李 良， 章奕晖

(1. 南京大学 环境学院, 江苏 南京 210046; 2. 南京大学 国有资产管理处, 江苏 南京 210046)

资产管理

加强高校国有资产管理的制度文化建设

李 良1， 章奕晖2

(1. 南京大学 环境学院, 江苏 南京 210046; 2. 南京大学 国有资产管理处, 江苏 南京 210046)

建设法制化的国有资产管理制度,对于提高管理效益、保障国有资产保值增值,具有非常重要的意义。建议从国有资产管理基本原则出发,加强制度的系统性建设;以国有资产种类的体系为抓手,分类加强制度的规范化建设;抓住国有资产配置、使用、处置等环节,加强管理制度的强制性建设;着手国有资产管理制度的清理工作,增强管理制度的时效性。

国有资产管理; 制度文化; 系统思维

高校国有资产是指高校占有或者使用的能以货币计量的经济资源,包括各种财产、债权和其他权利,资产包括流动资产、固定资产、在建工程、无形资产和对外投资等[1]。近年来,随着国家对高等教育财政力度投入的逐渐加大,2012年财政性教育经费支出占GDP比例实现4%的目标,高校国有资产的总量和规模也在迅速增长。按照国家有关规定,高校应当加强资产管理,合理配置资产,提高资产使用效率。但高校国有资产的总额庞大、种类多样和管理的复杂性等问题,使得如何建立健全科学规范的资产管理制度,完善资产共享、共用制度,成为高校亟须解决的重要问题。

1 高校国有资产管理制度建设现状及问题分析

衡量制度文化是否成熟、制度文化建设是否有成效的标准,要看制度的系统性、规范性、强制性、时效性和工具性等特征是否得到有效彰显[2]。根据这些标准,我国高校国有资产在健全管理制度、提高使用效率方面有大量工作要做。

1.1 高校国有资产管理制度的系统性不完整

制度的系统性实际上是系统各组成部分之间相互配合、有机联系,使系统整体功能得到最大发挥。目前国内尚无高校出台一套较为完整的国有资产管理制度,其在制度的系统性建设存在的不足有:一是多局部性规则、少纲领性制度；很多高校临时性指令和政策依据多,但却没有《国有资产管理办法》、《国有资产处置办法》等制度,没有可行性的资产管理绩效评价体系,系统的整体组织能力较差,难以形成管理合力；二是内容覆盖上存在重要的疏漏，“重有形、轻无形”,对科技成果、著作权等无形资产的产业化很少有规范化、全过程的管理,非经营性资产转为经营性资产缺乏制度管理[3],关于文物的管理基本空白；三是资产配置标准不统一，缺乏公正合理、有约束力的财产配备标准,资产无序配置现象突出,随意性大；四是信息化建设跟不上发展需要[4]，普遍存在着业务管理与财务管理系统脱节、信息系统纷杂、数据难以有效共享的现象,使不同资金来源渠道之间缺乏必要的透明度与协调性，虽然大多数高校都建立了相应的资产管理模式和资产信息管理系统,但是没有一所高校实施“结合”的管理模式,也很少有高校能够实行新增资产配置预算制度[5]。

1.2 国有资产管理制度的规范程度低

制度的规范性体现的是规则的科学性。目前,我国高校所采取的还是具有浓厚计划色彩的“统一领导、归口管理、分类负责”的方式,即主管资产的校长统一领导;财务部门管理资金;资产处、教务处、图书馆等部门分类管理其职能下资产[6]。虽然高校已大多成立了国有资产管理处(或其他名称的处室)作为资产管理的归口部门,但从未从根本上改变多头管理的局面,没有能够形成统一的国有资产管理体系。反映在制度建设上,就是规范内容不明确、表述不科学、条文冲突频繁,各单位资产管理之间的责任、权限、相互衔接以及相互制约方面没有科学合理的界定。同时,有些管理决策者与执行者对基层了解过少、考虑深入不够,造成制度建设周期过长、投入过多而产出较少[7]。此外,由于资产管理的队伍专业化不足和对公文的不够重视,规则的文字表述显得粗糙。

1.3 国有资产管理制度的强制性不足

制度的强制性在制度文化中表现为执行制度的坚决性和自觉性。由于制度的规范程度低,奖惩机制不完善,导致责任主体不明确,资产管理责任制未能得到有效落实[8]。制度过分多元化和分散化,制度之间缺少整合和协调,导致管理缺位和管理推诿情况多发,使各部门之间互相制约、推卸责任,管理的积极性难以有效激发。在一些情形下,规章制度只是应对检查而制定,或以“补丁”形式出现，但在生效之日起就被随手扔到了一边,有法不依、执法不严,也降低了资产使用的效率。制度的不作为,严重制约了制度的强制性作用。

1.4 国有资产管理制度的时效性滞后

制度的时效性在制度文化中表现为完善制度的修复性和创新性。但高校国有资产管理制度的废、改、立却并不及时,许多过时的法规规章无法得到及时废止和更新,而且表现形式不统一。有些高校10余年没有进行过规章制度的整理工作,以致管理部门多的是“故纸堆”,做的是“经验事”,管的却是“糊涂账”。由于缺少规章清理和汇编工作,一些上世纪70或80年代的规章制度还在修修补补地运用,一些新形势下出现的新情况、新问题却无章可循[9],导致制度时效性严重滞后。

2 加强高校国有资产管理制度文化建设的重要性

2.1 制度和制度文化的重要性

制度是要求成员共同遵守的、按照一定程序办事的规程。制度作为一种规范人行为的方法,具有刚性,是一定范围内和特定时间内每个人都要遵守的。作为组织文化的重要载体,制度文化是组织在进行管理活动中所制定的、起规范保证作用的管理制度、管理方法和管理政策,是严格而规范的硬性约束,为组织文化的执行提供依据和保证[10]。

2.2 国有资产管理制度文化建设的意义

制度是防范机会主义行为的有效工具。由于正式制度与非正式制度安排不健全、制度实施机制不合理,导致了高校国有资产管理效率低下。落后的国有资产管理制度的建设,形成的分割、重复的管理体制,直接制约了资产管理水平的提升和资产管理目标的实现;所产生的“管理污染”,又与高校行政化形成了互嵌、纠缠的局面;由于难以形成稳定的有序的制度文化,最终影响的是大学精神和大学物质文化的可持续发展。面对这些问题,迫切需要加强国有资产管理的制度文化建设。

2.3 国有资产管理制度文化建设的内容

任何制度的设计都是为理念和目标服务的。良好的国有资产管理制度文化,需要以法治思维和法治方式,将独立分割的管理系统整合为一整套科学规范的管理体系、顺畅高效的运行流程,把资产管理理念、价值观融入到管理服务中去,使管理精简程序、清理环节、分清责任、明确标准,实现管理的制度化、规范化和科学化。

3 加强国有资产管理制度文化建设的建议

3.1 从国有资产管理基本原则出发,加强制度的系统性建设

国有资产管理制度的完善,要从国有资产管理的基本原则出发,用系统思维的角度加强建设。一是根据资产管理与预算管理相结合的原则,建立资产配置标准和完善预算管理制度，可以借鉴一些地方政府已设定的“涵盖土地、车辆、办公用房、通用设备、专用设备五大类资产配置的数量、价格、技术性能、使用年限等”[11],完善高校资产配置标准体系；二是要根据资产管理与财务管理相结合的原则,建立统一规范的涵盖土地资源、房产、教学科研设备、办公设施器材、图书、知识产权、无形资产等内容的国有资产管理信息系统,完善固定资产管理和资产清查制度,确保资产信息和财务信息的真实、准确、完整；三是根据资产管理与绩效管理相结合的原则,建立资产管理绩效制度和资产管理监督制度；四是根据实物管理与价值管理相结合的原则,建立国有资产效益评估指标、核定配置标准,实行资产有偿使用、合理调剂。

3.2 以国有资产种类的体系为抓手,分类加强制度的规范化建设

对照流动资产、固定资产、在建工程、无形资产和对外投资等5种形式的管理制度,进行分类整理、加强规范化建设。一是对固定资产管理领域,注意加强纲领性制度制定,探索大型仪器设备共享共用管理机制。作为传统的国有资产管理领域,很多高校制定有固定资产管理方面的系列制度。但却没有统领性的制度；二是对于无形资产管理、对外投资等领域,加强顶层设计和具体协调，C9高校基本没有制定直接的无形资产管理办法,科技成果、版权等无形资产管理存在缺位和不一致的现象,一些已有的制度大多侧重于知识产权的管理,如“关于规范北京大学‘企业冠名权’的规定”、“北京大学视觉形象识别系统管理办法”、“上海交通大学关于规范校控股参股企业使用校名的通知”等,但科技成果转化收益分配的政策不明确和规范。建议通过制定无形资产管理办法和知识产权保护管理规定等,以科技成果转化为着眼点,制定科技成果转化及其股权激励实施办法等,构建系统、规范的无形资产管理制度。三是对事项明确的流动资产、在建工程领域,加强制度的深入建设。国内高校近几年加大了对在建工程领域的制度建设,但仍然需要进一步深化，在捐赠管理方面,可以参照如复旦大学就助学金、捐赠项目、接受捐赠、奖学金捐赠、校友基金等事项分别制度管理办法等。

3.3 抓住国有资产配置、使用、处置等环节,加强制度的强制性建设

建议从管理节点入手,对国有资产节点管理进行流程再造和科学的制度建设,实现资产动态跟踪管理和系统管理的结合。《直属高校事业单位国有资产管理暂行办法》全面规范了资产配置、资产使用、资产处置等各个环节的管理,构建了国有资产从形成、使用到处置全过程的有效监督体系。高校除了制定总章性的国有资产管理办法外,应该还就各个环节制定具体的管理办法。如山东大学先后修订“山东大学国有资产管理暂行办法”、“山东大学国有资产使用管理暂行办法”、“山东大学国有资产处置管理暂行办法”、“山东大学国有资产产权管理暂行规定”等制度[12],形成了涵盖各类资产,从资产配置、使用到处置整个生命周期的管理制度框架体系。同时,通过这些环节的监督和检查,加强制度的落实监督。以这些环节为抓手,加强制度执行、监督规范。

3.4 着手国有资产管理制度的清理工作,加强制度的时效性建设

高校应建立国有资产管理制度经常化的修改、废止工作机制和定期清理制度,使清理工作规范化、制度化。依据国家法规为衡量标准,先由各职能部门对职责内的规章进行汇编,每年对规章制度进行一次汇编,由高校法制部门牵头研究修订或者废止,该废止的及时废止,该修订的及时修订,该创立的尽快创立,并公布继续有效、废止和失效的制度目录,确保制度的可持续发展。这2年来,南京大学着手进行的行政规章制度汇编工作无疑是一项非常有益的尝试。

4 结束语

国有资产管理是高校管理工作的一个新领域,高校国有资产管理工作面临着众多问题和挑战,简单地企求制度来解决问题无济于事。只有从制度文化建设角度,做好制度的顶层设计,建设良好的管理生态环境,才不会使国有资产管理陷入“云山雾海”的迷雾中。因此,国有资产的制度文化建设,就不能仅仅是着眼于具体细节的修修补补,更是一个长期、动态和系统的过程,需要不断地探索和实践。

References)

[1] 潘之波.论高校国有资产流失的现状、原因及其对策[J].江西科技师范学院学报,2006(2):49-51.

[2] 范跃进.论制度文化与大学制度文化建设[J].山东理工大学学报:社会科学版,2004,20(2):5-9.

[3] 王琦,陈辉,闻星火.高校国有资产规范管理的探索与实践[J].实验技术与管理,2006,23(8):140-141.

[4] 余艳.浅谈高校国有资产产权管理存在的问题与对策[J].教育探索,2011(4):83-84.

[5] 邓小军,杜永宏.强化高校国有资产管理措施的思考(上)：基于武汉大学等十一所高校的调研报告[J].会计之友,2011(6):39-41.

[6] 吴红卫.非经营性国有资产管理研究[M].北京:法律出版社,2010.

[7] 李长吾,李莉,钱强.绿色管理理念:大学制度文化建设的新视角[J].中国高教研究,2008(4):16-18.

[8] 颜萌.组织文化视野中的高校国有资产管理策略研究[J].实验技术与管理,2014,31(2):227-229.

[9] 罗丽华.论高校校园制度文化建设[J].兰州学刊,2007(4):202-205.

[10] 颜萌.组织文化视野中的高校国有资产管理策略研究[J],实验技术与管理,2014,31(2):227-229.

[11] 江苏省行政事业单位国有资产配置标准体系研究课题组.构建江苏行政事业单位国有资产配置标准体系研究[EB/OL].(2014-04-07).http://www.mof.gov.cn/xinwenlianbo/jiangsucaizhengxinxilianbo/201111/t20111102_604613.html.

[12] 山东大学改革创新建立科学的国有资产管理体制[EB/OL].(2011-05-26).www.jyb.cn

Strengthening cultural construction of state-owned assets management system in colleges and universities

Li Liang1, Zhang Yihui2

(1. School of Environment, Nanjing University, Nanjing 210046, China;2. Department of Assed Management, Nanjing University, Nanjing 210046, China)

Legalization construction of the state-owned assets management system,to improve management efficiency and security of state-owned assets of value,plays a very important role.Recommendations proceed from the fundamental principles of state-owned assets management, to strengthen the systematic construction of the system; based on the kind of state-owned assets system as the starting point, according to systems of classification to strengthen standardization; to grasp the use and disposition of state-owned asset allocation process, to strengthen the construction of management system of mandatory; to proceed with the liquidation of state-owned assets management system, and to enhance the timeliness of management systems.

state-owned assets management; institutional culture; systematic thinking

2014- 12- 22

李良(1982—)，男，湖南耒阳，法学硕士，南京大学环境学院党委副书记，研究方向为高等教育管理.

E-mail：liliang@nju.edu.cn

F123.7

A

1002-4956(2015)6- 0257- 03