刘 艳

（安徽行政学院 安徽经济管理学院 政法社文教研部，安徽 合肥230059）

过去几十年城镇化发展的道路是以简单由城市空间向农村的扩张实现的，所带来的社会问题也逐步开始暴露，而新型城镇化发展要实现由土地城镇化向人的城镇化核心的转移，必须改变土地绝对量化扩张的政策选择，以提升农村土地利用率的内涵式模式来实现人口有序转移。于农村而言，就是要积极探索集体土地所有制的有效实现形式，提高农村土地利用率和加强农村土地产权的保护。

一、当前农村集体土地所有制实现过程中存在的问题

2015年中央一号文件提出，要探索农村集体所有制有效实现形式，创新农村集体经济运行机制。从政策层面对农村集体土地所有制的有效实现进行的制度设计主要集中在三个视点：一是通过确权登记实现农村土地产权清晰化；二是通过农村土地承包经营权的权能再分解实现农村土地经营高效化；三是通过配套制度改革和公共服务改进构建现代农业经营体系。但当前农村土地集体所有制有效实现过程中面临的问题已现实地制约了农村土地产权功能实现和农业经营效益的提高。

（一）土地确权多难题

农村土地确权是清晰农村土地产权的根本手段，也是发挥农村土地集体所有制价值功能的前提。但在过去粗放型的城镇化发展中，简单地以土地扩张即农村土地所有权转移为手段的发展方式……