■古小东

农药的过量使用或不当使用将对农产品、土壤、大气、地表水和地下水造成污染，进而对生态环境、食品安全、人类健康造成严重的、长期的和潜在的威胁、风险和危害。研究表明，不同农药的生物毒性和环境危害不同，其可能会损害神经系统、呼吸系统，导致内分泌紊乱、生殖能力下降，增加癌症发病率，甚至危及生命；对儿童的危害更大，将导致儿童的学习能力、行为协调能力、免疫能力等下降。［1］(P1030)针对学龄前儿童对比测试的研究发现，“受到农药影响的儿童耐力相对不够持久、手眼总体协调能力相对较差、30分钟记忆力处于劣势、描绘人像的能力也相对较差”［2］(P110)。

我国农药污染现状严峻。以山东潍坊市某蔬菜基地的采样调查研究为例，检测的所有土壤、水和空气样品中均含有100种以上农药成分，其中土壤、水和大气中农药检出数量分别是133、119和147种，检出率为100%的农药数量占土壤、水和大气样中样品总数的比例分别为83%、77%和40%；检测发现仍有大量使用敌敌畏、乐果、哒螨灵等禁/限用农药的情况；以上检测数据充分反映了目前农药残留的普遍性和严重性。［3］(P8)我国是农业大国，也是目前世界上最大的农药生产国和使用国，单位面积农药用量为世界平均水平的3倍。［4］为保障食品安全和人类健康，保护生态环境，需要加强对农药管理立法，以减少农药的副作用。

一、各国或地区农药管理立法之经验

通过对美国、德国、日本等国家或地区农药管理法律制度的考察，我们可以得到以下一些经验和启示。

（一）重视立法，健全制度体系

欧美各国普遍重视通过立法来强化农药管理。世界上第一部农药管理的专门法规是法国于1905年制定的《农药管理法》，此后，美国、加拿大等相继制定了相关法律。美国的农药管理法律法规主要有：（1）1906年制定的《纯净食品法》（Pure Food Law），被认为是美国第一部农药法，经多次修订，现为1938年修订的《联邦食品、药品和化妆品法》（Federal Food,Drug and Cosmetic Act，简称FFDCA）。该法案规定了食品中允许的最大农药残留量标准，目的是维护食品的纯净度。（2）1910年制定的《联邦杀虫剂法》（Federal Insecticide Law），在1947年被《联邦杀虫剂、杀菌剂及灭鼠剂法》（即《农药法》，Federal Insecticide,Fungicide,and Rodenticide Act，简称FIFRA）所取代；FIFRA规定了农药销售与使用的登记管理等内容。（3）1996年制定的《食品质量保障法》（Food Quality Protection Act,简称FQPA），该法案对FFDCA和FIFRA进行了修订补充，使农药管理和监督更全面。美国的农药管理主要由联邦环保局执行，各州政府配合。

欧盟在1991年颁布了欧盟9l/414/EEC法令，后经上百次的修订，目前已构建了包括农药市场准入、农药使用管理、农药统计、农药残留监控等内容的法律体系。［5］英国目前农药管理的主要法律是《农药管理规则》（Control of Pesticides Regulations,简称COPR），由环境食品农业部等部门执行。日本与农药相关的法律主要有《农化学品管理法》（由农林水产部执行）、《化学物质生产及其他检查和管理法》（由健康与福利部、环保局等部门执行）等。台湾地区与农药相关的法律法规主要有1972年公布实施的“农药管理法”，此外还有“农药许可证申请及合法办法”、“农药使用管理办法”等50多个相关的法律法规。［6］

除立法外，欧美农药管理制度体系健全。农药管理法律制度的内容涉及农药的登记与再登记，农药的生产、经营、储存与使用，农药残留管理，农药废弃物的回收等全过程；既规定了相关政府、生产经营者、用药者等各方的法律责任，也对减少农药使用、促进生态农业发展的行为规定了激励措施，还规定了完善的信息公开机制、监督机制，制度体系健全。

（二）强化多环节的安全性管理

各国(地区)农药管理立法的重点由以前的药效成分管理转向安全性管理，从多环节强化安全使用农药，实现全过程可追溯。

首先，建立农药登记与再登记制度，重视风险评估。农药登记与再登记制度是农药管理的核心内容。欧盟的农药登记分为有效成分登记和产品登记两个层次，各成员国的农药产品登记必须以欧盟委员会授予许可的农药有效成分登记为前提和基础。欧盟第1107/2009号法令规定了比较评估和产品替代机制，目的是使更安全的农药替代原来的农药（其被驳回），进而优化农药产品结构。此外，欧盟还建立了农药再登记制度，即对已经登记的农药进行重新评估、重新登记，以逐步淘汰高毒、高风险农药品种。欧盟根据此制度已淘汰了400多种农药在其境内销售与使用。［5］

其次，完善农药的经营和使用制度，实行培训和资格认证。根据欧盟2009/128/E法令之规定，成员国的全部专业施药人员、零售商和技术顾问都应接受培训，并获得相应的资格证书。其对农药实施分类管理，对于高风险农药，规定只有专业施药人员通过资格认证后才可使用；对于低毒、速用型、对容器和包装型号有限制的农药，则允许其他非专业施药人在经销商的专业指导下使用。［5］日本政府部门和民间组织积极组织参与农药使用的培训。省级植物防疫部门制定了推荐性病虫害防治规程；全国各地约3000个农协制定详细的指导手册，并负责培训农民；全国还有5000名季节性防治员专门直接指导农民用药，并了解病虫害情况。［7］

再次，加强农药的销售使用管理和数据统计。根据欧盟1107/2009号法案，为实现对农药销售和使用的全程可追溯管理，农药生产商、供应商、经销商和进口商应保留农药产品进销货记录5年时间，专业施药人员应保存农药使用记录3年时间。根据1185/2009号指令，欧盟各成员国从2011年就开始此项数据统计，农药销售数据为每年向欧盟委员会提交1次，农药使用数据为每5年提交1次。［5］

最后，重视农药残留的标准制定、检测和管理。农药最大残留限量已成为国际贸易中非贸易壁垒的重要内容，各国(地区)非常重视农产品农药残留的标准制定、检测和管理。欧盟根据第396/2005号法令和修订的第149/2008号法令，已经颁布了数百种农药的最大残留限量、临时限量等规定，欧盟还根据第178/2006号法令，制定了数百种商品的农药最大残留限量。［5］台湾地区的农产品农药残留监测管理体系分为农政系统（由药毒所负责对上市前的农产品农药残留监测）和卫生系统（由卫生局对在售农产品的农药残留进行抽查检验）两个部分。［6］

（三）制定环境经济政策，减少农药使用

环境问题需要综合运用法律、经济、行政、技术等多种手段。环境资源的政策工具有多种分类，有学者将其分为“传统命令—控制式工具”和“市场化工具”，前者为各国普遍使用，但成本较高、经济效益较低；后者作为经济激励政策则具有成本较低、效率较高、灵活性较大、长效性等优势。［8］也有学者将其分为经济激励（“胡萝卜”）、法律工具（“大棒”）和信息工具（“说教”）三种。［9］具体制定环境法律政策时，经常是结合多种政策工具。

为鼓励减少使用农药、发展生态农业，各国普遍重视税收、补贴等环境经济手段。瑞典实施农药税收政策，既减少农药使用量、保护生态环境，也可以筹集资金用于农药研究开发、环境治理等。从1989年起，瑞典对改变病虫害控制方法的农民提供财政支持。1995年，瑞典依据2078/98规则，扶持农民经营生态农场。［10］丹麦对有机农场和自由喷雾地区的财政支持作了规定。［11］

（四）明确责任机制和信息机制，强化执法和监督

一方面，各主体的责任明确，严格执法。美国联邦环保局可以现场检查和监测农药生产者、运输者、销售者和使用者，根据具体情况对违法者采取要求停止违法行为、查封扣押农药、行政罚款、拘留、判刑等。例如，某个产品在未经登记的作物上使用，将没收和销毁全部作物；如果登记申请者和产品生产者的故意违法，违规使用限制使用的农药，欺骗伪造和泄密有关保密的登记方面资料等，都将被处以罚款或有期徒刑。［12］美国的农产品在上市之前要经过食品药品管理局（FDA）的严格抽查，如果发现农药超标，FDA将对生产者进行巨额罚款，并责令其产品1-3年内不许上市。台湾地区制定了检举或协助纠察禁用农药伪劣农药奖励办法、农药生产者及贩卖经营者评价评监奖励办法等法规，以明确奖惩。［13］

另一方面，信息公开机制完善，强化社会监督。欧盟规定，政府部门在审批农药登记申请时应将以下信息及时向公众公开：申请材料的简要内容；申请材料的评估报告；登记审批的结果；农药产品的批准、续展、撤销等。信息的大量公开，将更好地保障公民知情权，并鼓励公众参与对农药审批工作的监督。［5］英国规定所有的农药信息都必须公开，包括农药顾问委员会的会议议程、会议记录、农药评估情况等。［14］美国完善的民事诉讼和公益诉讼制度以及环境NGO起到了很好的监督效果。如果受农药的影响和侵害，公民或NGO可以提起诉讼，要求违法者承担经济赔偿等法律责任；如果政府存在不当的行政行为，公民或NGO也可以提起诉讼，请求金钱以外的法律救济。［15］

二、我国农药管理立法之缺陷

我国现有的农药管理法律制度对保障农产品质量和保护生态环境发挥了重要作用，但随着经济社会的发展，已显示出诸多缺陷。

（一）立法滞后，位阶过低

目前我国农药管理法规主要有国务院于1997年制定的《农药管理条例》（2001年修订，简称《条例》）和农业部于1999年制定的《农药管理条例实施办法》（2002、2004、2007年三次修订）以及其他规章和规范性文件。为完善相关立法，由农业部起草、国务院法制办等部门研究修改后形成《农药管理条例（征求意见稿）》（简称《意见稿》）于2011年7月向全社会公开征求意见，但至今未正式通过。我国作为世界上最大的农药生产国和使用国，目前没有一部法律级别的立法来规范农药管理，很不相称，极不合理。除《条例》为行政法规外，其余则是部门规章和文件，农药管理立法的位阶过低。

（二）农药管理机构存在职责利益冲突

农药是一柄“双刃剑”，合理使用农药可增产增收、促进农业发展；使用不当则可能导致农药污染，进而危害人类健康、破坏生态环境。农药管理的主要目的是为了安全管理农药、减少农药的副作用，从而保障农产品质量安全、保护人类健康和生态环境；换言之，更多地体现为保护环境公益。我国目前农药管理的机构为农业部，会导致其存在角色、职责和利益的冲突：一方面，农业部作为农药管理部门，负有安全监管农药、维护环境质量和公众健康的职责；另一方面，农业部作为产业管理部门，其重要职责是促进农业、农村经济发展，保障农产品供应。农业部的职责利益冲突将可能导致其为了保障农产品的数量供应而放松对农药的监管。

（三）农药管理存在多环节的制度缺陷

首先，农药再登记制度缺失。《条例》仅规定了农药登记制度，而没有规定农药的再登记制度。农药产品登记定终身，欠缺对农药产品的应用进行监测和评价。此外还欠缺农药的暂停登记、注销登记制度，并且农药登记对环境安全、食品安全、使用者安全相关的资料要求较少、不够严格。

其次，农药生产缺乏证后监管，台账制度不完善。农药产品登记后缺乏证后监管，无法确定企业在实际生产中采用的原材料是否与登记内容一致。由于没有生产农药的品种、产量的限制和规定，生产企业一旦获得登记和许可，可能为了追求经济利益最大化而随意安排农药的生产。对农药生产场所、产品质量的检查力度不够，仅靠抽查难以保障农药产品的质量。现行《条例》没有规定农药的销售经营台账制度，导致难以查处和追究，监管困难。《意见稿》对台账制度做了较详细的规定，且规定记录均应当保存2年以上；但与欧盟规定的记录必须保存5年以上相比较，《意见稿》的时间要求较低。

再次，农药使用者的培训、指导、资格要求制度不健全。现行《条例》第25条、26条仅笼统地规定了“农业技术推广部门应当指导农民使用农药”、“农业行政主管部门及所属的农业技术推广部门应当做好农药科学使用技术和安全防护知识培训工作”，具体开展的时间内容是什么？经费如何保障？有什么具体要求和效果？对于限制使用的农药是否需要进行考核与资格认证？这些都没有细化规定。《意见稿》对农药使用的培训指导虽有一些规定，但操作性还不够。

最后，农药召回制度不完善。《条例》没有规定农药召回制度，《意见稿》第52条、第56条规定了农药召回制度，但没有明确规定“在发现后的多长期限内通知、报告、递交召回计划”，也没有明确规定违反期限的法律责任。

（四）环境经济措施不明确

对于如何运用金融、税收、财政等手段减少农药的使用、促进生态农业的发展，现行《条例》没有作任何规定。《意见稿》第39条规定“对实施农药减量计划以及自愿减少农药使用量的农药使用者给予补助和扶持。国家通过推广生物防治等措施，逐步减少剧毒、高毒农药的使用量。”但没有明确具体如何补助和扶持、如何推广生物防治措施。

（五）法律责任模糊，信息公开程度不高

我国农药管理法律法规大多规定了应该如何做的义务性规范，但欠缺明确的法律责任，或者规定的法律责任太轻而没有威慑力。既要严格农药管理者超越或滥用职权、不作为等行政违法行为的法律责任；也要严格农药的生产、经营销售、运输、使用等主体违法行为的法律责任。例如《条例》第27条规定“剧毒、高毒农药不得用于防治卫生害虫，不得用于蔬菜、瓜果、茶叶和中草药材”，但却没有规定农药使用者未履行该义务时的法律责任，导致该法律条文形同虚设。

此外，《条例》和《意见稿》均未对农药登记申请材料的简要内容、评估报告、会议记录等内容信息的公开作出规定；仅《意见稿》第17条规定“主管部门应当及时公告农药登记证核发、续展、变更情况以及有关的标签、产品质量标准及其检验方法等信息”。这不利于公众充分了解农药申请材料、农药评估情况等信息，可能导致行政审批“暗箱操作”，不利于公众对农药审批工作的监督。

三、我国农药管理立法之完善

正如学者希特迈尔所言，单纯的政府监管不足以控制环境恶化的相关风险。［16］(P129-146)借鉴各国或地区之立法经验，我国亟须在以下方面完善农药管理立法。

（一）提高立法位阶

鉴于农药与农业经济发展、食品安全、人类健康、生态环境的密切关系，以及我国作为农药大国的地位，而《条例》在立法目的、管理机构、制度设计等方面存在诸多缺陷，有必要在总结《条例》实践经验的基础上，提高农药管理法律制度的立法位阶，制定内容全面、操作性强的《农药管理法》。

（二）管理机构改由环保部门负责

我国农药管理体制以农业部为主体，分登记、生产、经营使用和市场监管四大体系，实行对口管理和分级管理。农药监管涉及农业、环保、质检、工商等多个部门，这种职能交叉、多头管理，再加上部门间出于自己的利益考虑，很难形成监管合力，极易导致有利可图大家争着管，出了问题大家互相推诿的尴尬局面。基于前述农业部作为管理机构存在职责利益的冲突，借鉴美国的做法，将农药管理部门改为环保部负责，与农业部、卫生部、工商局等部门协同监管，从而更好地实现安全管理农药。

（三）健全细化农药管理诸环节的制度，强化安全性管理

首先，补充完善农药再登记制度，加强安全性管理。各国农药管理的重点已转为安全性管理，且非常重视对农药的再审核、再评价，检测其对环境和人体健康是否有危害、抗性有无增加，促使企业更加重视新农药的研发。应取消准入门槛较低的农药临时登记制度，并补充完善农药的再登记制度、暂停登记制度、注销登记制度，以及细化规定农药登记对环境安全、食品安全、使用者安全相关的资料要求。

其次，强化农药生产的证后监管，完善台账制度。农药登记发生在生产、销售、使用等活动之前，证后监管才是农药登记管理的关键所在，决定了农药登记管理的目的能否实现。基于农药污染危害的潜伏性、滞后性，建议在《意见稿》的基础上，将农药销售、使用等各种记录的时间规定必须保存5年以上，完善台账记录。美国是较早建立农药生产企业年度报告制度的国家，我国可以借鉴美国的先进经验，建立农药生产企业的年度报告制度，要求农药生产企业在每年固定的时间对上一年所生产、销售农药的品种和数量进行报告。［17］(P469)

再次，健全农药使用者的培训、指导、资格要求制度。细化规定培训指导的机构、时间、主要内容、经费保障、考核要求；尤其要强化对限制使用农药的使用管理，明确使用条件，加强培训指导，进行更为严格的考核、资格认证。

最后，完善农药召回制度。建议在《意见稿》的基础上明确规定“在发现后立即通知、报告，并在60日内递交召回计划”，并规定其违反期限规定、未及时通知报告、未及时递交召回计划的法律责任。

（四）完善环境经济激励机制，促进农药使用减量

为减少农药的使用，应鼓励发展生态农业、有机农业。借鉴日本、美国等国经验，应进一步明确对实施农药减量、发展生态农业者的激励机制，包括：实施绿色补贴，细化财政补贴的标准和方式；鼓励金融机构实施绿色信贷，规定优惠信贷利率（无息或低息）的支持，明确对金融机构进行利差补贴的措施；进一步研究实施农药税收政策。

（五）严格法律责任，加大信息公开

一方面，应严格法律责任，提高违法成本。美国著名学者安德蒙指出，环境风险管理最终归结为透明度和责任承担问题。［18］(P250-258)考虑到农药污染造成的损失不仅仅是人身或财产损失，还有对生态环境破坏的损失，因而大多数国家规定了较严格的法律责任。就行政责任而言，需要细化政府管理部门及工作人员的权力清单，明确具体职责；严格规定行政主体及行政相对人的行政责任。《条例》的行政处罚畸轻，以致农药污染的违法成本过低；《条例》主要以“违法所得”作为处罚的依据，没有台账制度，违法所得的数额难以认定。此外，针对农药污染事故中的恶意侵权行为，可以借鉴美国做法，规定惩罚性赔偿制度。［19］

另一方面，应加大信息公开，强化监管。建议明确规定“应将农药申请材料的简要内容、评估报告、审批结果、续展、撤销，以及农药登记评审委员会的人员名单、会议议程、会议记录、农药评估情况等农药信息都必须公开”，鼓励公众监督。进一步完善环境民事公益诉讼等法律制度，发展环境NGO，强化监督。当然，生态文明建设不仅需要完善的法律制度和执行机制，“而且要求向可持续消费模式与可持续生产模式转变；同时，也要求绿色新政”［20］(P284)。

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