城镇化发展要素宏观考虑

2015-03-29王国军

合作经济与科技 2015年8期

关键词：城市群农民工城镇化

□文/王国军

（新疆财经大学公共经济与管理学院新疆·乌鲁木齐）

城镇化发展要素宏观考虑

□文/王国军

（新疆财经大学公共经济与管理学院新疆·乌鲁木齐）

在我国的城镇化发展道路上，本文认为城镇化建设是整个国家的布局问题和发展问题，因此要有一个整体性、系统性、前瞻性的看法。主要有把握城镇化发展的基本态势、理清城镇化发展的总体思路、明确城镇化发展的战略重点、统筹城镇化发展的制度安排（中期再研究）。

城镇化；突出问题；持续发展

收录日期：2015年3月20日

一、城镇发展态势

（一）世界城市化发展态势。世界城市化发展的特点有：世界城镇化人口持续增长、城镇人口向大城市集中趋势明显、大城市群主导的城市化浪潮方兴未艾、亚洲城镇人口和超大城市高度集中、越来越多的国家关注人口空间布局的优化问题、自然灾害风险性伴随城市化进程而显现（本文对此不作研究，但是从汶川地震可以看出这有一定的道理）。截至目前，世界上超过80%的国家关注人口分布格局，其中58%为欠发达国家和大约22%的较发达国家都希望对其人口分布格局进行大幅度调整。发达国家不一定，因为像英国这样的国家其社会相当的稳定，社会布局基本成熟，在一定时间内不会主动去调节；发展中国家很重视这个问题，其调整人口分布格局的政策方向，主要集中在如何减少人口向大城市迁移，而实施这类政策的发展中国家比例从1976年的44%一直在上升并且已经超过2013年的73%。

（二）我国城镇化发展态势。对世界的发展有了宏观认识之后，我们也要认识一下中国自己的情况。自古王侯将相的封邑就是依据人口规模和土地面积来衡量大小的，这也是组成城市的基本要素。从我国整体看来，我国城镇化的发展基础有城镇人口迅速增加，城镇化率大幅提高；城市数量和规模不但扩大，形成若干具有国际影响力的城市群；公用设施服务能力明显提升，人居环境逐步改善。

在短短的三十多年，我国城镇化有了巨大的进步。但也有一些值得深思的社会问题，比如一些年轻人把青春留在了城市，但人却因为住房、医疗、孩子教育阻碍无法留在城市；一些大城市出现垃圾到处有，交通相当拥挤，雾霾天气严重影响到生活质量；近年来，诸多城市出现“鬼城”，出现一城独大灯火辉煌，边缘地区却昏昏暗暗灰砖土瓦。这些现象本文归结为以下五点：大量农民工处于“半市民化”状态，难以融入城市社会；城镇用地规模扩张过快，土地城镇化明显快于人口城镇化；城镇空间分布与资源环境承载能力不匹配，不同规模和层级城镇发展不协调；“大城市”现象逐步显现，城市可持续发展面临挑战；城镇化发展的体制机制不健全，深化改革涉及深层次利益调整。长期存在的城乡二元体制，使得既定利益格局不断固化和强化，严重制约公共资源在城乡之间均衡配置和生产要素在城乡之间平等交换；同时，推进城镇化涉及规模庞大的农村人口和现有城镇居民的利益再分配，关系到深层次体制机制变革，更具艰巨性和复杂性。

综合世界及我国实际情况对我国的城镇化做出了一些总体判断：城镇化仍将处于较快发展阶段、进入质量与速度并重的转型发展期、城镇的转型发展条件日趋成熟。

二、我国镇化发展总体思路

我国城镇化是在人口多、资源相对短缺、生态环境比较脆弱、城乡发展不平衡的背景下推进的，这决定了我们必须从基本国情出发，遵循城镇化发展规律，积极稳妥地走中国特色城镇化道路。我们要遵循一条主线、五个坚持、五大目标：

一条主线，是指紧紧围绕城镇化转型发展，以人口城镇化为核心，以城市群为主体形态，以综合承载能力为支撑，全面提升城镇化发展质量和水平。以人口城镇化为核心，就是要有序推进农民市民化，不断提升城镇居民生活品质；以城市群为主体形态，就是要以大城市为依托、以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展；以综合承载能力为支撑，就是要增强城市经济、基础设施、公共服务、资源环境对人口的承载能力，提升城市可持续发展能力。

五个坚持，就是坚持以人为本，坚持集约高效，坚持绿色低碳，坚持统筹城乡，坚持制度创新。以人为本，就是着力提高人口城镇化水平，逐步破除限制人口自由流动的制度障碍，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，建设宜居城市，创造美好生活，使全体居民共建共享城镇化发展成果；坚持集约高效，就是坚持按照小区域集中、大区域均衡的方向，依托综合交通运输网络和信息化系统，优化城市化布局和形态，提高人口经济集聚程度，提升国土空间利用效率，促进人口分布、经济布局和资源环境更加协调。坚持绿色低碳，就是坚持树立绿色低碳发展理念，加强低碳技术开发应用，强化节能降耗，推广绿色建筑，发展绿色交通，构建绿色生产方式、生活方式和消费模式，建设资源节约型、环境友好型城市；坚持统筹城乡，就是坚持完善以工促农、以城带乡的长效机制，协同推进工业化、城镇化和农业现代化，推动基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、城市文明向农村辐射，实现城乡经济社会一体化发展；坚持制度创新，就是坚持加强顶层设计，深化事关城镇化发展的重点领域和关键环节改革，创新城镇化发展的体制机制，更好地发挥市场主导、政府引导的双重作用，增强城镇化发展的活力和动力。

五个目标：城镇化水平持续提高、城市化格局基本形成、城市发展更加集约低耗、城市生活更加和谐宜人、城镇化体制机制更加健全。

三、明确城镇化发展的战略重点

我国城镇人口还有待扩大，城镇化建设还在进行，我国预计合理安排8.5亿左右城镇人口的空间分布。空间分布和地理布局应包括大中小城市以及相应的郊区，形成整体协调发展、以城市群带动大中小及郊区发展。在城镇化过程中解决2亿多农民工“半市民化”问题，平等对待为中国特色社会主义做出贡献的每一位建设者。割除户籍中的消极影响，促进基本公共服务均等化。在城镇化建设中，必须避免城市群产生的“城市病”，建设和谐宜居、绿色低碳、富有特色、充满活力的现代化城市。

（一）优化城市化布局和形态。我国城镇化改革发展的思路是大型城市在土地规模上不再扩建，但是其各种服务的需求是可以无限增大的。为了解决土地有限性与各种活动范围的扩大性相矛盾的问题，我们要采取以下建议：人口规模的扩大及引起的土地规模需求的扩大可以采取行政权和财权分离的原则，也就是说让大型城市的人口实现“流动服务、固定管理”。如果这样，我们就需要从区域发展的整体规划考虑出台一些配套的政策、完善交通、消除地域阻碍和差异等措施。城市扩大的直接原因是人口的增加，其次是经济社会活动的发展。为此，我们可以采取产业分割的地理布局来发展城镇化建设或者改革——实现不限地域、服务共享。

1、推进城市群建设。建设提升国家级城市群，形成带动全国经济发展并具有全球影响力和竞争力的增长极；区域性城市群建设，大力培育区域性城市群，形成对区域发展具有重要辐射带动作用的核心增长极。

2、完善城市规模结构。合理控制超大城市和特大城市规模，继续发展大城市，加快发展中小城市，有重点地发展小城镇。一是发挥国家中心城市龙头作用，强化国家中心城市在城市群中的龙头地位，发挥其引领带动作用；着眼建设世界城市，加快创新转型，强化总部经济、国际门户、研发基地、文化中心等功能，提升国际化程度和国际影响力；二是完善区域中心城市功能，提升省会城市结构和计划单列市功能，调整优化产业结构和城市空间结构，加强与周边城市分工协作，发挥在区域和省域经济社会发展中的服务和辐射作用。把发展基础好、潜力大、带动作用明显的地级市建设成为区域中心城市，完善城市功能，提高综合承载能力，加快产业和人口集聚，促进区域经济社会发展；三是加快发展中小城市，提升城市群内中小城市发展质量，引导城市群外中小城市有序发展，发展壮大陆路边境口岸城市，把有条件的东部地区中心镇、中西部地区县城培育发展成为中小城市；四是有重点地发展小城镇。位于大城市周边的中心镇，要加强与城市发展的统筹规划，逐步发展成为卫星城；具有特色产业或生态文化优势的中心镇，要通过产业集聚、市场联建、旅游开发、文化创意等特色发展路径，培育形成独具魅力的专业特色镇；远离中心城市的小城镇，要完善基础设施和公共服务，形成服务周边、带动农村的综合性小城镇；五是强化综合交通运输网络支撑，建设城市群之间综合交通运输通道，完善城市群内部综合交通运输网络，建设国家综合交通枢纽。

（二）有序推进农民工市民化

1、有序放宽农民工城镇落户条件。根据城市规模和综合承载能力，以就业年限或居住年限、城镇社会保险参加年限为基准，各类城市制定公平公正的农民工落户标准，并向全社会公布，引导农民工合理预期和流向。

2、推进农民工享有城镇基本公共服务。将农民工纳入城镇基本公共服务范畴，建立健全基本公共服务与居住年限相挂钩的机制，逐步提高农民工及家属享有城镇基本公共服务水平。（1）保障农民工随迁子女平等受教育权利。将农民工随迁子女义务教育纳入城市政府教育发展规划和财政保障范畴；全面实行农民工随迁子女在输入地、在全日制公办中小学平等接受义务教育；探索“教育券”等政府购买服务方式，保障在民办学校的农民工随迁子女免费接受义务教育；逐步将农民工随迁子女纳入输入地普惠性学前教育，纳入免费中等职业教育招生范围，基本实现农民工随迁子女在输入地平等享有参加中考、高考权利。（2）健全覆盖农民工的公共就业服务体系。完善城乡劳动者平等就业制度；完善为农民工提供就业信息和政策咨询；实施提升农民工职业技能行动计划；将农民工创业纳入政策扶持范围；健全农民工劳动权益保障机制。（3）扩大农民工城镇社会保障覆盖面。加快推进农民工社会保险全覆盖；逐步实现城乡养老保障和医疗保障制度有效衔接；推动农民工与城镇职工平等参加工伤保险、失业保险、生育保险并享受相应待遇；全面实施社会保障“一卡通”工程。（4）改善公民工基本医疗卫生条件。根据常住人口配置公共卫生服务资源；加强农民工疾病预防控制和医疗救助；推动社区医疗服务网络向农民工聚居地延伸；把农民工职业病防治纳入基本公共卫生服务体系；向农民工免费提供计划生育、优生优育、生殖健康等服务。（5）拓宽农民工住房保障渠道。逐步将符合条件的农民工纳入城镇住房保障体系，通过廉租房、公租房、发放租赁补贴等多种形式改善农民工居住条件；在农民工集中的开发区和工业园区建设公共租赁住房，鼓励农民工数量较多的企业在符合有关规定的用地范围内建设员工集体宿舍；探索由集体经济组织利用农村集体建设用地建立公租房性质的农民工公寓。

3、建立健全农民工市民化推进机制。构建政府主导、多方参与、成本共担、协同推进的农民工市民化机制。一是明确各级政府责任。二是建立政府、企业、个人成本分担机制。三是健全公共成本分担机制。四是完善农民工社会参与机制。