毛胜根

（广西师范大学 政治与行政学院，广西 桂林 541004）

县域公共服务均等化目标的实现关键取决于县级政府公共服务能力。2012年国务院颁布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》为县域实现公共服务均等化带来良好契机，但各县域实际执行效果与国家战略目标存在显著差距。因此，以县域公共服务均等化实现为目标来寻求县级政府公共服务能力提升策略具有重要的战略价值。

一、县级政府公共服务能力的概念及结构

所谓县级政府公共服务能力是指在一定的政治制度框架内，依法享有治权的县级政府为保持与行政生态环境相适应和互动，通过合法方式利用各种资源，以公共政策等手段来提供满足政府体系内外的公共产品和服务，以达到有效治理自身和社会、确保社会可持续发展所具有的总体力量和能量。

县级政府公共服务能力包括三个方面：

（一）公共服务供给能力

县级公共服务供给能力是县域公共服务均等化实现的基础，是民主和有效政府的落脚点，因为“民主政府是为它们的公民服务而存在的”[1]。县级政府公共服务供给能力表现在两个层面：第一，公共服务的供给效率。即用较低的投入产出最大限度的公共服务数量。第二，公共服务的供给效能。即政府供给的公共服务是否符合县域公民需求，能否给他们带来满足感，因为“公共服务以满足社会公共需要为出发点和落脚点”[2]。

（二）公共服务的分配能力

衡量县级政府公共服务分配能力的标准表现在两个方面：第一，公共服务分配结果的公正均等性。第二，公共服务分配行为的合法有效性。面对县域利益诉求多元化，社会阶层复杂化，县域政府在进行公共服务分配时，不要仅民主执政、依法执政以保证分配行为的合法有效，而且要照顾贫困和弱势群体，实现既得利益集团与贫困群体、强势群体与弱势群体、发达与欠发达乡镇和农村的利益平衡。

（三）公共服务的战略管理能力

县级政府公共服务战略管理能力衡量标准包括：第一，公共服务战略规划的科学性。这主要考量县级政府公共战略规划时是否清晰阐述其使命与目标，是否对内外部战略环境进行了准确识别，是否了解县域居民对当前和未来公共服务的需求等。第二，战略执行的有效性。这要求县级政府制定公共服务战略行动计划，建立有效监督机制，并获得相关利益者的支持和参与等。第三，战略评估的标准化。这要求县级政府建立科学的战略评估指标和标准体系、合理的评估流程结构以及评估结果应用的渠道等。

二、县域公共服务均等化下政府公共服务能力不足表现

与当前县域居民对政府公共服务能力的需求相比，我国县级政府公共服务能力水平还存在明显的不足。

（一）县级政府公共服务供给能力不足

首先，县域公共服务供给效率低下，供给总量不足。以医疗卫生为例（见下页表1），2012年和2011年，卫生技术人员农村每万人拥有量为34和27，全国为49和46，城市高达85和67；执业（助理）医师农村每万人拥有量为14和11，城市为32和26，全国为19和18；注册护士农村每万人拥有量为11和8，城市为37和26，全国为18和17；医疗卫生机构床位农村每万人拥有量为31.14和27.89，城市为68.86和62.44，全国为42.27和38.36。

其次，县域公共服务的供给效能不足，导致县域公共服务的供需结构性失衡。这种结构性失衡表现在两个层次，第一层次为政府对自身内部公共服务的供给与对社会外部公共服务供给失衡。一方面政府内部享用着豪华的办公场楼和办公条件、高档的公务用车、高消费的会议开支等超规格的公共服务；另一方面对于满足公众需求的社保、救济、教育和卫生等公共服务却严重滞后。正如黄建洪说：“中国政府用于自身管理的非生产性管理费用增长迅速，大量的政治资源用在了自身的继续和发展上，而这些资源的增长率大大高于社会财富的增长速度。”[3]第二层次，外部性公共服务供需结构性失衡。公众满意度是衡量供需结构失衡的最主要指标。根据陆建军在海南陵水县的调查发现，基层农民对农村公共服务的整体满意度选择“非常满意”仅占总体的2.9%，“比较满意”为25.4%，两者相加总和约为总体的1/4，46.6%的农民持有一般态度；80.39%认为各级政府出台的支农、惠农政策对提高家庭收入帮助不大[4]。由此可见，县域基本公共服务在外部性上存在供需结构性失衡。

表1 2012年、2011年中国城乡公共服务水平比较

（二）县级政府公共服务的分配能力不足

公共服务在分配上能否实现公平正义是对政府能力的又一个重要考量标准。正如所说，公平正义作为公共行政与公共政策的核心主题，也是公共服务供给的重要标准[5]。“公共服务绩效很大程度取决于提供服务的设施、资源在空间上的公平分配”。[6]然而我国县域基本公共服务城乡非均等化明显。以广西为例，教育资源配置存在明显非均等化，2009年，广西农村、县镇和城市普通初中专任教师具有本科学历的比重差别较大，城市的这一比重分别高出县镇和农村18.37和21.56个百分点。城市小学的专任教师具有本科学历的比重为32.41%，远高于县镇和农村小学这一比重，且农村小学教师中具有高中阶段学历的人数比重高达36.09%，比城市和县镇小学均高出10多个百分点。卫生资源的城乡差距同样显著。2010年，广西农村每千农业人口拥有床位数为1.05张，而14个地级城市的每千人拥有床位数平均达到4.5张。2010年，广西城市人口拥有执业（助理）医师为2.7人/千人，这一数值要高于农业人口拥有的乡镇卫生院卫生人员数（1.2人/千人）和农业人口拥有乡村医生与卫生员数（0.97人/千人）[7]。

（三）县级政府公共服务的战略管理能力不足

从县域公共服务供给的实践看，县级政府公共服务战略管理能力不足主要表现在：首先，县域公共服务缺少战略规划或战略规划不够科学。通过大量的调研和查阅政府相关网站发现，县级政府在公共服务体系建设中鲜见有关于公共服务供给的战略规划性文件，即使有也表现为战略规划不科学，没有严格的遵循规划流程，或者对规划编制的环境判断不准确，导致很多的规划没有结合当地的具体实际和公众对公共服务的需求，从而使得公共服务的供给存在着明显的盲目性、被动性和滞后性。例如，有些县对自己与周边县区的定位不清晰，盲目重建或扩建农贸中心，结果费力费财却导致人们怨声载道。有些县对本县的实际情况不了解，盲目地进行城镇化建设，结果导致很多的农民失去了土地而丧失了生活保障。其次，县域公共服务战略执行不力与战略评估滞后。主要表现在对政策有选择性地执行甚至歪曲执行，对政策的理解偏差导致执行失误，同时缺乏科学的执行机制导致执行工作的不协调，再加上相关的战略评估体系缺乏，战略评估的结果没有得到充分的反馈与应用，从而导致县级政府公共服务战略管理能力不足。

三、县域公共服务均等化视角下政府公共服务能力提升策略

在县域公共服务均等化目标驱动下，要提升县级政府公共服务能力，就是要强化县级政府使命与愿景塑造，提高公共服务的战略管理能力，强化县级政府对资源汲取、整合与配置，以提升政府公共服务的供给能力，树立公共价值理念，强化县级政府对公共服务分配的控制与平衡，以提升政府公共服务的分配能力。

（一）强化县级政府使命与愿景的塑造，提高公共服务的战略管理能力

1.县级政府要强化以公共服务均等化实现为使命和愿景的塑造。所谓使命，根据德鲁克的观点，就是组织存在的根本理由，即回答“我们的组织是什么”的问题，它反映了人们在组织中从事工作的理想动力。所谓愿景，按照管理大师彼得·圣吉在《第五项修炼》中的阐述，是指组织内人们“发自内心的意愿”，是组织渴求的未来状态，即回答组织在未来将成为什么样的组织，它是人们心中一股令人深受感召的力量。实现县域公共服务均等化是党和政府坚定不移的共同使命。我国当前正处于社会转型的关键时期，社会结构正在不断地调整，阶层和利益分化比较严重，各种深层次的矛盾冲突越来越多、越来越复杂，社会正在呈现出贫富差距不断扩大，城乡、区域失衡等现象。为此，县级政府应不断强化以公共服务均等化实现为使命与愿景的塑造，牢固树立公共服务战略管理的意识，把政府从提供均等化公共服务作为一项被动的选择转变为是政府应有根本职责上，把公共服务供给看作是一项长期的任务而不是短期的应急措施。

2.县级政府要锤炼制定战略、执行战略和评估战略的能力。战略规划的科学性是保证战略目标的前提，一个完整科学的战略规划过程应该包括以下九个步骤[8]：第一步：应制定使命陈述和战略目标；第二步：进行环境评估；第三步：进行资源审计以确定优势和劣势；第四步：把优势和劣势所确定的机遇和挑战列表；第五步：确定战略行动观点；第六步：进行成本——收益分析以评价和选择战略行动；第七步：进行风险分析以确定战略规划面临的风险；第八步：勾画出实施规划；第九步：制定出运行计划。政府在制定战略时可以采取PEST法和SWOT分析法，根据内外部环境，综合考虑县域公共服务的供给与分配问题、公共服务的数量与质量问题、公共服务的城乡差别问题、公共服务的供给与社会的需求问题、公共服务的供给次序和程序问题等，只有这样才能从战略层面保证县域公共服务均等化实现的可能性。在执行战略时，一定要让战略执行者全面准确地理解战略意图，形成战略行动计划，并严格执行战略推行的步骤、程序和方式方法，以防止在推进公共服务均等化的过程中出现走样，从而阻碍战略目标的实现。在评估战略时，首先要检查战略基础，了解现行战略的机遇与威胁、优势和劣势等是否发生了变化，发生了何种变化，因何发生变化，然后确立明确的战略性绩效评估指标，将预期目标与实际结果比较，确定已取得的成绩和存在的差距，在此基础上做出是否继续战略、调整战略、重组战略或终止战略的决定。

（二）强化县级政府对资源汲取、整合与配置，以提升公共服务的供给能力

政府对资源汲取、整合与配置是提升政府公共服务供给能力的基础，是实现公共服务均等化目标的前提。政府汲取、整合与配置的资源包括人力、财力、权力、权威、文化、信息等，其中人力资源、财力资源、权力资源是物质性的“硬能力”的基础；权威资源、文化资源和信息资源是非物质形态的“软能力”的基础。但这些资源本身并不会直接、自动地为政府所掌控，需要政府通过一定的组织程序和管理手段把一般社会资源转化为政府治理所需的资源，并把这些资源合理配置以达到政府与社会的善治。为此，第一，县级政府要结合本县特点，大力发展县域经济，善于运用公共财政手段，不断扩展税源，加强税收宣传和监管，防止税款流失。在此需要指出的是，政府对资源的汲取量并非越大越好，如果政府从社会中汲取过度的资源，不仅会对公民和社会的利益构成威胁，侵害公民的基本权利，而且会对经济发展造成破坏，制约社会有序再生产的扩大，因此，政府在汲取资源的过程中应平衡汲取的数量、质量与结构，科学合理地安排资源的流向，做到与县情和当地社会发展水平相适应。第二，创新公共服务有效供给的制度安排，正确处理政府与市场、政府与社会在公共服务供给中的关系，提高县级政府在公共服务供给中的资源整合与配置能力。随着公共服务理论研究的深入和西方国家公共服务改革的实践表明，政府、社会组织和市场组织在公共服务供给中各具优势，单纯地依靠政府全包全揽或单纯地依靠社会、市场都难以使得公共服务供给实现有效持续的，因为在公共服务的供给中同时存在着“政府失灵”和“市场失灵”。为此，县级政府应充分调动公民、社会组织和市场力量等组织资源参与到公共服务的供给来，通过委托代理、合同外包、许可经营、用者付费、内部市场等多种市场化和社会化的方式，发挥他们在资金、技术、人才等方面的优势，实现公共服务供给的主体多元化、资金来源多样化、公共服务社会化和市场化，创建一个政府主导、市场参与、社会协同的公共服务供给体系。

（三）树立公共价值理念，强化县级政府对公共服务分配的控制与平衡，以提升政府公共服务的分配能力

公共服务均等化下的公共服务分配应该成为熨平群体和个体之间收入不平等和财产不平等的重要工具，这要求政府的公共活动要以社会利益和公共需要为目的，发挥公共服务再分配效应，使得全体公民享有基本公共服务的机会均等、受益大体相等，同时具有较大自由选择权。为此，第一，县级政府在公共服务分配中树立公共价值理念。树立公共价值理念是提升政府公共服务分配能力的价值基础。20世纪90年代，哈佛大学教授穆尔（MarkMoore）提出了“公共价值”的概念，他指出公共价值是指公共机构满足公民需要所产生的成就、效用和社会收益，是政府通过各种方式为民众提供公共产品或公共服务所达到，公共价值具有客体的公共效用、主体本质或尺度的公共表达和规范的公益导向的特征。公共价值的理论表明，只有树立了公共价值的理念，才能在公共服务的分配过程中保障公正、平等；只有树立了公共价值的理念，才能在公共服务的分配过程中坚持公益导向；也只有树立了公共价值的理念，才能在公共服务的分配过程中确保公众参与和利益表达。第二，强化县级政府对公共服务的控制与平衡。保证公共服务分配的公平性与均等化是政府公共服务分配能力的主要体现，强化政府控制与平衡是提升政府公共服务分配能力的工具手段。县域公共服务的分配涉及到本县各个阶层、各个层面的主体，如既得利益集团与贫困群体、强势群体与弱势群体、发达乡镇与欠发达乡镇、县镇与农村等。这些主体间由于在利益诉求上存在差异而导致在公共服务的分配中存在冲突和矛盾，动员一切力量来影响政府公共服务的分配更有利于自己便成为他们必然的选择。然而，由于既得利益集团、强势群体、发达乡镇对公共政策的影响力明显高于贫困群体、弱势群体、欠发达乡镇和农村，从而使得他们获得更多公共服务的分配利益成为可能，因此，县级政府在公共服务的分配中，不论是基于自我存续的考虑，还是出于对公共服务效能的提高，都需要控制与平衡各主体间在公共服务分配上的话语权以及分配利益上的可及性和可获得性，从而提升县级政府公共服务的分配能力，最终实现公共服务的均等化。

[1]缪尔达尔.亚洲的戏剧：对一些贫困国家贫困问题的研究[M].北京：北京经济学院出版社，1992：149.

[2]约瑟夫·E.斯蒂格利茨.公共部门经济学[M].北京：中国人民大学出版社，2003：18.

[3]黄建洪.公共理性视野中的当代中国政府能力研究[M].北京：中国社会科学出版社，2009：130.

[4]陆建军.我国农村公共服务现状分析及完善建议——以海南陵水县为例[J].法制与社会，2014，(2).

[5]陈振明，李德国.基本公共服务均等化与有效供给——基于福建省的思考[J].中国行政管理，2011，(1)：47.

[6]E·S·Savas.On Equity in Providing Public Services.Management Sciences，1978，(8).

[7]舒银燕，庞娟.广西基本公共服务均等化现状及对策研究[J].广西社会科学，2012，(1)：34.

[8]保罗·乔伊斯.公共服务战略管理[M].张文礼，王达梅，译.北京：清华大学出版社，2008：25.