文/葛延风

葛延风：国务院发展研究中心社会发展研究部部长

一、我国公共服务体系发展和改革的历程及评价

（一）改革开放前30年的发展状况及组织管理方式

改革开放前30年，在经济发展水平不高的情况下，整个公共服务体系从无到有，从小到大。到了20世纪70年代末，我国在教育、科研、医疗卫生、文化以及其他相关领域逐步建立起一套虽然整体水平不高但相对完整的公共服务体系。

基本组织方式是以各级各类事业单位为服务主体，其他类型组织的服务为补充，部分公共服务由一些特殊类型的国有企业承担，有些服务是由集体企业及农村集体经济组织来自我承担，比如农村的小学、赤脚医生、企业办的一些学校等。

在基本的管理方式上，作为服务主体的事业单位政府主导、计划管理，事业单位的成立、注销、布局、财政收支、人员的规格身份都是严格的计划干预方式。当时的体制有一定的优势，那就是目标清晰，服务于国家发展目标和公众需要，严格的计划管理手段也保证了政府意志的落实。但是，这种管理方式也有不足，过分严格的计划管理导致了一些领域、一些机构的低效率，相关事业的发展受政治运动的影响比较突出等。

总体上，在当时经济发展水平比较低的情况下，相对完整的公共服务体系对当时国家发展和社会发展的贡献是很大的。比如教育领域，基础教育逐步普及，人口素质不断提高，为改革开放后的经济增长奠定了基础；科技领域，搞出了“两弹一星”；公共科研体系对于整个工业体系的形成、粮食生产安全都发挥了非常积极的作用；卫生领域，建设比较完整的三级卫生服务网络，大大提高了医疗卫生服务的可及性，健康成效巨大。

（二）20世纪80年代中期开始对公共服务体系进行全面改革

近年流行一个说法是，改革开放以来我们的公共服务体系改革滞后，我个人不太同意这个判断。其实，公共服务体系的改革基本上是与城市经济体制改革同步推进的。之前很多人认为“滞后”，是因为一直到2011年以前，公共服务体系改革是分领域进行的，部门主导，在国家层面没有针对整个公共服务体系改革的综合性“决定”。城市经济体制改革启动后不久，公共服务主要领域都出台了重要文件，包括科技体制、艺术表演团体、卫生工作、教育体制、体育体制等，从时间顺序，基本都是1985年、1986年前后公布的。当然，这涉及到公共服务体制的改革，也涉及到了服务体系的改革。改革涉及的领域和内容非常多，包括对事业单位的具体管理方式，包括放权、筹资和财政支持方式及人事制度。调整行政管理体制，包括政府部门之间管理体制的调整，中央与地方关系的调整，国有企业改革等。推进部分领域的市场化，包括科研院所改企转制，部分地方公立医院私有化或实施了股份制改造，对文化领域大部分机构进行了企业化管理或实施了改企转制。同时，在公共服务领域引入民间和社会力量，涉及到教科文卫几乎所有领域。当然，还有一些领域继续保留了传统管理方式，比如事业单位都有行政主管部门，有行政级别，主要领导任命以及重大活动都需要行政性审批。在体制改革的同时，随着经济发展水平的提高，政府投入、社会投入及其他融资大幅度增加，公共服务体系能力也得到了比较快的提升。

改革虽然取得了一定的成效，但问题也逐步凸显。成效主要表现在两个方面：一是服务能力大幅提高；二是改革基本上是以放权和经济激励为主，大大调动了有关机构和人员积极性。值得关注的问题也不少。一是改革和发展过程中缺乏统筹规划。高端服务扩张迅速，对基础性服务重视不足，受政府间关系特别是财政体制影响，城乡之间、区域之间、区域内发展不平衡；公共服务的布局与城市化和人口流动的协调还不够紧密。二是管理方式上，管的过多和放权过度、约束不足并存。在很多具体业务活动审批、资源分配等方面随意性大，有些领域，包括业务活动选择、资产处置、内部分配等方面放权过度，一些事业单位“内部人控制”问题普遍存在。三是“过度市场化”和“政府越位”并存。过度市场化表现在政府对很多服务的规划、投入、监管责任弱化，相当多服务的布局、进入和退出、定价等过多地由市场决定；对部分机构的改企转制划分标准存在偏差，更多地依据其“市场生存”能力而非服务的属性特点来确定。同时，“政府越位”问题长期存在，部分领域改革滞后，一些该交给市场的、非公益性的机构划为事业单位。四是激励机制扭曲。鼓励事业单位“创收”并将创收收入处置权交给单位导致部分单位目标异化，趋利倾向强化；内部分配普遍将服务收入和个人收入挂钩，导致一些领域从业人员行为扭曲。

总的来看，从20世纪80年代中期开始、贯穿于几乎整个90年代对公共服务体系的改革，基本是套用经济领域和企业改革做法，以放权、让利为主。虽然整体能力和积极性大幅度提高，但也带来了很多问题，如布局不合理、目标扭曲日趋严重，导致服务可及性不高、公平性低、宏观绩效差，部分公众权益难以得到充分保障，公众不满情绪大等。

（三）新世纪以来的“纠偏”改革

进入新世纪以来，开始了新一轮的以“纠偏”为主的改革，或者说对改革的深化。比如在教育领域，明确否定“产业化”，强化政府责任与公民受教育权保障，强化政府投入，优化布局规划，全面推进对各级各类教育机构的改革；在医疗卫生领域，突出强调公益性，明确了“保基本、强基层、建机制”的改革策略；在科技领域，改革支持方式，改革科技评价机制，改革科技管理方式。在其他领域，如公用事业领域的改革也在深化。还有，对事业单位实施分类改革。

新一轮以“纠偏”为主的改革取得明显了成效，教育领域、医疗卫生领域成效都很明显。但是，由于受20世纪80年代中期以后相当一段时期发展惯性、既得利益以及改革实施方式、财政体制等的影响，公共服务体系发展中出现的很多问题尚未得到根本性扭转和解决，一些领域矛盾依然很突出。

二、公共服务体系建设和改革中需要解决的主要问题

在公共服务体系发展和改革问题上，表面看是要解决布局、运行、管理及绩效等各个方面存在的问题，但更核心的是在公共服务体系如何发展、如何改革以及如何组织管理等基本问题上，尚未形成统一和清晰的思路，各界在很多问题上依然有很多分歧，有真分歧也有假分歧。所谓真分歧就是大家观点确实不一样，所谓假分歧就是大家到现在仍没有形成统一的话语体系。

下一步要解决的最主要问题，从宏观层面来看，首先要思考基于现实经济和社会发展要求及长期稳定协调发展的要求，我们需要建立一个什么样的公共服务体系，以及跟这个体系建设相关的或者说从更大范围讲，如何确定我们的公共服务体制的问题。比如，如何确定服务重点、内容以及不同服务的属性，即哪些是公共品、哪些是公益性产品、哪些是私人消费品；公共服务体系建设和发展中政府与市场是什么关系；政府和社会力量是什么关系；公共服务体系建设和发展中不同层级政府之间是什么关系等。在微观层面，涉及到如何规划和布局；业务活动内容和方式怎样确定；如何筹资；如何激励与约束；如何评价绩效；政府与服务机构的关系模式；如何完善内部治理结构；如何针对不同类型公共服务机构特点实施差别化管理政策等。

三、公共服务体系建设的国际经验

第一，发达国家包括很多发展中国家都非常重视公共服务，将其作为最基本的政府责任和公民权利。发达国家除国防外，财政支出的大部分都是用于公共服务及社会保障。第二，服务的内容大都比较广泛，涉及教育、医疗卫生、公共科研和共性技术推广、社会保障、公共信息、就业、特殊群体服务、公共文化、公共交通、环境保护等。第三，发达市场经济国家服务属性通常都比较明确，即哪些是公共品（免费或基本免费），哪些是公益性产品（消费者适度分担），哪些是私人消费品，非常明确。第四，政府间责任关系总体上比较清晰。无论是单一制国家还是联邦制国家，哪一级政府负责什么事，事权划分很清楚，规划责任、投入责任、执行责任很明确。第五，从服务提供主体来看，不同国家有差异，但总体上是以公共部门为主，社会力量为辅。尤其是在欧洲，教育、卫生、社会保障等基本公共服务以政府举办的公共部门为主，部分慈善和少量教育、医疗、卫生、科研等由非营利组织提供。美国有些特殊，社会力量参与较多，但社会力量多数是以非营利的方式来参与。第六，发达市场经济国家在对公共部门的组织管理上，有些是政府直接管理有些是通过议会立法的方式管理，但都非常严格，即使在有些领域给予一定弹性，也严格限定弹性边界。比如在布局、目标以及成立、注销方面严格管理；资产处置、财务收支、分配等管理非常严格；根据不同类项机构特点，实施差别化的组织管理方式；严格考核绩效，通常有多元化的评价体系，政府与社会力量共同进行考核；强调公开、透明。第七，大都积极鼓励社会力量参与公共服务。主导模式是非营利机构，非营利机构是私法人，但是不以营利为目的；支持和约束并举，支持手段主要是税收优惠、土地供给、委托服务等合同关系，约束手段主要是资产处置权和剩余分配权控制。同时，注重信息公开和多元化社会监督；总体上看，社会力量提供的服务是补充性的，部分领域采取购买营利性机构服务模式或与私人部门合作（PPP），合作方式多样，但总体上规模不大、范围有限，资产与合作边界控制严格。第八，发达市场经济国家也都在不断推进改革，因为公共服务涉及利益关系，诉求多样，没有完美体制。改革的主要方向是促进公平、提高绩效、控制成本。总体上看，都是集中于具体组织和管理方式层面，大多数情况下，不改变服务属性，不对福利水平做“减法”。里根—撒切尔革命领域相当有限，极少数公用事业私有化，部分领域探索购买服务，部分公共服务建立“内部市场”，引入竞争；在大部分领域是对组织管理方式进行了改革，总体方向是提升效率，弱化了日常管理，强化了目标和结果管理。除极少数领域外，没有私有化或民营化；而且，在这个过程中，政府没有减少投入，也没有减少监管，更没有改变服务属性。从实践看，里根—撒切尔革命并没有实现预期目标，近年来开始后退。一些发展中国家受里根—撒切尔革命以及国际组织的影响在公共服务领域推行了很多改革，但是实践证明很多国家失败的经验远远大于成功的经验。

四、未来改革应当坚持的方向及关键政策选择

（一）进一步强调完善公共服务的意义。这是保障公民社会权益、改善国民生活质量、提升人力资本、提升创新能力的基础；是有效实现减贫、促进社会平等、提升社会认同、促进社会关系和谐的基础；是促进消费、拉动经济增长的重要手段，是防范“中等收入陷阱”的关键所在。

（二）明确大的改革目标和方向。不断提升服务水平和服务质量。要防范福利过度化，使之与经济发展水平相适应。但需要强调的是，当前中国的总体福利水平是偏低而不是过高，尤其是针对大多数人的基本服务；促进服务均等化，关键是供方和需方两个维度的服务标准化，同时改善和提高服务效率。

（三）明确政府和市场的定位。要正确理解和解读十八届三中全会决定有关“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的含义。在一般经济领域，能交给市场的交给市场，因为宏观经济需要调控，市场需要监管。在公共服务领域，很多是市场失灵的领域，需要发挥政府主导作用，包括规划、投入、监管和多数服务的直接提供。在理论和实践证明有效的领域可引入市场机制。

（四）调整、完善不同层级政府间责任关系。包括四个方面的关系，规划责任、投入责任、执行责任和监管责任，不是简单的事权和财权的问题。

（五）明确产品属性，完善公共投入方式和费用分担机制。对于涉及大多数人的最基础性服务，最好采取免费方式，对可能出现滥用的，可个人少量付费或基本免费方式以控制浪费；对于需要个人和家庭分担费用的服务，应充分考虑个人支付能力，同步建立相应的减免或补助政策，避免逆向转移支付，确保中低收入群体受益；扭转重基本建设忽视日常运行投入的倾向；避免公共投入“加重公共负担”的问题；建立公共投入和有关服务价格调整的联动机制，切实让公共投入转化为公共福利。

（六）深化公共部门特别是事业单位改革，促进机构健康发展。可从两方面考虑：一是强化、细化分类，依据服务特点和内在规律差别化管理。目前的分类方式总体偏粗。二是完善激励与约束机制及管理方式。这方面又包括很多内容：第一，完善评价机制，重点看社会福利改善目标而非财务指标；第二，依据不同服务机构所提供服务的属性，完善筹资机制（公共投入和消费者分担），确保公共机构能够正常运行，严格对其他收费进行管控；第三，依据不同类型机构的特点，改善完善分配制度。总体上以岗位职级为基础，特殊领域建立符合行业特点的激励机制（如针对科技人员的贡献奖励等）。在分配制度设计方面，最关键的是要避免利益目标冲突；第四，完善内部治理，注重内部治理的多元参与，避免过分行政化；第五，加强信息化建设，推进公开透明，强化社会监督；第六，严格对公共服务机构的资产处置和剩余分配控制；第七，完善政府管理方式，重视依法合规监管，减少不必要的行政干预，强化结果监管，弱化过程监管，推进职称以及对个人的评价方式改革，以结果（质量、满意度）为导向强化问责；第八，引入竞争性人事制度与保持队伍稳定并举。

（七）关于鼓励社会力量参与公共服务有关问题。大方向是要积极鼓励，但是有几个问题需要注意。一是应明确目标。总体的目标应是强化社会参与，建立多层次体系，提升整体能力，满足多样化需求。避免将其作为新的经济增长点。二是在发展重点上，应积极鼓励非营利机构发展，营利性机构可发展，但要适度控制，因为社会资本以营利为目标进入到这个领域，仍然不能避免利益目标冲突这一问题。三是短期内对社会力量参与不可期望过高，目前基础的管理能力，包括支持性的手段、约束性的手段和政策还都不完善。另外其他一些影响因素也值得关注，如宗教传统。还有遗产税的影响也很大，应先建制度，逐步发展。盲目发展会带来很多问题。还要警惕一些在法理和实践上都存在问题的“改革”做法，比如一些领域搞股份制非营利机构，这个在国际上是没有先例的。股份制股权的核心就是剩余索取权和资产处置权，非营利控制的恰恰就是资产处置权和剩余分配权，有些改革把这两者放在一起，在法理上讲不通；还有公共部门“混合所有制”改革。在公共领域搞混合所有制，公共投入追求的目标是公益，私人资本追求的是营利，两者目标冲突。搞了混合所有制，它到底是公法人还是私法人，是营利性还是非营利机构，对它采取何种资产管理方式和财务管理方式，一系列矛盾和问题都解决不了。