○张士林

发达国家如何构建农业经营体系

○张士林

加快构建新型农业经营体系，是党的十八届三中全会针对当前农业农村发展的新形势，以及同步推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的要求，提出的进一步深化农村改革的重大任务。发达国家运行良好的农业经营体系为中国提供了成功经验。发达国家的农业经营体系包括家庭农场经营主体和农业社会服务化体系两部分。主要包括了家庭农场的培育、农民职业教育、合作组织的发展、农业企业的发展以及社会化服务的多元化主体等几个方面。本文将着重阐述发达国家在这几个方面的一些先进经验。

一、加强对新型农业生产经营者权益的保护，推动新型农业生产经营者快速、健康成长

1.确保农民的土地财产的权力，促进家庭农场的发展。从20世纪初到现在，英国的农业发展中变化最大的就是过去由大地主、租地资本家、农业雇佣工人所组成的租佃制农场开始走向衰落，转变为目前的以自营农场为主导的经营形式。促成这种转变，与英国政府所做出的努力是分不开的。英国政府通过立法手段对农业生产和土地关系进行干预和调整，倾向于保护自营农场主的利益而限制地主的权利，促使了自营农场的快速发展。战后日本政府在农村实行了一系列的民主化改革，变原有的半封建土地所有制为自耕农个人土地所有制，基本上消除了佃农。发达国家基本沿着这条思路培养新型农业生产经营者。

2.完善的土地流转制度是培养新型农业生产经营主体的前提。随着发达国家农业机械和农业生化技术的发展，农民的生产效率不断提高，必然要求农场规模的不断扩大。在土地私人所有的条件下，完善的土地流转制度是实现农场规模不断扩大的基础条件，也是新兴农业生产经营主体产生的前提。发达国家主要通过以下三个手段实现土地的有序流转。

一是政府通过行政、立法等手段，培育良好的农地流转的政策和法制环境，为农地流转创造了良好的市场氛围。日本的农地改革和1952年制定的《农地法》不允许拥有土地的农户离开村落，凡是那些离村就职的农户必须出售他们所持有的土地；1962年对《农地法》进行了第一次修改，开始允许农地出租和出售，但是，由于地价的不断上涨，阻碍了农地耕作权的让渡；1970年和1982年先后第二、第三次修改《农地法》，突破了土地占有和使用方面的限额，以土地使用权和经营权为中心内容，鼓励土地的租借和流转等；1980年日本政府颁布的《农用地利用增进法》对农地的有效流转也发挥了一定的作用。德国的《农业法》确定了农民的土地权归农民，可以自由交易。家庭农场通过购买、租用原土地所有者的土地，实现了家庭农场经营规模的扩大。《土地交易法》规范了买卖双方的土地交易行为，对出让可能导致土地的分散化或细碎化、出让价格与土地价值明显不符或者改变农业用途的土地，不准出让。《土地整理法》保证了不同所有者的农地可以进行互换、重新登记，并加以平整改造，使土地连成一片，这是土地规模化的基础。

二是通过租赁经营（土地使用权流转）的方式加速土地集中。美国的家庭农场按照是否拥有所有权可以分为三个类型：一是完全所有权型，这种农场的数量较多，但是大多规模不大。二是部分所有权型，主要是指部分自有，部分租地的农场。这类农场的面积较大，数量最多，规模也很大。三是无所有权型，主要是指全部租用他人土地的农场，这种农场目前还是比较少的。美国、日本以及法国等国在土地流转过程中，通常都是土地使用权、经营权的有偿转让，一般不涉及土地的所有权。

三是注重支持和促进农地流转中介组织的发展。日本通过农协等中介机构来促进农地的流转，农协作为农地租借转让的桥梁，他们接收与租出农地，再将这些农地租给那些有需要的人们。法国成立土地整治与农村安置公司来负责收购土地，以优惠的价格卖给大农场，或通过租赁经营（土地使用权流转）的方式加速土地流转。对于土地市场的管理和规范，法国采用直接干预的方式，控制土地的收购和转卖。

3.农地流动的方向和农业补贴主要是向新型农业生产经营者集中。2007年日本政府正式开始实施“稳定

品种经营对策”，这一政策的核心是，对想干农业、能干农业，且耕种面积在一定额度以上的农户（4公顷以上）或村落农业组织（20公顷以上），给予认定（称为认定农业者），然后以多种政策性补贴资金以及贷款优惠政策向其倾斜，促使农地更多地集中在这些“农业中坚户”手中。

通过建立完善的法律和农地流转市场，通过制定政策鼓励土地向新型农业生产经营者集中，通过向新型农业生产经营者提供各种农业生产优惠政策，保护了新型农业生产经营者的利益，促进了他们的发展。

二、建立完善的职业农民培养体系

国外职业农民培训体系形成初、中、高三个互为补充的有机系统。

初等职业农民培训主要是通过阶段性的培训课程、技术指导等方式，提高现有农民的知识水平和农业技术水平，改善其农业经营管理能力的一种普及型的职业教育培训。初等职业农民培训的主要特点为培训普及范围广。

中等职业农民培训是培养“农业后继者”的主要培训形式，目标是对没有接受过农业教育的新农民提供从事农业经营所需的基础知识，并根据专业特点将其培养为具有独立经营能力或具备某项专门农业技术的职业农民。各个国家普遍都将中等职业农民培训作为职业农民培养体系中的最关键环节，突出强调培训的专业性和实用型。

高等职业农民培训是培养创新型和专业型农业人才的重要手段，国外高等职业农民培训中尤为重视职业农民的培养。重点采用理论教育与实践教育相结合的方式，培养达到一定的专业水平的农业经营者、农业技术员及农业科研人员。

三、农业合作社向专业合作社和联合社发展，政府对合作社实行严格的监管

在日本有综合性农协，也有专业性农协。但从经济实力和经营范围看，以综合性农协为主。根据1947年制定的《农业协同组合法》，日本在全国范围内普遍成立了各级农协。由于日本的行政管理分为市町村，都道府县和中央三级，农协的机构设置也分为三级。目前，中国国内还没有形成这种体制，上海合作社比较成功的主要在专业合作社方面，因此，宜先从专业社开始，条件成熟可逐步发展为综合社。

1.发展专业合作社，发挥专业发展优势。专业合作社以某—产品或某种功能为对象组成合作社，如奶牛合作社、小麦合作社，或销售合作社、农机合作社等。专业合作社以美国、法国、瑞典、荷兰等国家的合作社为典型代表。美国成为世界上农业生产力水平最高的国家之一。美国农业高度发达的原因有很多，但其中很重要的因素是——专业化生产、产业化经营、社会化服务。美国农业的特点是大而专。她的“专”体现在地区专业化、农场专业化、工艺专业化。这一点与法国、荷兰等国农业的专业化特点完全一致。

2.发展农业合作联社，促进农业产业化发展。1960年以后，法国农业合作社企业进行大规模兼并，农业合作社企业的数量从1965年的7500个减少到1982年的4000个，但规模不断扩大，营业额不断增长，综合性也不断加强，成为生产、加工、销售、贸易四位一体的综合性农业合作组织，其经营业务也从最初的农产品生产扩展到农产品加工、储藏、销售和贸易领域。此后还逐渐出现很多由不同行业部门、不同领域的农业合作社共同组成的全国性专业农业合作社联合会、地区性农业合作社联合会、大型合作社企业集团等农业合作社联合组织。农业合作社也从早期单一的农业生产组织发展成为以生产为基础、以经营为主导的综合性农业合作组织，规模逐渐扩大并进一步延伸到初级农产品加工与销售，从而确定了农业合作社的产业化道路发展方向。

3.对农业合作社进行严格监管。

以往在对国外合作社的介绍中，我们往往关注政府对合作社的优惠扶持政策，而忽视政府对合作社严格监管的另一面。因此，在国内发展农民专业合作社时，过多地重视合作社的优惠政策，而没有同时对合作社实行严格的监管，出现了大量虚假的合作社。国外对合作社实行严格的监管政策，值得我们借鉴。

法国各级农业部门都设有负责农业合作社事务的专门机构，负责监督农业合作社在相关法律法规方面的执行情况，并且与政府其他部门一起检查农业合作社的财务制度与运行状况。农业合作社的建立和撤销必须经过农业部门审批；农业合作社从全国农业信贷银行贷款时，也要接受财政监察员和财政管理官员的监督；如果农业合作社的营业范围等有所变动，或者准备与其他组织合并、收购股份等，必须向农业部门备案并得到批准；每个农业合作社的年度会议纪要、账目等都要报农业部门备案，以便农业部门根据有关法律条文评价其运行状况，相关法律还规定由法国财政部下属的税务稽查部门负责对农业合作社与非社员进行的交易进行监督检查。

四、农业企业发展短链食品推动本地农业现代化

1.农业企业发展要与本地农业现代化相结合。日本从2007年4月1日开始实施“新的农业经营稳定政策”。

该政策明确提出，特定农业团体是指满足一定条件的农业经营团体。其必要条件是：首先要以集中本地区农业用地的2／3为目标；其次要有组织规章、组织统一管理、制定组织内的主要农户的农业收入目标、有农业生产法人化计划等。

国外实践表明农业企业一定要与本地的农业现代化相结合，这样的农业企业才是推动农业现代化的抓手。

2.发展短链食品。食品短链的理念基于对现行农业产业化模式的反思。短链食品指用可持续的农业生产方式生产出来的本地化、可持续、替代性食品。其中的“短”字不只是指空间距离，同时与围绕着产品的各种信息的传播有关。“短”意味着各类信息都是透明和可见的，即通过中间环节的尽可能减少来确保消费者尽可能了解食品生产和流动过程的全部信息。食品短链，对于发展当地生产、改善食品供应以及保障食品安全具有现实意义。2014年美国农业新法案，每年安排资金3000万美元，为聚焦于本地和地区的商业，保留工商业贷款项目（Business & Industry Loan Program）的资金改善本地和地区食物系统，安排6500万资金用于高附加值产品市场开发奖励，支持建立本地和区域食物系统。目前，国内发展食品短链模式主要有：社区支持农业、农夫市集、巢状市场、信息时代的数字有机生活、慢食运动、本地化食品等。

五、政府、合作组织和私人企业互相分工合作，共同为农业提供服务

1.政府在农业服务中发挥着基础性的作用。在发达国家农业发展中，政府一直起着基础性甚至是主导性的地位。除了制定农业法律，规定农业的基本制度外，政府还根据农业发展目标，向农民和合作组织提供各种补助，优惠贷款、灾难救助等。同时，对于一些资金大、历时长、收益慢的基础设施建设和公益项目建设，政府也起到了主导型的作用。如法国政府在公共农业服务中是占主导地位的，其职能是对农业生产资料的价格进行一定程度的控制，规范农业生产资料市场秩序、提供农业信息服务业。美国的农业部，在政府部门里雇员最多，其为农民提供的服务包括了技术指导、贷款提供、补贴发放、保险项目的参与实施、农业市场信息的发布等便利和支持农民的政策。

2.合作组织是社会化农业服务的主体。合作组织作为农民和相关利益者自己组建的组织，最能代表农民的利益，也最能了解农民的需求。在合作组织最先实施也最完善和发达的德国，四大服务组织——合作社联盟、农民联合会、农业联合会和农业协会，构成了社会化服务的主体。四大服务组织根据目标的不同，共同为农业和农民提供农产品生产、加工、销售、政策获取等一体化服务。法国农业合作组织亦很发达，合作社形式多样，分工明确。包括农业供销合作社、农业服务合作社、农业工会等组织。这些组织中有提供专门性服务的，比如供销合作社提供购销领域的服务，也有提供综合性服务的，比如农业服务合作社既可以在生产资料供应领域提供服务，也可以在物流运输及加工过程中提供服务。在日本，农协作为全国性的农业合作组织，几乎提供了农民所需的全部服务，特别是通过派遣农协的技术员深入田间，实现了农业服务的“最后一公里”。

3.私人企业是农业社会化服务的重要补充。在发达大国，市场和企业高度发达。企业相对于政府和合作组织，有着管理严密、市场信息敏感、前沿技术获取等方面的优势。因此，在一些农业服务如种子研发、农业机械的提供、市场信息的提供等方面主要有私人企业承担。特别是在美国，私人企业兴办的营利性和非营利性的研究机构、大型的农业销售公司，为农场提供具体的生产和销售策略的公司等异常发达，占据了社会化服务的主体，并产生了孟山都等国际化的农业企业。

概括来讲，发达国家在培育家庭农场主体方面，农村制度的民主化设计，保证了多数农民拥有土地的财产权利；健全的土地流转制度，实现了土地流转，保证了家庭农场的规模化经营；全方位的支农、惠农政策，提高了家庭农场从事农业生产的积极性；完善的职业教育培育了新型家庭农场的劳动者。高素质、高技能的农业劳动者是发达国家家庭农场的智力支持。合作组织的广泛发展，确保了农民的利益。农业企业的参与，降低了农产品进入市场的成本。市场与政府的合理分工，实现资源的优化配置，保证了农业市场的健康发展；各种服务组织的有效运行和协同创新，实现了农产品生产、加工、销售、服务的一体化。

（作者单位：中共上海市委党校）