重要因素，它担负着广泛的社会责任。新公共行政学认为，公共行政最重要的目的在于促进人类幸福，在于有效改善人民群众的生活水平。 ［12］南昌在有效应对人口老龄化、大力推进社会化养老方面，应结合经济社会发展情况，站在养老产业化高度，建立与人口老龄化相适应、与南昌经济社会发展水平相协调，能基本满足老年人的服务需求，覆盖城乡的基本养老服务体系。必须把养老服务体系建设，纳入南昌市国民经济和社会发展规划。原来不完善的政策，应该完善；原来没有的政策，应该根据实际情况，进行政策更新。南昌市应逐步走一条以居家养老为基础，社区养老为依托，机构养老为补充的社会化养老道路。 ［13］

（一）通过政策更新加大政府对发展社会化养老的财政投入

根据国际和国内形势发展，近年来南昌市各级政府积极实施扩大内需的经济和社会政策，并将大量的公共投资，投向了众多的民生项目。政府及政府部门应顺势将社会日益需要的公共养老服务机构与服务设施给予充分的关注和落实，逐步建立起有利于社会化养老制度化的财政拨款机制，设立养老服务业专项资金，并纳入各级政府的财政预算。

要加大政府财政对各类养老事业的投入，引导养老事业的健康发展。南昌市各级政府应根据实际情况适当安排部分资金用于养老机构的补助、购买养老服务和贷款贴息项目，要加大对卫生医疗、社会保险的投入，优先弥补养老资金和基本医疗资金的不足。各级政府应将社会福利事业的投资纳入年度财政支出预算，确定社会福利事业财政支出的增长机制，让这部分支出投入到养老服务机构和社区养老中心的建设中去。

公平公正是人们的永恒追求。市场经济能够保障过程和程序的公平，但无法保证起点和结果的公平。老年人往往是社会变迁和通货膨胀的弱势群体，在家庭养老能力不断减弱的情况下，政府应向老年人伸出援助之手，以体现社会公正和代际公平。在资源性收入大幅度增加的情况下，政府可以在税收和终极财富配置方面，更多地关注关心老年人的生活，让老年人和其他群体一样，共同分享改革开放的成果。

（二）体现和发挥政府在建立养老服务体系中不可替代的作用

社会化养老正在被越来越多的人们所接受。根据国家的经济发展水平，各级政府应大力鼓励社会力量兴办养老机构，以解决社会化养老问题。按照政事分离的原则，政府要改变包建包管的职能，按照多种经济成分、多种经营方式并存和政府该持有多少股份就多少股份的原则，对现有养老项目实行改革、重组。 ［14］目前南昌市民办机构养老存在着资金不足、政策瓶颈等问题，需要政府在这些方面发挥不可替代的作用。

一是政府是社会化养老发展规划的研究者和制定者。南昌市各级政府要站在经济社会全面发展的高度，从实际出发，制定出系统的养老事业发展规划，为养老事业的发展明确方向，为民办养老机构做好引导。二是政府是社会化养老政策及服务标准的制定者。政策的制定必须以政策受体的利益和实际情况为出发点和归宿点，南昌市政府应根据发展规划，出台相应的社会化养老政策和法规以保证规划的实施。政策之间应避免政出多门，理顺政策执行体制，明确政策执行部门的职责，合理分配权力，保证社会化养老政策是一个有机整体。三是政府是养老服务的监督者。好的政策要靠有效的落实，政府要监督政策落到实处，及时发现影响政策落实的各种因素，采取措施予以解决，充分发挥好政策的作用。四是政府是养老服务信息的提供者。老年人作为一个特殊的群体，他们的需求有一致性的一面，但也有各种不同的需求，主要体现在年龄、性别、健康、家庭等方面，社会化养老活动主体之一的经营者，迫切希望政府及部门能够及时提供准确的服务需求信息。五是尽快出台南昌市养老服务促进条例。从破解居家养老服务可持续运行入手，明确各级政府建立、完善社区老年服务中心的责任，将老年人的人口规模与养老服务需求有机结合，明确养老服务设施建设规划，以街、乡（镇）为基础，建立社区老年服务中心，整合家政、配餐、医疗、康复、一般维修、活动场地、志愿服务等资源，为居家养老的老年人提供各类社区养老服务。 ［15］

（三）以政策引导形成较高水平的职业化养老服务队伍

人口老龄化社会需要大量的养老服务从业人员。因为受到落后的传统观念影响，目前南昌市养老从业人员的社会地位、经济待遇不高，养老服务人才市场尚未完成形成，养老服务机构人才缺乏，职业化、专业化养老服务建设滞后，为有效改变局面，政府可进行政策更新。

一是提高待遇，明确岗位范畴。政府可将养老护理人员纳入公益性岗位范畴，通过适当的就业和收入分配政策，提高养老从业人员的地位和待遇。二是加强培训，进行资格和技能认证。通过职业技能培训，提高养老服务队伍的职业化专业化水平，逐步推行养老服务行业持证上岗。加快政府与高校、医疗机构的全面合作，有效提供养老服务培训资源。三是壮大养老服务志愿者队伍。倡导互帮互助精神，开展为老年人的志愿服务，组织爱心人士组成志愿者服务队，为城乡老年人提供生活照料、精神慰藉等服务。建立“养老储蓄银行”，银发“上班族”为老服务不挣工资挣积分，以自己今天的义务服务换取自己明天养老的需求。四是开办南昌老年开放大学。推动教育与养老互联互通，促进终身教育体系和学习型社会形成，为南昌养老服务业健康有序发展提供人力支撑，服务于南昌老年人和养老从业人员。

（四）更新并不断完善社会化养老政策和法规

政府应以政策性的举措进一步明确社会及家庭后代应负的养老责任，尽量避免外来现代生活方式和观念的不利影响。南昌市各级政府应以政策性引导，社区（村组）单位落实，让已成家的子女与自家老人签订养老协议书，明确规定老年人的子女及其他依法负有赡养扶助、扶养义务的人，切实履行对老年人经济上供养、生活上照料和精神上慰藉的义务，把原来传统社会中的养老责任用政策性、法制化的形式予以明确，以规避部分年轻人“负担过重”等为借口逃避养老责任，老年人幸福的晚年仅有伦理层面的“敬”还不够，还需要情感层面的“亲”，而这种亲近感有赖于晚辈与长辈在长时间的共同生活中形成，有赖于家教和家风的熏染，为保证更多的老年人安度晚年，政府应根据社会环境的变迁而采取相关的政策性安排并加以推广。

更新老年教育政策。终身教育正变得越来越重要，要把老年教育提高至国家规划层面。政府可以通过购买公共服务的形式，引导社会力量发展老年教育。以社区为基础、以互联网为载体，以现有的广播电视大学（开放大学）体系为平台，线上线下结合，政府引导支持，社会力量为主体，来完善终身教育。

（五）促进农村养老事业的良性发展

全面建设小康社会，其中也包括了农村如何全面实现小康。这一目标，要求各级政府必须高度重视农村养老事业的建设，在资金、政策及政策更新等方面重点向农村养老服务倾斜，促进社会化养老事业城乡一体化，养老服务城乡均等化发展。必须合理规划和引导现有南昌各地乡镇养老院等供养机构，在发挥原有养老机构作用的同时，适量建设日间照料中心等养老服务设施，适时将其发展为区域性养老服务中心，以形成家庭养老为主，以社区养老、机构养老为辅的新型农村社会化养老模式。 ［16］

进一步加大发展农村社会养老服务工作的力度。以农村老年公寓、农村老年活动中心等养老服务机构为依托，健全老年志愿服务队伍，建立南昌市农村社会养老网络，为农村老年人居家养老提供福利供养、公益服务或低偿服务。做好农村涉老纠纷的调处工作，对农村不敬老、不养老行为要及时加以纠正，对农村虐待老人、遗弃老人的现象要依法处理。 ［17］