□文/蒋建强　陆东一

（1.苏州经贸职业技术学院就业与创业服务中心；2.苏州卫生职业技术学院江苏·苏州）

政府支持大众创业政策体系研究

□文/蒋建强1陆东一2

（1.苏州经贸职业技术学院就业与创业服务中心；2.苏州卫生职业技术学院江苏·苏州）

［提要］随着政府简政放权、鼓励创新措施的叠加效应，大众创业、万众创新将成为大势所趋。但创业企业的成活率不高，创业政策的受益面不大，创业环境政策仍然不完善。本文分析当前我国政府推进大众创业和万众创新政策中存在的问题，并提出相应对策建议。

政府；大众创业；政策体系；对策研究

收录日期：2015年8月19日

随着政府一系列简政放权、鼓励创新措施的叠加效应，创业环境进一步改善，大众创业、万众创新成为大势所趋。国务院下发《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》，这是推动大众创业、万众创新的系统性、普惠性政策文件。建立政策协调联动机制、政策措施落实情况督查督导机制，形成强大合力，全力打通决策部署的“最先一公里”和政策落实的“最后一公里”，确保各项政策措施落地生根。但是，目前创业企业的成活率还有待进一步提升，创业政策的受益面有待进一步扩大，创业教育和培训政策有待进一步加强，创业服务政策有待进一步优化。因此，目前创业政策的制定应从系统的角度考虑，充分借鉴创业政策理论框架，系统分析创业政策的着力点和对象，从需求方出发，尽可能减少创业障碍、降低创业风险，从鼓励创业政策、支持创业政策、服务创业政策和保护创业政策等方面加以完善，以刺激创业活动，促进创业型经济的发展。

通过对创业企业、高校大学生创业园、校友企业、学生家长和政府创业孵化基地开展调查，国家推进大众创业和万众创新政策在当前虽然取得了一定的成果。然而，目前还存在着创业政策缺乏系统性、关联性，针对性不强，政策的制定、评估和跟踪机制不健全等问题。建议通过优化社会创业环境，建立创业政策实施的联动机制，完善创业教育培训机制，加强公共服务平台建设，建立政策评估、跟踪机制等措施来加以解决。

一、整合创业政策支持体系，扩大创业优惠政策受益面

从政府各职能部门出台创业政策来分析，根据我国实际情况，应从财政、税收、金融、产业、土地、市场、环境优化等七个方面提出了建立促进大众创业和万众创新的创业政策支持体系，以此形成促进大众创业和万众创新的长效机制。在政策标准方面，应提高小额贷款的个人免担保贷款额度、提高青年创业前担保贷款的最高额度、提高中小企业贷款最高担保额度、提高创业经营场地房租补贴标准，等等。

（一）在创业优惠政策方面。从统计的资料分析，特别是从创业政策的受惠对象来看，创业者属于有直接主管部门的创业团队，创业支持和优惠政策较多，帮扶创业的力度也大，创业项目的成功率也高，如科技局有针对高新技术企业、留学归国人员创业的优惠政策和扶持政策；共青团出台了大量的青年创业支持政策和减免税收政策；人力资源和社会保障部门有下岗失业人员、大学生创业支持政策（创业小额担保贷款、创业社保补贴、创业培训和创业者联谊会）。而没有直接主管部门的群体，如农民工、城镇失地农民和社会大众，支持创业政策相对就较少或基本没有，所以政府可以发布相关政策，特别是针对大众创业、万众创新的支持创业政策来支持创业。一是拓宽创业资金融资渠道，加大金融支持力度，切实改善融资环境，通过制度创新来突破困扰农民回乡创业的共性难题，为回乡创业者提供良好的金融服务。积极探索和建立适合农民回乡创业发展的融资渠道，为回乡农民创业化解资金不足难题；二是加大财政扶持力度。为缓解不发达地区有限资金过多流入城市，农民回乡创业融资难、资金供给短缺、贷款利息高等问题，建立支持农民回乡创业的政策性专项资金；三是营造良好的创业政策服务环境，强化优质服务环境，规范收费行为。营造浓厚的回乡投资氛围，鼓励农民回乡创业，地方政府应给予回乡创业者更多的人文关怀，落实农民回乡创业税费减免政策。减免地方收取的各类综合性收费和服务性收费，营造鼓励支持创业的气氛；提供公共服务，政府职能部门应当为农民回乡创业提供工商、财税、融资、社会保障等方面的政策咨询和便利措施，制定有关政策，优化创业外部环境。

（二）在创业融资支持方面。建立政府资金为引导、社会资本为主体的创业投入机制，对创业企业从营业执照到知识产权以及上市都要有相关政策支持，特别是鼓励银行针对小微企业创业创新，支持发展众筹融资平台。创业企业在办理营业执照时，实施工商营业执照、组织机构代码证、税务登记证“三证合一”制度，放宽新注册企业场所登记，推动“一址多照”、集群注册等住所登记，为其提供便利的工商登记服务。创业企业在知识产权申请时，完善知识产权快速维权与维权援助机制，缩短确权审查、侵权处理周期，实施惩罚性赔偿制度。对创业企业加大财政资金支持和统筹力度，鼓励对众创空间等孵化机构的办公用房、用水、用能、网络等软硬件设施的优惠力度，减轻初创企业负担。在创业企业税收方面，落实高校毕业生、残疾人、退役军人、失业人员等创业税收政策，落实扶持小微企业发展的各项税收优惠政策，落实科技企业孵化器、大学科技园、研发费用加计扣除、固定资产加速折旧等税收优惠政策，特别是对众创空间等新型孵化机构适用科技企业孵化器税收优惠政策。

（三）在创业信息建设方面。构建政府数据开放共享政策，推动大型互联网企业和基础电信企业向创业者开放计算、存储和数据资源，降低大众创业和万众创新的门槛和成本；政府应制定“互联网+”创业服务政策，特别是架构“互联网+”创业网络体系，促使创业企业实现以互联网为载体、线上线下互动的新兴消费模式；推动移动互联网、云计算、大数据、物联网等与现代制造业结合，促进电子商务、工业互联网和互联网金融健康发展，引导互联网企业拓展国际市场。制定“互联网+小微企业”政策，工业化和信息化深度融合政策，为小微企业的财务管理、生产过程、采购与营销、质量检验、人力资源管理、客户服务和物流等核心业务发展提供信息化应用服务。

二、完善创业宽松环境政策，健全服务体系

（一）支持科研人员创业方面。政府应出台技术人员离岗创业可保留人事关系政策，为创业清障减负，营造宽松便捷的准入环境的相关措施，最大限度地降低市场准入门槛、减轻企业税费负担，实现“放水养鱼”，从机制体制上为科研人员从事创业进一步松绑，推行科研院所等事业单位专业技术人员离岗创业，可在3年到5年内保留人事关系，与原单位其他在岗人员同等享有参加职称评聘、岗位等级晋升和社会保险等方面的权利。良好的创业环境可以通过政府这个无形之手来控制环境变量更大限度地释放大众的企业家精神，从而激发创业热潮，让全社会形成鼓励创新、允许创业失败的环境氛围，科研人员创业失败就可以无后顾之忧。

（二）支持大学生创业方面。政府应制定全程化的创业教育政策，使创业教育纳入整个教育体系范畴之内，以规范创业教育管理，提高创业教育质量，扩大创业教育的受益范围，特别是使创业教育贯穿于小学、中学、大学各个层次，甚至涵盖学前教育和成人教育，形成一个完整的创业教育体系。对于大学生创业，长期以来，由于大学生缺乏创业教育，仅注重专业学习，缺乏社会实践，在实际工作中的适应性不足，致使创业活动遭遇来自自身的阻力。政府应制定将创业教育课程纳入学分管理教学体系，允许学生休学创业，探索建立创业学分积累与转换制度，将学生自主创业情况折算为学分。

（三）支持留学归国人员和境外人员创业方面。留学归国人员拥有国际人脉、国际网络、国际资本、国际视野，创业资源丰富，是新时期创业的生力军。政府虽然出台了一系列鼓励海外留学人员回国创业的相关政策，但现行的留学人员创业政策还存在不足和需要完善的空间。一是设立留学人员创业企业创新创业扶植基金，给予初创阶段的留学人员创业企业一定的创业扶植资金，留学人员创业园的创业扶植资金往往采取撒胡椒面模式，平均分配给留学人员创业企业，须增加必要的评估，再通过强化资格审查、引入竞争机制及完善申报、追踪和评审机制等方式，有重点地增强对优秀留学人员创业企业的扶植力度，避免创业扶植资金的简单平均与过于分散。重点支持留学人员创业企业中试阶段的研发活动；二是推进海外留学人员优秀创新创业项目与科技计划的对接。积极协助留学人员创业企业申请国家科技计划和地方科技项目，通过网络联系、座谈会、联谊会、留学人员洽谈会等多种形式推进留学人员优秀创新创业项目与国家科技计划和地方科技项目的对接；三是营造有利于留学归国创业人员创新创业的政策和社会环境，完善创业的商务环境，必须完善与留学人员创业企业相关的税收激励机制、融资担保机制、政府采购机制等政策措施，营造出有利于留学人员创新创业的政策环境，设立专门负责管理协调留学归国人员的创新创业事务，为留学归国人员创新创业提供专项服务。

三、结语

政府支持大众创业的政策虽然初见成效，但还应解决以下几个问题：一是实现最小化政府审批，给创业企业自由创新。企业家受到的外部制约越少，创新的灵活度就越大，大多数创业者一开始就要面对“审批的万里长征”，政府要把“简政放权”（权力清单、责任清单、负面清单）真正落实，让每个行业都像互联网一样自由，将重新塑造政府与企业的关系，为大众创业松绑；二是实现金融自由化，给企业自由融资。中小企业融资难、融资贵已成普遍现象，成为创新的扼杀者，自由融资（上市主体资格自由、时机自由、定价自由）更是创业者价值实现的重要机制；三是政府在大众创业中尽快转变角色。政府在创业中所扮演的角色应从传统的一味给予式的“培育箱”向推动自主创新的“点火器”转变，政府是环境创造者和培育者，政府要积极支持发展“众创空间”的政策措施，为创业创新搭建新平台。

主要参考文献：

［1］王艳茹.完善我国创业政策的对策［J］.北京：经济研究参考，2010.36.

［2］王扬铭.创业教育提高大学生核心竞争力的战略选择［J］.职业教育研究，2006.10.

［3］孙福全.鼓励海外留学人员回国创新创业的政策建议［J］.华东科技，2009.9.

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课题项目：2015年度苏州市社科规划课题（Y2015LX090）