邓银花

（广东技术师范学院图书馆，广东广州510400）

图书馆建设中社会力量的参与模式研究*

邓银花

（广东技术师范学院图书馆，广东广州510400）

上世纪八十年代后，新公共管理运动席卷全球并涉及许多领域，图书馆管理和服务也深受影响，社会力量参与图书馆建设成为国外的普遍现象。“十一五”后，我国积极倡导和鼓励社会力量以多种形式参与图书馆建设，这些形式从市场机制角度看，有民营化、委托管理、合同外包和第三方图书馆绩效评估；从非市场机制角度看，有自办自营、公私合作、慈善捐赠和志愿服务。

社会力量 图书馆建设 市场机制 非市场机制 参与模式

1 引言

上世纪90年代中后期，我国逐渐打破了政府提供公共服务的“一元化”体制，进行了以“市场化、产业化”为取向的公共服务改革。在对公共服务过度市场化的反思后，2006年我国明确了政府承担基本公共服务的保障责任，同时也倡导和鼓励社会力量参与。《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》提出“鼓励社会力量捐助和兴办公益性文化事业”，《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》提出“鼓励和引导社会力量提供公共文化产品和服务，促进文化产业发展”,2013年《全国公共图书馆事业发展“十二五”规划》进一步明确提出“倡导和鼓励社会力量以多种方式参与公共图书馆建设”。

社会力量究竟以何种方式参与图书馆建设，学界研究较晚，成果也相对较少。侯玮辰（2009）基于1925-1927年《申报》报道，分析了民国时期社会力量参与图书馆建设的四种主要形式，即集资（募集和捐赠）建设、个人或组织建设、捐赠和旧有图书馆的社会开放。王子舟（2010）通过对中外社会力量办馆助馆历史的梳理，总结了“独立建馆办馆、捐资建馆与捐书助馆、与公共图书馆合作和志愿者服务”四种模式。王素芳等（2010）概括了社会力量参与图书馆建设按性质可分为“对公办图书馆的捐赠和支持、举办公益性和半公益性图书馆、举办营利性和非营利性图书馆”三类。马艳霞（2011）归纳了社会力量参与图书馆建设的“独立模式、募捐模式、合作模式和志愿模式”。本文拟在现有研究基础上，从市场机制和非市场机制两个方面，分析图书馆建设中社会力量的参与模式。

2 社会力量参与图书馆建设的市场机制模式

图书馆的巨大公益性，使得人们普遍认为创办学校、图书馆、博物馆以促进科学技术知识传播，是政府的当然职责。［1］然而，政府直接提供图书馆服务，又存在成本较高、效率较低、回应社会需求迟钝等弊端，因此自20世纪70年代起，公共部门逐步“利用市场机制配置公共资源，并利用市场标准评估公共服务生产者与供给者的效率。”［2］时至目前，社会力量参与图书馆建设和管理的市场机制模式主要有民营化、委托管理、合同外包和第三方绩效评估四种。

2.1 民营化

民营化是指将原先由政府提供的公共服务交由个人或企业提供，或由政府出售给私方，通过市场作用，依靠市场机制提供的方式；图书馆民营化是指依靠社会资金而非国家财政经费经营图书馆。［3］

图书馆民营化根源于公众对图书馆服务的超量和特殊需求。理论上说，公民通过民主机制来表达对公共服务包括图书馆服务的需求，决定政府“提供什么、提供多少、怎样提供”，但无论是直接民主制还是间接民主制都存在时滞较长、成本较高等弊端，因此社会公众对政府提供的图书馆服务种类、数量和质量一般只能被动接受，政府提供什么样、提供多少的公共服务，公众就接受什么、接受多少的公共服务。即使公共产品需求表达机制顺畅，政府提供的图书馆服务往往也只符合中位选民偏好，且与当时、当地的经济、社会发展水平相适应，难以满足公众对图书馆服务的特殊和超量需求。这样，民营化的图书馆就成为满足公众个性化和差异化的图书馆服务需求的重要手段。

我国图书馆民营化有其产生的特殊原因。十一届三中全会后，我国逐步确立了“以经济建设为中心”的基本国策，辖区内的经济增长率成为考核地方官员政绩的主要依据，因此地方政府就有动力把有限的财政资金投向能促进本地经济增长的基础设施，而忽视对教育、文化的投入；与此同时，随着我国的城镇化水平和国民素质、收入水平的大幅度提高，其文化消费需求又明显上升，在这种情况下，一些企业家观察到我国公共文化资源供给难以满足人们日益增长的文化需求，创办了以盈利为目的的图书馆，因此，自张少鸿1987年在河南郑州创立了“读来读去读书社”后，我国陆续出现了如“昆明博览读书社”“每日阅读连锁店”等完全以盈利为目的、由私人投资创办的图书馆。［4］

进入21世纪后，由于信息网络技术的飞速发展，一些大学或企业创办了营利性的数字图书馆。数字图书馆具有用户成本小、拥挤程度低、不受地域和时空限制、能满足个性化和差异化需求的特点，这就为私人投资和市场经营提供了可能。在美国，大多数的数字图书馆是由私人创建和维护的；就我国来说，也出现了由大学或企业创建的中国知网、书生之家、超星数字图书馆等数字图书馆，并呈现蓬勃发展的良好势头。

2.2 合同外包

合同外包是指政府将原来由政府提供的公共服务外包给非政府部门。早在18世纪的英格兰，合同外包就涉及了监狱管理、道路维护、税收收缴、垃圾收集等领域。19世纪中期，政府提供成为主流，合同外包一度被放弃。上世纪70年代新公共管理运动兴起后，合同外包又开始复苏，涉及领域从“蓝领服务”如垃圾收集、街道和楼宇清扫，逐步扩大到“白领服务”如环保、社会保障、教育、文化、医疗等领域。

合同外包能够发挥政府和市场各自优势，其收益不仅仅是减少开支、提高服务质量，萨瓦斯归纳了合同外包的12大好处：更有效率；获得公共雇员缺乏的专门技能；对新的社会需求及时做出反应；根据需求和资源变化灵活调节项目规模；避免巨量资本的一次性支出；实现规模经济；为政府支出提供成本比较基准；强化管理；降低对单一提供者的依赖；为企业家的出现和成长创造了机会；限制政府规模；激励私人部门不断创新以满足社会需求。［5］

上世纪90年代后，图书馆业务外包在欧美兴起，并迅速遍及图书馆业务的许多领域。借鉴欧美国家图书馆业务外包的有益经验，加上我国当时如火如荼的公共服务市场化改革，图书馆业务外包在我国也得到了迅速的发展。根据已有文献，笔者对目前实践的图书馆外包业务进行了分类，主要有以下四大类型：①图书馆传统业务，包括采访业务、编目业务、上架排架业务、流通业务和图书配送业务；②图书馆读者服务，包括信息中介服务和部分参考咨询业务；③信息系统服务，包括网站开发、硬件维护、软件开发和数据库建设；④物业管理，包括环境卫生、安全保卫和设施维护，当然，实行业务外包的图书馆由于服务对象、战略目标、办馆水平以及对自身核心业务定位的差异，业务外包的广度和深度也有差异。［6］

2.3 委托管理

图书馆委托管理是指保持图书馆国家所有权不变的前提下，政府支付管理费用，将图书馆的管理权限外包给社会专业机构。按受托管理主体的不同，分为委托给其他政府部门、私人机构和非营利组织三种类型。

图书馆委托管理在世界各国均有实践。在美国，截止到2008年止，美国14个图书馆系统的65个图书馆委托给其它图书馆系统和服务公司管理，2012年该公司又接受了69个图书馆的外包业务；在英国，2008年伦敦豪恩斯洛自治区将图书馆整体外包给约翰莱恩整合服务公司，节省了100万英镑的财政支出，2011年沃金厄姆自治区将11所图书馆外包给一家私人企业，每年可以减少17万英镑投入；在日本，2008年政府将3019家公立图书馆中的130家委托给民间团体，2009年4月进一步上升到516所［7］。这些图书馆通过委托管理，显著降低了图书馆运行成本，提高了图书馆服务效率，并缓解了政府的财政压力。

我国政府委托管理在其他公共服务领域比较普遍，如养老保障、中小学校（如浦东新区）、人才档案（人才交流中心）、社会基本医疗保险（洛阳）、流动人口管理（温州）等领域都尝试了委托管理。近年来，图书馆委托管理在我国个别地方也已出现。广州市增城区新塘镇在2011年11月将镇公共图书馆委托给深圳市粤图图书服务有限公司和深圳市拓新图书销售有限公司共同管理，委托期限10年，政府提供场地，企业提供设备、图书、人员管理等，免费对外开放，每年镇政府以补偿金的形式补贴给承包企业，期限到后，图书馆所有资产归政府所有。［8］可以预见，随着我国公共服务提供方式改革的推行，尤其是当前公私合作（即ppp方式）提供公共服务改革的大力推进，图书馆委托管理在我国将得到较大的发展。

2.4 第三方图书馆绩效评估

政府绩效评估始于20世纪50年代的美国，旨在落实政府责任、提高政府效能、增强政府对公民的回应能力，包括内部评估和外部评估（即第三方评估）两种形式。相对于政府系统内的内部评估，由于第三方评估与图书馆没有隶属关系和利益关系，评估过程不受被评价对象的干预，加上公众的积极参与、评价制度和程序的公开透明，也会给第三方施加强大的外部压力，因而评估程序更加科学，评估结果更加客观和公正。

我国第三方政府绩效评估发展相对缓慢。1986年前我国不允许第三方评估机构存在，公共服务评估局限于政府内部评估；2004年，兰州大学成立了我国第一家地方政府绩效评估机构，随后浙江大学、华南理工大学也相继成立了地方政府第三方评估机构，科学评估政府公共服务绩效的专业机构开始出现；此后，许多地方政府都引入第三方机构对政府绩效进行评估。［9］

从20世纪60年代开始，国外就开始了关于图书馆绩效评估指标体系、评估方法和评估主体的研究，并形成了自评、外审和第三方独立评估的多元化评估格局。［10］我国2001年国家图书馆制定了国家图书馆绩效评估指标体系，2003年中国图书馆学会调整和修改了公共图书馆评估标准，增加了读者服务方面的指标，如首次增加了读者满意率指标，强化了服务效益的评估，更加注重评估绩效与效率，但由于缺乏相应的第三方图书馆绩效评价相关制度，以及具有独立性、中立性、专业性的第三方图书馆绩效评价机构，加上图书馆本身也缺乏实施第三方绩效评价的动力机制，因此我国图书馆绩效评价主体还是以图书馆自评和政府评估等内部评价为主，真正意义上的、引入社会力量作为第三方的图书馆绩效评价尚未全面启动。［11］

3 社会力量参与图书馆建设的非市场机制模式

追求经济利益是社会力量参与图书馆建设的重要动力，但人的行为并不完全由物质利益支配，人性中除了自利外，还有慈善和同情等利他情感。图书馆是公民自由平等获取信息的公益性机构，能够维护知识平等、促进社会和谐，因而成为社会力量慈善捐赠的最佳领域之一。社会力量参与图书馆建设和管理的非市场机制模式主要有自办自营、公私合作、慈善捐赠和志愿服务四种。

3.1 自办自营免费图书馆

自办自营图书馆主要是个人出资创办、免费对外开放的家庭图书馆。我国自办自营的家庭图书馆一般分布在基层，多为街道图书馆（室）、农民图书室，创办者一般来自于退休教师、乡村知识精英等。［12］这些图书馆虽然规模较小，又缺乏经费保障，但深受基层欢迎，也在某种程度上弥补了基层文化设施的不足。

3.2 公私合作免费图书馆

公私合作免费图书馆是指政府和社会组织或个人合作提供免费公共图书馆服务。美国加州大学北岭分校华裔教授在1989年建立了公益性组织健华社，该组织以向老少边穷地区提供免费图书馆服务为宗旨，具体运作方式是健华社与乡镇政府签署协议，健华社每馆资助5000美元，分年度拨给，作为新建馆启动的购书经费，乡镇政府提供100平米以上馆舍、必要设备和至少一名专职管理员，健华社资助期满后，乡镇政府承诺将图书馆的书刊经费列入乡镇政府预算，继续把健华图书馆办下去。［13］20多年以来，健华社和各基层政府合作创办了160多所健华图书馆。

3.3 慈善捐赠

慈善捐赠是社会力量参与图书馆建设的非市场机制的主要模式，又分直接捐赠和间接捐赠两种形式。直接捐赠是慈善人士、社会贤达或具有社会责任感的企业直接向图书馆捐赠，目前我国直接捐赠主体主要有海外华人华侨、杰出校友、学校退休教师和大型企业，如逸夫图书馆遍布我国80多所高校，许多高校图书馆的捐赠主页上，有来自教师、校友和其他普通民众的捐赠。［14］

间接捐赠是捐赠人士或企业先向政府或私人设立的、以公益事业为宗旨的基金会捐赠，而后基金会间接向图书馆捐赠。基金会因设立法定、管理规范、运作专业、资金安全和非营利性等特征，可以消除捐赠人士的疑虑，从而能最大限度的汇集各方捐赠资金，因而已成为社会力量现代慈善捐赠的主要形式，目前对图书馆提供捐赠的国内外基金会组织日益增多，国内如天下溪“乡村社区图书馆援助计划”、百草园公益图书馆等，海外如李嘉诚基金会、宋庆龄基金会、“西部阳光”行动和国际计划等等。［15］

3.4 志愿服务

志愿服务按服务内容的层次性，分一般和专业志愿服务两种形式。一般志愿服务旨在弥补图书馆工作人员不足，志愿者主要从事书刊借阅、馆舍清洁、图书上架等馆内常规性事务，目前是图书馆志愿服务的主要形式；专业志愿是专业人士、行业精英利用自身专业优势参与图书馆志愿服务，近些年来在我国发展很快，我国一些大型图书馆邀请专业人士举行的专业咨询和公益讲座，就属于专业志愿服务，但相较于发达国家，目前还处于初级阶段，在美国，公共图书馆专业志愿服务已延伸到馆藏分析、图书采购等专业领域。

4 结语

社会力量是参与图书馆建设的重要力量，但值得注意的是，图书馆服务巨大的外部性和公益性，使得政府始终是提供图书馆服务的主体。我国建立普遍均等、惠及全民的图书馆服务体系，必须发挥政府和社会力量双方的比较优势，走“政府主导、社会参与”的发展道路，这既能改变过去政府包办图书馆建设的旧体制，改善图书馆服务质量，提高政府治理效率；又能吸收社会资金，减缓财政压力，加快图书馆事业发展；还能满足公众个性化和差异化的图书馆服务需求。为此，一方面要建立健全各种制度，为社会力量以市场机制方式参与图书馆服务建设提供制度环境和激励政策，另一方面，又要大力加强社会道德风尚建设，使慈善事业具有广泛的群众基础和社会认同，鼓励社会力量以非市场机制方式参与图书馆建设。惟有如此，才能改变我国公共图书馆尤其是基层公共图书馆发展的落后局面。

〔1〕萨伊.政治经济学概论［M］.北京：商务印书馆，1963年版

〔2〕程样国,韩艺.国际新公共管理浪潮与行政改革［M］.北京：人民出版社,2007

〔3〕〔11〕罗军.当代图书馆管理中的市场化工具［J］.中国图书馆学报,2008（5）

〔4〕马艳霞.社会力量参助图书馆建设的基本模式［J］.图书情报工作,2011（11）

〔5〕句华.公共服务中的市场机制［M］.北京：北京大学出版社,2006

〔6〕〔14〕〔15〕邓银花.社会力量参与图书馆建设的缘由、模式和激励［J］.图书馆杂志,2014（2）

〔7〕陈俊翘,诸葛列炜.新公共管理影响下的国外公共图书馆总体外包研究—以美英日为例［J］.图书馆论坛,2013（1）

〔8〕陈俊翘,全洪立.公共图书馆总体外包争论焦点的个案探究——以增城市新塘镇图书馆为例［J］.图书馆杂志，2013（1）

〔9〕孟惠南.第三方评估在我国政府绩效评估中的应用［J］.领导科学，2012（23）

〔10〕张红霞.国际图书馆服务质量评价：绩效评估与成效评估两大体系的形成和发展.中国图书馆学报,2009（1）

〔12〕文化火种寻找之旅.个体公民公益图书馆事迹寻访路［EB/OL］.http：//kindling.im.pku.edu.cn/getLibs.asp?ID=498

〔13〕夏勇.健华图书馆的运作模式［J］.图书馆研究与工作,2007 （4）

Basic Mode of Social Forces Assisting in Library Development

Deng Yinhua

After the 1980s,the new public management movement swept across the world and affected many fields.Library management and service was greatly influenced as well.Since then,social forces assisting in library development has become a common phenomenon in foreign countries.After the“Eleventh Five-Year Plan”,China has actively promoted and encouraged social forces to participate in library development in various forms.From the perspective of market mechanism,these forms include privatization, entrusted management,contractoutsourcing and third party library performance evaluation.From the perspective of non-market mechanism,there are self-management and supporting,public-private partnerships, charitable donation and volunteer service.

Social forces;Library development;Market mechanism;Non-market mechanism;Participation mode

G250.1

A

邓银花（1972-），女，湖南衡阳人，广东技术师范学院图书馆，副研究馆员，主要从事图书馆学研究。发表论文10余篇。

*本文系广东技术师范学院校级科研项目立项课题“高校图书馆建设中社会力量的参与模式研究”（课题编号：14SKY32）的阶段性成果。