彭 澎

(中共湖南省委党校，湖南 长沙 410006)

全面推进依法治国的根本主旨是正确处理权力与法律的关系

彭 澎

(中共湖南省委党校，湖南 长沙 410006)

全面推进依法治国成为近段时间以来我国法治建设的主题语和关键词，它具有深厚的政治内涵，就是要将法治作为我们社会主义国家的基本治国方式；它具有鲜明的法治价值，就是要将法治作为我们社会主义国家政治文明的基本标志。从政治维度理解依法治国和从法治视角分析依法治国，其中蕴含着许多重要的价值契合和制度共识，正确处理权力与法律的关系不仅是科学阐释全面推进依法治国政治内涵的基础和根本，也是突出全面推进依法治国法治属性的关键和核心。

依法治国；政治内涵；法治目标

古人云：“法令行则国治，法令弛则国乱。”“明法者强，慢法者弱。”法治已经成为当今世界各国政治现代化发展的滚滚潮流和历史趋势。回顾我国法治建设的历程，从党的十五大开始，法治正式确立为“党领导人民治理国家的基本方略”，到党的十八大报告明确“法治是治国理政的基本方式”，“全面推进依法治国”，“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”。这其中包含着我们对法治的理解和认识越来越深刻，对依法治国的地位和作用越来越重视，表明了以习近平同志为总书记的新一届党中央对国家法治的高度认同和对国家法治建设的高度认识，彰显了党中央在全面深化改革的同时大力推进法治建设的坚强决心。*习近平同志自2012年11月担任第十八届中共中央总书记以来，先后在2012年11月17日第十八届中共中央政治局第一次集体学习、2012年12月4日首都各界隆重纪念现行宪法公布施行30周年大会、2013年1月22日第十八届中央纪委第二次全会、2013年2月23日中央政治局就全面推进依法治国进行第四次集体学习、2014年1月7日中央政法工作会议、2014年9月5日庆祝全国人民代表大会成立60周年大会、2014年10月20日至23日党的十八届四中全会和2014年12月4日首届国家宪法日等重要会议上系统地对法治建设进行了论述。全面推进依法治国成为近段时间以来我国法治建设的主题语和关键词，它具有深厚的政治内涵，就是要将法治建成我们社会主义国家的一种基本治国方式；它具有鲜明的法治价值，就是要将法治建成我们社会主义国家政治文明的基本标志。从政治维度理解依法治国和从法治视角分析依法治国，其中蕴含着许多重要的价值契合和制度共识，其中，正确处理权力与法律的关系不仅是科学阐释全面推进依法治国政治内涵的基础和根本，也是突出全面推进依法治国法治属性的重点和主旨。

一、正确处理权力与法律的关系——法律可以规范权力的运行，使合法行使权力成为一种法律责任

古人云“国不可一日无君”，今日则是“国不可一日无法”。法治的根本目的就是否定权力的绝对权威，是要让权力得到法律的规范，在法治的规制下，权力体现得更多的是一种责任。在古代欧洲国家，“法律的历史性与法律具有高于政治权威的至高性这一概念相联系”，“自12世纪起，所有西方国家，甚至在君主专制制度下，在某些重要方面，法律高于政治思想一直被广泛讲述和经常得到承认”。〔1〕法律权威高于个人权威表明政府权力的有限性以及政治权威受法律的支配，这一理论的系统化确立了国家权力与法律相互联系的基本原则，即国家权力能得到法律的规范是法治发展的精神，由此权力具备了合法性，也产生了责任。这一法治精神的提炼彰显了法律的功能和价值，揭示了法律发展的原理和目的，集中体现在：首先，法律的产生代表着社会发展的诉求，体现了人类的价值追求和对美好未来的期盼，是人类社会对于社会秩序建构的主客观相统一的结果。塞罗认为：“创设法律是为了公民的安全、国家的长久及人们生活的安宁和幸福。”〔2〕因而，法律代表着国家设计的目的，是国家权力体制构建的前提和基础，也使得法律成为了国家权力运行的灵魂，国家权力运行必须要体现法律的要求和接受法律的规制。其次，法律是社会普遍的行为规则，它基于代表和维护社会的整体利益能够对包括国家在内的权力主体进行价值约束和行为规范。国家制定和执行法律，是社会赋予国家的职责和义务，意味着国家权力不可以超越法律的规范。法律一经制定，就肯定会凌驾于制定主体和组织之上，对其权力主体产生一视同仁的效果。再次，权力本身就是法律配置和设计的结果，权力始终存在于法律之下，来源于法律的认可，必须接受法律的监督和裁决。离开法律，权力将会失去存在的合法依据，也会变得随心所欲地强制和专横，不再具有按国家意志和社会利益进行秩序规制的功能和效果，失去了权力本身的应有意义和正当价值。毛泽东同志曾说过：“我们的权力是谁给的？是人民给的。”人民为什么要给我们权力？人民通过什么样的方式给我们权力？这是因为我们共产党人把“全心全意为人民服务，为人民的利益而奋斗”作为自己的宗旨，这个宗旨代表了社会的整体利益和民众的基本需求，体现了中国社会未来发展的主流价值和核心精神，因此，人民愿意通过法律的形式将权力交给我们党，权力的人民性由此获得了法律性，同时，使得我们党必须始终坚持全心全意为人民服务的宗旨，承担为此终身奋斗、鞠躬尽瘁的责任。人民通过法律形式赋予我们的是权力，体现的是信任，但我们也由此承担了更大的责任，这种责任是一种法律责任，体现的是一种政治承诺。正如习近平总书记强调的：“权力就是责任，权力越大责任也越大。”我们要增强忧患意识和紧迫感，担负起实现人民福祉的历史使命，并为此尽职尽责。习近平总书记2014年7月12日在河北考察工作时强调指出，“大家都要牢记，权力是人民赋予的，要为人民用好权”。习近平总书记的重要论断深刻揭示了权力的基本来源和法律基础。因此，各级领导干部一定要正确对待手中的权力，时刻牢记我们的权力是党和人民赋予的，只能用来为人民谋利益，决不能变成牟取个人或少数人私利的工具。

全面推进依法治国，让权力得到法律的规范，让权力在法律的框架下运行。这是法律权威的彰显，也是党对法律权威的坚决维护。新形势下党加强自身建设，让权力在法治轨道下健康运行，彰显了党中央依法执政、依法用权、从严治党管党的决心和勇气。首先，权力运行的全过程必须接受法律规范，权力的行使必须受到国家法律的约束，行使权力更意味着一种责任，这是法治的基本精神。要取信于民，就必须正确行使权力、规范行使权力、依法行使权力，让权力在法治的轨道上运行，这是法治发展的必然趋势和政治文明的基本要求。邓小平同志在党的八大上曾经指出：“共产党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。”这句话已经深刻阐明党必须坚持把实现人民群众的利益作为行使权力和运用权力的出发点和归宿，只有认清这一原理，才能消除党执掌权力后而可能会产生的危险；才能让全党同志更加懂得我们手中的权力是人民赋予的，只有用来全心全意为人民服务的义务，而没有半点以权谋私的权力，从而有助于广大党员干部自觉筑牢拒腐防变的坚实防线。让权力得到法律的规范，让权力成为一种责任，这是新时期全面推进依法治国的重点，与邓小平同志强调的“确认党没有超乎人民群众之上的权力，确认党没有向人民群众实行恩赐、包办、强迫命令的权力，确认党没有在人民群众头上称王称霸的权力”的思想一脉相承。其次，权力运行的全过程必须接受法律规范，权力的行使必须受到国家法律的约束，让权力成为一种责任，这反映了人类社会发展的一般历史事实。在法治的轨道上，不存在无责任的权力，也不存在无权力的责任。依法行使权力是实现责任的表现形式，落实责任是合法行使权力的根本保障。不承担责任的权力，只会放纵权力的弱点，只会带来权力滥用。全面推进依法治国就是要明确“有权必有责”，法律在把权力赋予我们的同时，也明确了相应的责任，权力靠法律来规范，靠责任来框定；责任靠法律来实现，靠权力来履行和落实，二者是对立统一的整体，相依相存。再次，权力运行的全过程必须接受法律规范，权力的行使必须受到国家法律的约束，让权力成为一种法律责任，这是党依法执政、依法用权的一贯主张。党的宗旨是全心全意为人民服务，执政的目的就是为了不断回应人民利益关切、满足人民利益诉求，而依法治国就是党正确处理各种利益关系、真正实现人民利益期待的根本保障。全面推进依法治国，让权力能得到法律的规范，让权力成为一种法律责任才能保证党能够真正依法执政、依法用权，才能保证党能够时刻永记权力的目的和宗旨所在。习近平同志在2013年1月22日第十八届中央纪委第二次全会上发表重要讲话指出：“各级领导干部都要牢记，任何人都没有法律之外的绝对权力，任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。”接受监督就是确保权力正确运行的一种责任，任何人行使权力都必须对法律负责并自觉接受法律的监督。各级领导干部要正确行使人民赋予的权力，自觉接受法律监督，主动承担法律责任。除了法律规定范围内的个人利益和工作职权以外，所有领导干部都不得谋求任何私利和特权。这是党长期以来坚持依法执政、执政为民的重要思想，是党能永葆生机活力的成功经验。

二、正确处理权力与法律的关系——法律可以防止权力的滥用，使权力合法地行使

权力必须要约束，不受约束的权力必然产生腐败，已经成为各国普遍认同的基本理论。古往今来，许多政治家和思想家都清醒地认识到这个问题。孟德斯鸠告诫人们：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”历史学家阿克顿勋爵认为：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”霍布斯则说道：“全人类共同的爱好，便是对权力永恒的和无止境的追求，这种追求‘至死方休’。”正如恩格斯所说：“社会起初用简单分工的办法为自己建立了一些特殊机关来保护自己的共同利益，但是，后来，这些机关，而其中主要是国家政权，为了追求自己的利益，从社会的公仆变成了社会的主人。”〔3〕权力能够带来利益，面临着利益的诱惑，权力自身的弱点暴露无遗，权力扩张和权力腐败就是权力自身最大的缺陷，这一缺陷就是权力很容易被滥用，最终让权力走向坑害民众的歧途。权力本身极易被滥用，行使权力的人也不是十全十美的，科学证明：没有一个人是完美的，即使是伟人，同样存在普通人的情感和弱点，也会由于一时的冲动做出不正确的有时甚至是悲剧性的判断和抉择，任何人都有可能经不起权力的腐蚀而成为权力的奴隶。美国宪法之父麦迪逊曾说过：“如果人都是天使，就不需要政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”恩格斯也曾指出：“人来源于动物界这一事实已经决定了人永远不能完全摆脱兽性，所以问题永远只能在于摆脱得多些或少些，在于兽性或人性的程度上的差异。”〔4〕因而，一切有权力的人都喜欢滥用权力，一切拥有权力的人都想将权力运用到极点，这是一条颠扑不破的真理。权力的扩张性和腐败倾向再加上行使权力人本身的不完善性，就决定了国家权力的约束和控制是绝对必需的。不仅必须对权力本身进行制约和控制，而且必须对行使权力的人进行监督，这样才能防止权力的滥用，这是法治的精髓，是全面推进依法治国的根本目标。

全面推进依法治国，让法律来防止权力的滥用，使权力能合法行使，这是法律权威的作用，也是党对法律权威的深刻认识。邓小平同志早就告诫过我们：“我们拿到这个权以后，就要谨慎。不要以为有了权就好办事，有了权就可以为所欲为，那样就非弄坏事情不可。”因此，必须对权力进行控制，而控制权力首当其冲就是法律，让权力能够合法行使和正确运行，这才能够达到权力行使的目标。首先，法律可以更好地防止权力的滥用，使权力能合法行使，因为法律具有防止权力滥用的强力，这是法律的权威体现。洛克认为：“在一切情况和条件下，对于滥用职权的真正纠正办法，就是用强力对付强力。”〔5〕孟德斯鸠更是从英国的政治制度中找到了一种防止政治权力滥用、保障人民自由民主的最可靠的机制。他说：“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”〔6〕只有法治才具有对权力极强的约束性和控制力，法治就是对付权力滥用最有效的强力和武器。法治要求一切行为在法定的范围内进行，通过法律制度的体制设计可以制约权力的恣意妄为，可以控制行使权力人的肆无忌惮，可以防止权力独断和个人专断。其次，法律可以更好地防止权力的滥用，因为法律具有防止权力滥用的功能，这是法律的权威精神。权力的行使必然离不开法律的规制，法律就是权力运行的平台，通过具体的法律制度，实现权力合法行使的理想状态，是基于法治功能的必然选择。在一个法制健全的国家，权力的运作必然受制于法律，此时无论权力的初衷多么善良，规制、控制国家权力的最终力量必须是法律，而不是其他。因为，防止权力的滥用，使权力能合法行使和正确运行是法治的本质功能。现代法治最本质的功能就是控制国家权力、约束国家权力。法治的这种控权功能和束权功能是由法律来确立并由法律所保障的。这是法律作为国家根本规范以区别于其他规范的本质特点所在。从某种程度上说，法律是社会的根本规范，首要规范的就是国家权力，这使得法律成为名副其实的控权法。法律如果没有控权的内涵，它就不成为法律，当然也不成为根本社会规范。这一点，从法律的产生和发展过程可以看到，各国的历史背景和政治条件虽不同，但产生法律的目的和功能是相同的，即通过法律来防止权力的滥用，实现对国家权力的控制。习近平同志在2014年9月5日庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上强调：“维护宪法法律权威，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”再次阐述了法治对于防止权力随意改变、恣意妄为的重要作用，阐明了用法制规范权力和规范行使权力的人的重要价值。习近平同志曾指出：“领导干部工作上要大胆，用权上则要谨慎，常怀敬畏之心、戒备之意，自觉接受纪律和法律的约束。”法治体制设计的初衷就是通过法律权威以法治的方式来实现对权力运行的规范化，从而形成社会生活和政治生活的有序化。法治的功能就是以法治的方式来完成对政府权力规范与约束，使权力能合法行使，构筑法律权威。

三、正确处理权力与法律的关系——法律可以把权力关进制度的笼子里，使权力尊重和服从法律

法律确认政治权力行使的合法性，规范权力运行，然而又制约和控制权力，防止权力的滥用，这实际上就是把权力关进制度的笼子里，使权力尊重和服从法律。2013年1月22日，习近平同志在中央纪律检查委员会第十八届第二次全体会议上讲道：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”同时，习近平同志在2013年2月23日主持中央政治局就全面推进依法治国而进行第四次集体学习时强调：“任何组织或者个人都必须在宪法和法律范围内活动，任何公民、社会组织和国家机关都要以宪法和法律为行为准则，依照宪法和法律行使权利或权力、履行义务或职责。”这实际上就是强调制度是权力的运行规则，把权力关进制度的笼子里，首要的或者说最主要的是要关进法律制度的笼子里。权力的运行必须在宪法和法律的框架内进行，权力必须要尊重和服从法律。把权力关进法律制度的笼子里，使权力尊重和服从法律具有两层含义：其一，法律确认政治权力的合法性，法律以其强力保证合法权力的被遵守和不被破坏。法律确认政治权力的合法性以后，权力在法治体制中推动国家和社会的发展就拥有了其法律根据，能够实现权力为人民服务的目的。其二，法律又害怕和担心权力的弱点和缺陷会随时暴露，因此又防止政治权力的扩张，目的也是保障公民的权利不受权力的滋扰和侵害。因此，从两方面看来，法律对权力发生作用初衷都是为了维护人民的利益。正如习近平同志在2013年1月22日中央纪律检查委员会第十八届第二次全体会议上所讲：“政治清廉才能取信于民，秉公用权才能赢得人心。”

全面推进依法治国，把权力关进制度的笼子里，使权力尊重和服从法律，这是法律权威的体现，也是党对法律权威的高度认同。法律的存在直接意味着否定任何绝对权力的存在。有人曾说：“任何由绝对权力统治的国度，都不能称之为自由的国度，而不论它是一个绝对的王权或立法权，对人民来说，结果一样。”〔7〕这差不多就是最好的表述了。洛克曾说：“只能有一个最高权，那就是立法权，其他的一切权力都是而且必须处于从属地位”，“因为谁能够对另一个人订定法律就必须是在他之上”。“立法机关或最高权威不能让自己承担起以临时性的专断命令进行统治的权力，而只能限于分配正义，并由已经颁发的持续的法律和为其授权为人所知晓的法官来决定臣民的权利。”〔8〕这段话告诉我们， 法律具有至上的权威能够使得权力尊重和服从法律，对权力的控制是法治的本质，是对法律至上权威的最佳阐释。法治具备的控制权力和保障权利的功能，为权力制约提供了保障机制，它要求权力的行使必须遵循法定的时限、步骤和方式，以公平、公正之立场，以公开之方式，从而排斥了官员行为的恣意和擅断。它赋予公众主体的地位，使他们在权利受到影响或侵犯时，有权与官员说理、争论、协商、抗辩和交涉，法治成为一种控制和约束国家权力的重要制度笼子。“权力”是必要的恶。权力不关进制度的笼子里就会极易被滥用。事实表明，关进法律制度的笼子里、加以法律限制的权力不会产生腐败或被滥用。必须将权力范围放在法律规制之下——法治之外无“权力”。没有法律根据的国家权力都是非法的。对“权力”进行制约必须充分意识到“权力”的强制性和有组织性，用以制约权力的制度笼子必须具有足够的力量和有效可行的程序，而法治是这个制度笼子的天然选择。有人曾说：“失去制约的权力，就如一匹野马，将危害国家和社会。”我们把权力关进由宪法和法律构建的法律制度的笼子里，国家和社会才会稳定、健康、有序地发展，因此，全面推进依法治国势在必行。

四、结语

法治已经成为当今世界各国政治现代化发展的滚滚潮流和历史趋势。回顾我国法治建设的历程，从党的十五大开始，法治正式确立为“党领导人民治理国家的基本方略”，到党的十八大和十八届四中全会明确“法治是治国理政的基本方式”“全面推进依法治国”，“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”。这其中包含着我们对法治的理解和认识越来越深刻，对依法治国的地位和作用越来越重视。法治不仅已经成为我们社会主义国家的一种基本治国方式，而且成为了我们社会主义国家政治文明的基本标志。正确处理权力与法律的关系是全面推进依法治国的根本主旨。不管是从政治维度，还是从法治视角去深刻理解和认真领会全面推进依法治国的重要内容，都能形成几点重要的价值共识，即要让法律在治国理政中发挥主体作用，就必须要正确处理权力与法律的关系，这不仅是建设社会主义法治国家的政治内涵，更是法治中国建设的基本目标。

〔1〕 哈罗德·J.伯尔曼. 法律与革命〔M〕. 北京：中国大百科全书出版社，1993：11.

〔2〕 〔古罗马〕西塞罗. 国家篇法律篇〔M〕. 沈叔平，苏力译.北京：商务印书馆，1999：53.

〔3〕 〔4〕 马克思恩格斯选集(第3卷)〔M〕. 北京：人民出版社，1972：145，140.

〔5〕 〔英〕洛克.政府论(下)〔M〕. 北京：商务印书馆，1981：95.

〔6〕 〔法〕孟德斯鸠论法的精神(上)〔M〕. 严夏译.商务印书馆，1961：154.

〔7〕 〔英〕维尔. 宪政与分权〔M〕. 苏力译.北京：三联书店，1997： 278.

〔8〕 〔英〕洛克.政府论(下)〔M〕. 丰俊功译.北京：商务印书馆，1964： 91.

(责任编辑 王 勇)

The Fundamental Purpose of Promoting the Rule of Law:Correctly Handling the Relationship between Power and Law

PENG Peng

(Party School of Hunan Provincial Party Committee of the CPC, Changsha, Hunan 410006)

Promoting the rule of law has become the theme and keywords of construction of rule of law in our country since the recent period of time,it has the profound political connotation and sharp value of rule by law. To understand governing the country according to law From a political or legal dimension contains many important value in conjunction with knowledge and system, handling the relationship between power and law correctly is not only the basis for a scientific interpretation and political connotation of promoting rule of law, but also the key and core to promoting the rule of law.

rule of law, political connotation, target of rule of law

2015-04-06

彭澎(1981-)，男，湖南湘阴人，中共湖南省委党校法学教研部副教授，法学博士，研究方向为法治与经济社会发展。

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1672-2663(2015)03-0096-04