◇朱希敏

为了促进我国慈善事业的健康发展，慈善组织的业务主管部门应该对其财务报告进行审计，对其执行情况加以监督和检查，对那些未按要求完成年度财务报告审计的慈善组织要给予相应的处罚，向社会公众公布其审计结果，保证善款的使用处于阳光之下。

一、我国慈善组织的现状

1.中国慈善事业有着深厚的思想底蕴

中国慈善事业源远流长，有着深厚的思想底蕴，无论是儒家学派创立的以“仁”为核心的“人本主义”思想，还是孟子提出的“仁政”主张，无不体现着古代中国已经系统化的慈善思想。此外，宗教在我国慈善事业的发展历程中也一度扮演重要角色，甚至可以将其看做是我国慈善思想的重要源泉。比如，隋唐时期宗教寺院开办的“福田院”便是典型的慈善组织，明清时期的同善会、育婴堂等均有此意。至晚清，随着西学东渐和西方传教士的进入，我国境内由传教士主张的慈善组织再一次繁荣起来。

2.我国慈善组织的形态变化

截止到目前，我国对慈善组织的定义与分类并不明确，按照一些专家学者的说法，中国慈善机构大体分为以下类型：（1）独立民间慈善组织。该类慈善组织的制度模式相对独立，完全在政府管理之外，比如中华慈善总会。（2）准民间慈善组织。该类慈善组织的体制模式以本级慈善机构和本级行政机构的关联为建构，两者之间相互协作、彼此融合和补充，采用的多为民间运作、政府支持的双重模式。（3）事业性慈善组织。该类慈善组织的体制模式与事业单位建制相同，工作人员的待遇由国家财政承担。（4）以基层社区为基础建立起来的慈善组织。该类慈善组织依托于社区，立足于社区筹款，善款用于本社区需要救助和帮助的群众。（5）中介性慈善会。该类慈善组织的筹款相对宽泛，赠款通常要按照捐款人的意愿，向特定的需要帮助的人提供帮助，基金会就是最典型的代表。（6）服务性慈善机构。该类慈善组织多有固定的场所与设施，有专职人员，志愿者服务也十分普遍，善款多为老人、孤儿、残疾人等典型弱势群体服务。

3.比较与监管

在对我国慈善组织运行状态进行分析后发现，我国慈善组织与西方国家之间存在显著差别。比如，我国主要通过行政手段对慈善组织加以控制。在监督和审计方面，我国对慈善组织通常采取“多主体模式”。无论是民政部门、业务主管部门还是社会审计部门，包括中国人民银行等机构，都有权对慈善组织加以监督和管理。通常来说，民政部门要对各类慈善组织依法进行登记管理与依法监督，相关业务主管部门则重点对慈善组织加以业务指导，并负责具体的日常管理工作，审计部门与人民银行一道，共同监督慈善组织的财务运营状况。从管理效率的角度讲，这种职责分工于理论上是明确和高效的，在实践中也可以促进慈善组织的健康运行。但是，需要承认的是，这种分工协作由于权力的过度分散导致慈善组织的独立性减弱，也可能降低可操作性，导致监督、审计更加随意和消极。

二、慈善组织审计的意义与必要性

慈善组织作为我国社会的重要组成部分，在救助弱势群体、消除社会隔阂等方面一直扮演重要角色。但是，由于历史和现实的原因，慈善组织在善款使用、救助标准、救助范围和慈善资产管理等方面还缺少具有较强操作性的规定，一些监督和审计主体甚至将此看做是权力而非义务，权力寻租的行为时有发生。所以，有必要对慈善组织加强审计，发现其中存在的问题，寻找解决的办法，提升慈善组织的运行效率。否则，这种政出多门的局面和善款使用的混乱状态最终会使慈善组织无所适从。

1.对慈善组织加以审计的意义

（1）从表面上讲，对慈善组织的资金审计，其目的在于保证社会捐赠款物的安全，使这些款物（一般是十分巨大的）能够真正发挥作用，并最大限度地防止可能存在的贪污、挪用与浪费行为——这是慈善资金审计最基本的意义。而更深切的价值在于，慈善组织审计能够巩固社会公众对慈善组织和慈善体系的信任。因为，对慈善组织来说，公信力是其最宝贵的资产。对慈善组织进行审计，不但能从“第三者”的角度对慈善资金的使用情况进行审查，还能明显增强慈善事业的透明度，这对提高该类组织的社会认知度与公信力具有明显帮助。在审计公告中，慈善组织借助会计师事务所可以向社会公众传递社会正能量，宣扬慈善文化，使慈善理念能够得到广泛认同，为营造良好的舆论环境，践行社会主义核心价值观，提高社会各界主动参与慈善的热情贡献更多力量。

（2）在任何一个国家，慈善事业的发展都主要依靠从业人员的自身素质与行业自律和道德自觉。可是，从中外慈善资金的监督实践可以看出，任何慈善组织的资金监管都不单纯地依赖从业人员的道德和热情，太多的实例已经证明这种固执和简单的做法是十分危险的，社会会将慈善事业带入极为尴尬的境地。从这个角度讲，通过构建完善的法律监督和制度保证体系，以科学的态度对慈善组织的善款进行有效监督，是发展慈善事业的必经之路。在这一过程中，政府管理者、社会公众和捐款人等都要参与其中，通过严格监督和内外部审计，帮助慈善事业走上法制化的道路。

（3）对慈善组织进行资金审计不但合乎社会组织的运行规范，还能促进慈善组织查漏补缺，在完善自身管理制度的同时，促进慈善事业的可持续发展。对现代慈善组织来说，对其进行资金审计的主要目的在于考查其是否正确执行了国家的慈善法律、法规和相关的慈善资金管理使用法规。这样一来，能够在很大程度上帮助慈善机构找到自身存在的内控制度上的缺陷，修正慈善资金在管理、使用过程中出现的错误行为，甚至对那些涉及违纪、违法的行为及时发现、及时处理，必要情况下要移交相关部门予以公正处理。此外，还能最大限度地减少慈善款项的流失，提高慈善资金的使用效果和效率。

2.慈善组织审计的必要性

（1）由于体制上的原因，我国政府对慈善事业管理多于指导、干预多于支持，致使大部分慈善组织的独立性不强，受政府或相关部门的影响较大。这样一来，处于政府严格控制下的慈善组织，其活动范围和行为领域都因此受限，对资金的使用也要视政府的态度决定。比如，中国十分缺乏民办的公募慈善基金会，绝大部分个人基金会都要挂靠于政府，即便允许个人基金会运作，也要将其放在官办的公募基金会名下。唯有如此，才能依法向社会募捐，这明显增加了民间发起设立基金会的难度。更为重要的是，在政府干预下，一些慈善机构在设立之后受各种力量的制约，未能对信息进行充分披露，形成于基金会内部的腐败问题就会越来越严重，而政府只监督不管理的做法，又进一步助长了慈善组织的非良性运转。在这种情况下，如不加大监管和审计力度，就会因缺乏信息披露平台和公开信息披露不足，而使慈善事业的发展陷入艰难境地。

（2）一段时间以来，在一些特定社会事件的影响下，我国慈善组织机构的公信力正在全面走低，即便一些媒体试图通过宣传和主动参与提升社会公众对慈善的热情，其效果都十分微弱，未能起到既定的效果。虽然造成这一情况的原因是多方面的，但最重要的一点是我国的慈善机构在资金使用方面太过松散，未能做到“专款专用”，内部监管机制缺位，甚至慈善机构的理事会也形同虚设，未能发挥应有的作用。在这种情况下，急需对慈善基金会进行监督，对其资金使用情况加以全面公示，形成慈善行业应有的自律、审计与监管体系。否则筹到的善款在使用时会饱受质疑，甚至会被不法分子挪用、贪污，侵占弱势群体的利益。

三、我国慈善组织审计机制的构建路径，兼对其创新模式的分析

1.转变政府角色，强化对慈善组织的指导和引导

为了提高政府部门对慈善组织的工作效率，可以考虑设置专门的行政部门对慈善组织的活动进行登记和注册，全方位开展监管和审计工作。比如，政府要对慈善组织的财务信息状况给予高度关注，对其信息披露现状进行监督，使之能与相关法律吻合。再如，在一些慈善组织中，政府是国家审计的主体。此时，需要转变政府角色，强化对慈善组织的指导和引导，保证财务信息的公开和透明。当然，为了更好地促进我国慈善组织的发展，还可以借鉴国外经验，要求慈善组织全面披露善款募集数量与捐赠总支出，并以账簿的形式对资金使用情况进行详细披露。

2.加强慈善组织信息化建设，增加资金使用的透明度

在当今时代，信息技术、新媒体技术正在影响着社会生活的方方面面，构建符合我国慈善组织特点的管理信息系统和新媒体平台，有助于对各类捐助信息进行实时更新，也能在对这些信息合理分类和汇总之后，降低信息手工操作的频率和失误，提高慈善组织财务数据计算与处理的效率与准确率。当然，在加强慈善组织信息化建设，增加资金使用的透明度之后，还能以此为契机构建慈善基金的网络工作平台与展示窗口，以此迎合捐赠人的网上申报与相关慈善项目的审批，并能借此随时查询基金的使用情况，使社会公众能够和慈善组织彼此互动，保障各方都能及时沟通信息。

3.加强慈善立法和对慈善公益机构的监督

为了提升对慈善组织的审计绩效，更好地促进其健康可持续发展，需要加强慈善立法和对慈善公益机构的监督，构建以政府监督、行业自律与社会监督为中心的多层监督体系：（1）充分发挥捐赠人、社会公众与新闻媒体的监督作用。借助法律武器，保证任何慈善组织在任何情况下都能接受这些主体对捐赠款项数量、用途与结果的查询和审计，并按照要求给予相关答复。只有这样，才能保证慈善事业公开透明，使之完全暴露在阳光之下。（2）加强税务部门与相关审计部门对慈善组织的监督。其中，税务部门要对慈善组织的免税等行为加以监督，审计部门负责对其资金使用情况进行审计，并将每年度的审查结果（审计报告）向全社会公布。（3）建立和健全行业协会，要求所有慈善公益组织都能进入该协会，通过起草和发布行业协会规范，规范慈善组织的行为，对其活动展开监督和审计。

4.积极引入民间审计

慈善组织审计机制的构建与创新是一项复杂的系统工程，除了要在制度和环境方面给予关注外，还应强化审计职能的独立性问题。为此，有必要引入民间审计，并加强审计的独立性，通过对注册会计师的监管和增加处罚力度，强化审计主体的职业道德意识与信用水平，防止其与慈善组织建立合谋关系。当然，在这一过程中，注册会计师要对内部审计工作充分了解，以便提高审计绩效。在民间审计中，审计委托代理关系会由此产生，而为了使代理人不违背职业道德，会计师事务所要独立进行审计。比如，构建民间审计委员会审计，在委托权模式下，社会公众赋予其审计的权力。这对维护公共资源，提高慈善组织的公信力大有裨益。

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