吴清海 李新强

(日照市烟草专卖局，山东 日照276826)

作为烟草专卖管理部门，治理无证经营户是一项复杂的工作，但不能仅靠联合执法等面上的措施来机械式取缔。应充分分析不同无证经营户存在的原因，结合其特点、针对不同的户型采取不同的针对措施，从根源上消除无证经营户存在的原因和条件，从而真正加强对卷烟经营秩序的管控。

一、无证经营概述

(一)无证经营的概念及法律责任

1．概念。根据《中华人民共和国烟草专卖法》及其实施条例和《烟草专卖许可证管理办法》的有关规定，“公民、法人或者其他组织从事烟草专卖品的生产、批发、零售、进出口等业务的，应当依法向烟草专卖行政主管部门申请领取烟草专卖许可证。”因此，我们可以得出无证经营的定义，即公民、法人或其他组织在没有持有有效《烟草专卖零售许可证》的前提下，从事烟草制品零售业务。

2．法律责任。对于无证经营，根据《烟草专卖法实施条例》第六十一条的规定，由工商行政管理部门或者由工商行政管理部门根据烟草专卖行政主管部门的意见，责令停止经营烟草制品零售业务，没收违法所得，处以违法经营总额20%以上50%以下的罚款。另外，根据《烟草专卖许可证管理办法》有关规定，还可以由发证机关对一定违法程度的无证经营户做出禁止或限制办证的管理措施。

(二)无证经营户的分类和产生的原因

1．一般无证经营户。这类无证经营户经营卷烟零售业务的主观性较大，但因为自身客观条件不符合办理烟草专卖零售许可证，而从事无证经营的。比如有些店面较小，或者经营场所和住所在同一个“沿街房里”等。该类经营户一般不能满足烟草部门“经营场所”的要求。

2．特殊地点无证户。这类无证经营户的经营场所特殊而从事无证零售。比如较小的宾馆、饭店;以夜间经营为主的娱乐场所;建筑施工工地等，这类户型需求量虽小，但其从事烟草制品零售业务可以对其主营生意产生很大的影响。并且，该类经营户因工作时间不固定、货源需求品种单一且量小，烟草部门对此类有证户“工作量投入和效果回收”悬殊较大。

3．特殊人群无证户。社会上一些下岗、失业、低收入人员，为了维持生计开一些勉强称得上“食杂店”的经营场所，但是，卷烟零售业务收入恰恰是其主要收入比重。而且由于自身资金等条件限制，无法满足正常的经营卷烟零售业务要求，从而不得办证。

4．特殊“季节”无证户。有些旅游景点受季节性影响较大，所以不可能每年长期经营，而是在旅游旺季经营，且量大、本地烟销售比重较大，而从事无证经营业务。比如沿海城市日照，每年短期证(时间为5个月)海边旅游景点每年5月－10月份是旅游旺季，可以说是摊点挨摊点、每个摊点都卖烟;但其他月份几乎不见经营摊点。这类户办证的难点是，办证前，因摊点经营者都是临时招标经营摊点，所以办证意识不强而且辖区烟草部门办证时间紧、工作量大(短期证也得按照正常证办理手续，日照市东港区本年度共办理123个短期证);在证件使用过程中由于经营点多且分散广的原因，不易对市场进行有效监管，营销方面需要临时调整访销和配送线路，并且由于每个摊点的经营总量不大，导致了人力、物力的大量浪费;在证件使用到期后，旅游区内的摊点都是临时招标的，一旦旅游期接近末期，经营者往往会“不辞而别”，许可证的回收是个难点。

5．“累犯”无证户。在这里我们借用《刑法》中的“累犯”来描述违法办理或使用零售许可证被取消或吊销许可证的无证经营户。这类零售户一般来说曾多次违法经营烟草制品，情节严重、对烟草制品零售业务正常市场秩序有较大危害性，被排斥在准入门槛之外，但因事实上其经营烟草制品的业务量往往较大，仍继续从事违法活动。

(三)无证经营户的特点

1．表现形式多样化、数量多，且分布广。城区无证经营户的特点:表现形式多样性，一般是流动车、摊点报亭、宾馆、酒店、娱乐场所甚至每个建筑工地。农村无证经营户特点:农村无证经营户数量多、位置较偏远，交通不发达，加上本身经营场所一般和住宅院子在一起，给管理带来较大难度。

2．经营额度普遍小、频率高、处罚幅度小。一方面无证经营户经营者“防查”意识较强、经营场所和时间特殊不易查处;二是无证经营户库存小、经营额一般较小、且不存“进销货明细”，按照现有规定给予“责令停止经营烟草制品零售业务，没收违法所得，处以违法经营总额20%以上50%以下的罚款”。这样的处罚基本起不到有效威慑作用。

3．无证经营户的货源。除少数娱乐场所销售走私卷烟、个别偏远地区户销售非法生产卷烟(含烟丝、烟叶)外，大部分无证经营户都是从有烟草专卖零售许可证的零售户处进货。即大部分无证经营户的货源是“曲线”从当地烟草制品批发部门获得。

二、当前治理无证经营户的现状

(一)治理工作措施不得当、效果甚微

当前各地烟草执法部门，在取缔无证经营户的工作措施，往往是强化与工商的部门协作，定期对市场无证户进行联合查处，不定期的对重点部位户进行突击检查。但是，由于前边所讲的无证户经营时间不一、布局散、库存小、被处罚案值不易取证等特点，这样的措施投入人力、物力是较大的，但是图有轰轰烈烈的声势、没有实实在在的效果，可以说是收效甚微。

(二)许可证管理不规范

首先在办证环节，个别单位人员由于自身业务素质较差和法律意识淡薄的因素，出现有刚性经营需求且条件合格的申请户不能按期办证甚至办不出证;在证件管理环节，市管员责任意识不强，对证件维护措施不到位，甚至出现“假走访、假日志”现象，不能对市场无证经营情况熟知;在证件后期管理环节，不能有效利用延续和不予延续，以及《烟草专卖许可证管理办法》第四十五条规定的管理措施，甚至出现到期证盲目集中延续、不延续证“蒸发”但营销人员出于社会库存的因素仍继续供货的现象。

(三)零售许可证合理布局制定不科学

一是合理布局制定时没考虑前瞻性，尤其是个别地市由于城市发展、改造变化较大，规定的间距要求等已无实际意义。二是合理布局制定时没有充分考虑当地特殊情况，比如旅游城市未考虑间歇性的市场需求，没有对特殊地域和户型进行特殊规定。三是人员认识不到位，从制定的逻辑严谨上不科学，没有给烟草合理执法留下充足空间，导致个别条款甚至成为限制烟草部门本身工作的“砸脚石”(如对贫困等特殊申请户的破格条件，对人口稠密街道小区的破格条件没有合理设定)。

三、建议治理无证经营户采取的措施

(一)调查摸底，细化类别，建立健全无证经营户信息档案

提高市管员对所辖地域内无证经营户的掌握程度，根据户型划分为流动摊点、较小杂货店等;根据经营需求划分为有零售业务的刚性需求户和实际无销售市场的经营户;根据违法情况划分为长期多次违法户和偶发性违法户;根据货源情况划分为当地烟草批发部门“曲线”供货户和存在“假、非、私”卷烟情况的经营户;根据经营户主观愿望划分为想入网办证户、不想入网办证户;根据是否符合办证条件划分为符合办证条件户和不符合办证条件户。对辖区内无证户进行客观分类，是从根本上有效治理无证经营户的重要工作也是前提工作，更是避免“没有实际意义的轰轰烈烈的联合执法”的基础工作。

(二)加强日常管理，从根源上切断无证经营户的货源供应

1．加大对持证户向无证户供货打击力度。持证零售户向无证户供货也是无证户形成的主要原因。一些持证零售户为使得资金周转快、搭配销售其他物品或由于其他原因导致压货较多等原因，低于市场指导零售价甚至平价出售卷烟，严重扰乱了卷烟市场秩序，也为无证户提供了经营的货源基础。在查处无证经营户时，应追根溯源，追查其货源，对于无证批发户，情节较轻的，可对违法有证户进行宣传教育、责令改正违法行为;违法行为较重，且违反了法律法规相关规定的，将给予供货人行政处罚。同时，应加强持证零售户和卷烟营销人员的监管，在货源投放上做到合理、科学，避免“硬压和搭配销售”等行为。

2．健全完善对查处的无证经营户的卷烟库存管理。为了杜绝违法行为再次发生，烟草部门可以对暂扣的卷烟进行定点销售，无证经营案件由工商处理后，发还的真品卷烟在经当事人同意后，对卷烟进行回购，指定合法销售点进行销售。这样就解决了无证户卷烟返还流入市场继续经营。同时要对定点店进行备案审查，加大监管力度，防止不规范经营行为发生。

(三)针对无证经营户不同业态采取有针对性的治理措施

1．对流动摊点的治理。流动摊点造成无证经营的原因一般是因为资金等原因支付不起固定场所的开支，又因生活困难所以从事无证经营的，这类客户经营卷烟隐蔽性和流动性强，同时这类业态往往是社会弱势群体，在执法检查时，要坚持“教育为主、处罚为辅”的政策，并加强利用城管和工商管理所的协作机制，进行管理，对于符合特殊办证条件(下岗、残疾等)的申请户给予政策上的照顾，并加强服务工作的跟进，体现“回报社会”的烟草宗旨。

2．季节性景区。该类无证经营户因旅游景区外地游客较多，因此存在硬性需求，但因沿海等景区具有短期特点，对经营点都给予办证的措施并不科学。可以采取特事特办，如在主要旅游景区设立烟草品牌直营店，即便于管理，又对专卖证件管理和营销配送的管理有一定缓解，并可以解决因刚性需求存在的无证经营现象。同时，直营店可以利用市场竞争规律和品牌形象等优势从侧面对无证零售点进行压制，减少其危害程度。

3．娱乐场所和酒店。这类无证经营户往往是“非法三烟”销售的主要渠道，因其经营时间等特点，正常的稽查措施不能对其进行有效打击。对该类经营户，应从其上线货源上进行管理。尤其是“非法三烟”的货源，平时不要打草惊蛇，经过摸排，在掌握其供货渠道等情况后，联合新闻媒体，从娱乐场所和酒店的形象上进行打击，注重“食品安全”受关注的角度，用舆论的力量来起到震慑的作用。促使其因担心自身经营形象受损，而不敢无证经营更不敢经营“非法三烟”。

(四)内强素质，健全完善工作机制

1．全面加强证件管理人员综合素质，对办证条件和流程按规定公示，严肃处理在证件办理、使用、管理许可证过程中出现的违规违法现象。充分利用《许可证管理办法》赋予的执法执法人员证件管理措施，加大违法震慑力度。

2．结合实际情况，完善合理布局。根据距离模式和总量控制模式，结合当地实际情况，加强对当地零售点合理布局的修改完善，使制定的合理布局不仅考虑一般情形、更要兼顾特殊情况，使得客观原因确实适合办证的群体能够从事持证经营。尽量避免因刚性需求从事卷烟经营业务的申请者，不受距离、总量等片面因素限制。