尹智勇　陈国生　吴波

摘 要：在将研究视角聚焦于构建城镇体系促进城乡一体化发展背景下，对湖南构建新型城镇体系推进城乡一体化发展的实践探索与理论进行了全方位研究，提出促进湖南城乡一体化发展的具体对策。

关键词：新型城镇体系；城乡一体化；关键要素；发展机制；湖南省

中图分类号：F127 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）07-0053-02

一、湖南省城乡一体化要素及机制分析

（一）城市首位度不高

2012年全省城镇人口3 097.06万人，其中长沙市495.84万，衡阳市344.77万，岳阳市272.29万，常德市247.39万，邵阳市258.57万，株洲市230.88万，郴州市209.79万，永州市209.65万，怀化市186.27万，益阳市183.03万，湘潭市150.23万，娄底市149.56万，湘西州97.05万，张家界市61.74万。由此可知，湖南省的城市首位律相关指数：两城市指数（S2=P1/P2=

495.84/347.77）是1.43；四城市指数（S4=P1/[P2+P3+P4]=495.84/[347.77+272.29+247.39]）是0.57；十一城市指数（S41=2×P1/[P2+P3+…+Pl1]=2×495.84/[347.77+272.29+…+150.23]）是0.36。按照位序一规模原理，正常的四城市指数和十一城市指数都应该是1，而两城市指数应该为2。无论是两城市指数、四城市指数，还是十一城市指数，均表明湖南省是一个城市首位度不高的城市。国内外学者通常把城市规模分布分为首位型分布、位序一规模分布两种基本类型，介于二者之间的则属于过渡类型。根据上述分析可知，湖南是个首位型城市，但是首位度不高[1]。

（二）城市规模和等级分布存在差异

2012年全省14个市州中，城镇人口在300万人以上的有长沙和衡阳，城镇人口占全省的27.14%；城镇人口在200万～300万人的有岳阳市、常德市、邵阳市、郴州市、株洲市、永州市6个城市，城镇人口占全省的46.13%，显然，全省城镇人口在200万人以上的市州超过半数。城镇人口在100万～200万人的有益阳市、怀化市、湘潭市、娄底市4个城市，城镇人口占全省的21.6%；城镇人口在100万人以下的只有湘西州和张家界市，城镇人口仅占全省的5.13%，其中，城镇人口最少的张家界市不到最多的长沙市的12.5%。特别是长株潭城市群引领全省城镇化发展。2012年，长株潭城市群城镇人口为876.95万人。该城市群63.39%的城镇化率分别高出全省、全国平均水平16.74个和10.79个百分点。长沙市的城镇化率达到69.35%，株洲市、湘潭市的城镇化率超过了50%，三市的城镇化率均高于全国平均水平[2]。

（三）城镇数量多，密度大，平均规模偏小

2012年湖南省有设市城市达到29个，其中1个特大城市（长沙），8个大城市（衡阳、株洲、湘潭、岳阳、常德、郴州、邵阳、益阳），4个中等城市（永州、娄底、怀化、耒阳），16个小城市，1 454个建制镇，城市密度达到1.4个/万平方公里，小城镇密度为68.52个/万平方公，初步形成了以省会长沙为中心区域，各个市（州）区域中心城市为骨干，众多小城镇为依托，大中小城市并举，小城镇快速发展的城镇体系。但是全省29个城市当中市区非农业人口为1 040.63056万人，每个城市的平均规模仅为35.88381241万人，比全国城市的平均规模低30%。湖南省建制镇的平均规模为0.57万人，比全国的平均规模低20%。而邻省的武汉和广州，无论人口规模还是经济实力都远远强于长沙市。由于省会城市规模偏小，经济实力弱，对区域的带动作用不是很大，所以直接影响到湖南省城镇体系和综合经济区的形成[3]。

（四）城镇地域分布不均衡，空间结构不合理

湖南省自然条件和经济发展水平存在明显的地域差异，湖南省城镇地域分布也很不均衡。2012年全省建制镇密度是68.52个/万平方公里，其中湘北（常德、岳阳）、湘南（衡阳、郴州、永州）、湘西（湘西州、怀化、张家界）、湘东（长沙、株洲、湘潭）、湘中（娄底、邵阳、益阳）分别为75.01、70.86、53.72、66.58、81.58个/万平方公里，由于湖南西部地区的城市数量少，规模较小，城镇密度较低，从而严重制约了当地社会经济的发展。

主要原因是城镇体系建设机制没有理顺。一是缺乏支撑小城镇经济持续发展的主导产业。一些小城镇产业总量低，城镇产业聚集度较低，产业结构杂乱，缺乏支撑性的主导产业和特色优势产业，更缺乏与三次产业的关联和互动，从而导致农村劳动力和人口难以进城立足。二是城镇规划质量不高，规划滞后，不能及时地有效指导小城镇建设。一些小城镇的规划起点较低、标准较低，且缺少建设性的详细规划，造成城镇基础设施、环卫、环保设施的缺乏，城镇建设水平低，环境不美。长期以来，城镇规模偏小、人口聚集度低，辐射带动力弱。三是缺乏可持续发展的意识，建设发展中留下的遗憾多，缺乏特色。许多小城镇的建筑质量低，模仿痕迹重，千篇一律，雷同化、一般化，缺少精品、缺少标志性建筑。同时，一些小城镇功能不足，绿化差、城镇环境较差。

二、新型城镇体系促进湖南城乡一体化发展的对策

（一）优化湖南省城镇体系规模结构

湖南省城镇体系规模结构在发展中要实现等级优化，以形成一个更合理、更稳定的结构，促进城乡统筹发展为目标的经济一体化。总体来说，湖南城镇体系结构优化的主导方向，未来的规模发展应形成大都市区特大城市—中等城市—小城市—镇的小规模结构，表现出一个有序镇设置、合理分散尺度结构。具体而言，中心城区要实现有序发展，在进一步集聚中要严格控制；中心城区周边相邻地区要结合中心城区的发展进行合理而适度的集聚，与中心城区一起组成疏密有致的市区。

（二）引导湖南省城镇体系的空间有序布局

根据城乡规划的新形式，湖南省将形成多中心、组群状、梯度式的空间形态，呈现城市核心到外围组团由密到疏、由高到低，梯度式的城市形态特征。若以市区而言，随着城市化进程中，强调各地城域网建设特大城市，产业和功能区的元素将被扩散，解决长期存在的“大城市病”的问题，充分发挥在区域发展中的城市主导作用中心，实现城乡基本路径的融合。大都市区的发展目标是使大城市在更广阔的区域中得以发展及大城市功能整体放大，通过建设大都市区为中心城市的新产业发展、传统产业的现代化改造与产业结构升级提供空间资源支撑。因此，中心城区未来将呈现高度集聚、集约的城市空间形态。对中小城市及小城镇而言，要进一步加快交通网络建设，尽快形成沿交通基础设施走廊发展的城镇带，高度集聚各类生产生活要素，实现有限资源的集中集约发展。

（三）科学定位湖南省城镇体系中的城镇职能

城镇的功能结构优化的发展需要合理划分职能城镇体系结构的建立，应该充分发挥现状的优势，如资源的城镇和产业基础，各城镇的性质和功能发展方向需要合理的确定。具体而言，中心城区要成为城市综合服务功能集中提供的载体，积极完善城市的中心区域职能，从而在区域中发挥更强有力的辐射作用，重点发展通讯、会展商务、文化教育、现代物流、金融、科技等高层次的第三产业和医药、电子信息等高新技术产业和绿色环保的都市型工业。市区的外围部分即近郊区域要重点发展食品轻工业等劳动密集型产业、机械等现代制造业以及住宅、生态、旅游等产业，大量就业岗位得以创造，农村劳动力得以转移；远郊地区要加强第一产业的基础地位，通过实施规模化经营、农地制度创新等措施提高农业产业化水平，有条件的乡镇发展具有资源优势的第二产业，第三产业以旅游业和县域中心城市的商贸、科技文化服务为重点，山地、深丘陵区域以林业和旅游业发展为重点。

（四）创新机制促进城乡一体化发展

城镇体系的发展机制是区域内的人口要素、产业要素、土地要素、网络设施要素以及制度要素等共同作用的一种组织关系，各种要素在经济活动过程发挥作用，也就是说，经济活动过程与区域城镇体系的发展、壮大以及体系的完善是同步的过程，经济活动将起决定性的作用，从而对城乡一体化发展起到直接作用。一是要进一步推进农村土地改革。现行农村土地产权制度是基于基础设施的所有权和管理在市场经济不断发展的情况相分离，产权的集体所有权并且有虚置，模糊对象属性等问题，这种制度在市场经济不断发展的形势下，尤其是在传统农业向现代农业发展的关键时期，阻碍了农村经济的市场化发展进程。二是要进一步拓展未来的政府投融资平台功能，完善政府投融资平台的改革。在市一级主要加强政府投融资平台的作用，在二、三圈层的县一级要加快建立针对农村基础设施建设和农业产业的的投资公司。此外还要加强政府基金对中小企业的扶助作用，对成长性高、示范作用强的项目进行重点扶持。三是建立城乡转移支付制度。应以实现城乡公共产品和公共服务均等化作为财政转移支付的价值取向和基本要求。四是加快城乡管理体制的完善。继续对市级政府部门的职能进行整合和分工优化，形成职责明确、分工合理、机构精简、权责一致的横向组织体系；科学界定各级行政部门的功能定位和职能配置，形成决策、执行合理区隔和协调的纵向组织体系。中心城区要加快街道办管理体制改革，改变城市核心区经济职能过于分散化和社会管理职能弱化的现状，增强市一级对中心城区经济职能的统筹协调，以减少不必要的资源浪费和无谓的区域内消耗，优化中心城区的功能布局和产业布局；加快郊县“撤县建区”的步伐，努力促进郊县经济向城区经济转变，加快城市副中心建设；适当扩大相邻城区的“扩区”范围，以“扩区”取代“建区”，加快重点功能区的建设速度，完善功能区建设的体制机制，并及时出台有关的配套政策，推进重点功能区的建设步伐。

参考文献：

[1] 何万军.湖南省城市等级体系分析[J].重庆交通大学学报（社会科学版），2008，（2）：40-42.

[2] 杨畅文.湖南人口城镇化状况分析[BL/OL].湖南统计网，2013-07-11.

[3] 谢守红.湖南省的城镇空间布局[J].城市问题，2003，（2）：22-26.

[责任编辑 陈丽敏]