抗战时期中国共产党对民主法治化的探索<br/>——以陕甘宁边区为中心的考察

抗战时期中国共产党对民主法治化的探索
——以陕甘宁边区为中心的考察

2015-03-27王乐乐

淮北师范大学学报(哲学社会科学版) 2015年4期

关键词：民主权利陕甘宁边区抗战时期

王乐乐

（广西大学政治学院,广西南宁530004)

抗战时期中国共产党对民主法治化的探索
——以陕甘宁边区为中心的考察

王乐乐

（广西大学政治学院,广西南宁530004)

抗战时期，中国共产党主要从依法实行民主选举，确保群众的民主权利落到实处；厉行廉洁政治，逐步把廉政建设纳入法治化轨道；开展法制宣传教育，营造公平正义的民主法治环境三个方面对民主法治化进行了探索，这些探索，对于当前强调推进社会主义民主政治法治化的新形势下，完善选举法律体系、构建科学有效的法律制约监督机制以及增强群众法治观念等具有重要的现实意义。

抗战时期；中国共产党；民主法治化；陕甘宁边区

党的十八届四中全会明确提出“推进社会主义民主政治法治化”，这就表明要实现社会主义民主政治，必须坚持和实行依法治国基本方略，以法律保障人民的民主权利落到实处，将群众的民主权益纳入到法治轨道。而中国共产党在抗战时期就对民主法治化进行了探索，尤其在陕甘宁边区，中国共产党充分利用相对稳定的环境，以立法建制保障和推动民主建设，使其成为了抗日和民主的模范区。因此，回顾这一时期的历史，对于贯彻落实党的十八届四中全会精神，推进我国民主法治化具有重要的现实意义。

一、抗战时期中国共产党探索民主法治化的缘由

抗日战争时期，中国共产党探索民主法治化是由中国共产党对民主政治建设规律认识的逐步深化以及巩固和发展抗日民族统一战线的历史现状决定的，具有历史的必然性。

（一）中国共产党逐步把握民主政治建设规律的必然结果

1928年，毛泽东在其《井冈山的斗争》一文中指出：“民主集中主义的制度，一定要在革命斗争中显出了它的效力，使群众了解它是最能发动群众力量和最利于斗争的，方能普遍地真实地应用于群众组织”[1]，借此说明在工农兵中实行民主制度的重要性。于1931年通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》进一步以法律形式明确规定工农大众享有八项民主权利：平等权、参与权、参军权、民主自由权、信教自由权、婚姻自由权、劳动权、受教育权。[2]抗战时期，中共提出了抗日民主政权建设的任务，除要求保障工农大众的民主权利外，也要求保障包括地主和资本家在内的一切抗日人民的民主权利，团结一切可以团结的力量。抗日民主政权普遍采取民主集中制，一方面政府必须能够真正代表民意，这是民主制的意义；另一方面人民要求的政策可以通过政府去执行，这是集中制的意义。[3]383正如谢觉哉所言“陕甘宁边区实行了真正民主政治”，原因在于“边区、县、乡三级人民代表机关都由人民直接参与自由选举产生”；“在政治、经济、文化卫生等方面，民众享有广泛和实际的民主权利”[4]32-33。此外，在法律的规定中，除《陕甘宁边区施政纲领》明确规定民众享有的基本权利外，几乎所有的抗日根据地都结合本地实际制定了专门的保障人权条例。可见，从阐述民主集中制的重要性到深化民主集中制的涵义，从保障民众基本平等权利到制定专门的保障人权条例，中国共产党民主政治建设规律认识的逐步深化，进一步推进了民主法治化的进程。

（二）巩固和发展抗日民族统一战线社会基础的现实要求

1937年，“卢沟桥事变”掀开了中国全面性抗战的大幕，中日民族矛盾成为中国的主要矛盾，为解决民族危机，抗日民族统一战线的巩固和发展成为取得抗战胜利的基本条件，为此，毛泽东提出了“发展进步势力、争取中间势力、反对顽固势力”[3]745的抗日统一战线策略，其主要是指发展无产阶级、农民阶级和城市小资产阶级，放手扩大八路军、新四军以及发展全国工人、农民、青年、妇女、儿童，争取知识分子的力量。在这三种力量中，进步势力是抗战的中流砥柱和一切革命的工作基础。为紧密团结和发展这一力量，中国共产党除了在经济上给予民众利益保障，在政治上则以宪法的形式明确规定民众享有的民主权利，《陕甘宁边区施政纲领》第六条规定：“保证一切抗日人民（地主、资本家、农民、工人等）的人权、政权、财权及言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙之自由权，除司法系统及公安机关依法执行职务外，任何机关部队团体不得对任何人加以逮捕审问或处罚，而人民则有用无论何种方式，控告任何公务人员非法行为之权利。”[5]此外，中国共产党还制定了《陕甘宁边区保障人权财权条例》《陕甘宁边区选举条例》等具体法律法规，维护了人民在法律和政治上的平等地位，赋予了人民言论、出版、人身行动等自由权利；生命、财产等不受非法侵犯的权利；人民享有选举、罢免等权利。这些法律法规的出台，不仅巩固和发展了抗日民族统一战线，也为进一步推进中国的民主政治建设提供了法律和制度上的保障。

二、抗战时期中国共产党推进民主建设法治化的实践

抗战时期，中国共产党主要从民主选举的法治化、廉政建设的法治化以及民主法治环境的营造三个方面对民主法治化进行了探索，进一步为陕甘宁边区民主政治建设的良性运行提供了保障，巩固和扩大了革命根据地。

（一）依法实行民主选举，确保群众的民主权利落到实处

抗战时期，依法实行民主选举是确保群众民主权利落到实处的重要环节。早在1937年5月，西北办事处会议就通过了《陕甘宁边区选举条例》，在坚持普遍、直接、平等、不记名投票的选举原则基础上，明确规定：凡居住在边区区域内的人民，在选举之日，年满16岁，无男女、宗教、民族、财产、文化的区别，都有选举权和被选举权，但汉奸、犯罪被剥夺公民权者及精神病患者不得享有此项权利。[6]这一规定不仅把选举上升到民主政治的首要高度，而且为群众的民主权利给予法律保障。根据这一条例，边区从1937年5月到1946年3月先后进行了3次普选，以第一次普选的乡级选举为例，其主要经过七个阶段：(1)宣传发动群众参与选举；(2)审查选民资格，进行居民和选民登记，并张榜公布；(3)由政府人员作政府工作报告，选民进行评审和评议；(4)提出候选人名单；(5)正式投票选举；(6)召开乡代表会和各级议会，确定今后工作方针并选举产生各级政府机关工作人员；(7)进行选举工作总结，将选举结果上报给上一级选举委员会和政府。[7]225-226除了颁布《陕甘宁边区选举条例》，中国共产党还根据革命形势和群众的需要，先后制定和颁布了《陕甘宁边区各级选举委员会组织规程》《陕甘宁边区各级参议会选举条例》以及《陕甘宁边区各级参议会选举条例的解释及其实施》等与民主相关的法律法规，从而进一步确保群众的选举权和被选举权落到实处。据统计，陕甘宁边区所进行的三次普选中，参选率依次为70%、80%和82.5%，[8]这些逐渐升高的数据已经表明了群众参与能力的提升。可见，选举法律法规的制定、颁布和实施，不仅有力地保障了群众民主权利的落实，也推进了选举工作的规范运行。

（二）厉行廉洁政治，逐步把廉政建设纳入法治化轨道

官民一体廉洁政治是实行民主的保证。[9]因此，抗战时期，将廉政建设贯穿于边区工作始终是中国共产党巩固和发展革命根据地和得到群众拥护的必然要求。但在抗战初期，这一形势却不容乐观，据统计，仅在1937-1938年间，边区政府严格判处了180起贪污腐化案件，其中以各级政府人员中贪污粮食的现象为最多。仅在延川和华池等县，贪污亏空的粮食就有204.1担，每担以50元计，合洋10250元。[10]针对这一问题，为防止公务人员贪污腐化和危害群众利益，中国共产党于1938年出台的《边区惩治贪污暂行条例》规定：“边区所属之行政机关、武装部队及公营企业之人员，犯本条例之罪者，依本条例处断。”[7]300从法律上规定要依法惩治贪污腐败的违法行为。次年，边区政府又颁布了《陕甘宁边区惩治贪污条例》，并在全区严格执行，其明确规定：(1)贪污数目在五百元以上者，处死刑或五年以上之有期徒刑；(2)贪污数目在三百元以上五百元以下者，处三年以上五年以下之有期徒刑；(3)贪污数目在一百元以上三百元以下者，处一年以上至三年以下之有期徒刑；(4)贪污数目在一百元以下者，处一年以下之有期徒刑或苦役。[11]这一条例不仅表明中共在逐步加大反腐力度，更将具体的刑罚规定以法律的形式确定下来。随后，于1941年5月通过的《陕甘宁边区施政纲领》进一步对中共党员贪污腐败违法犯罪行为给予严格的法律规定，其第八条明确规定：“厉行廉洁政治，严惩公务人员之贪污行为，禁止任何公务人员假公济私之行为，共产党员有犯法者从重治罪。”[12]这些法律法规的颁布，逐步将廉政建设纳入法治化轨道，不仅极大地消除了政治腐败的祸根，也进一步保护了民众利益。

（三）开展法制宣传教育，营造公平正义的民主法治环境

开展法制宣传教育，营造公平正义的民主法治环境是民主法治化的前提。在陕甘宁边区，中国共产党广泛开展法制宣传教育。其一，重视干部的法律知识和法治意识教育。在1942年发布的《中共中央关于在职干部教育的决定》中，明确指出“在目前条件下，干部教育工作，在全部教育工作中的比重，应该是第一位的。”[13]因此，早在1940年，在陕甘宁边区高等法院的领导下，就开办了三种类型的司法训练班即党校及党的训练班、行政工作的训练班以及群众工作的训练班，训练时间为3-4个月，课程内容主要以政治及各种法律知识为主，由法院的主要负责人对干部进行司法培训，进而促使他们对法制知识有了初步的认识。随后于1941年9月，刚刚成立的延安大学设立了社会科学院、教育学院、法学院三个学院，在这期间，又通过法学院专门培养和训练精通法律的干部，促使干部进一步学习法制知识。[14]其二，加强对群众的法制宣传教育。群众是民主建设的主体，加强其法制宣传教育能够使其更好地运用法律保障其民主权利。但是，抗战时期，民众文盲率高达99%，对民主法制知之甚少，为此，中国共产党通过采取报纸、画报、戏剧和歌咏等通俗易懂的宣传教育方法，对其进行法制宣传教育，尤其是民主选举时期，“边区级和县级要办选举培训班，训练三五天或一星期，受过训练的人到各乡去宣传，报纸、画报、戏剧，一齐动员起来，唤起大家对选举的注意，知道选举的意义及应该做些甚么事。”[4]103而其选举培训的内容当然包括有关选举法律法规的法制教育，从而营造了公平正义的民主法治环境，推进了民主建设的顺利开展。

三、抗战时期中国共产党探索民主法治化的现实启迪

学习、研究抗战时期中国共产党对民主建设法治化的探索并把握其实践特色，对贯彻落实十八届四中全会精神，全面推进依法治国及实现社会主义民主政治法治化有着重要的指导意义。

（一）完善选举法律体系，引导公民有序政治参与

十八大报告提出要“完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法的途径”，这就表明了完善社会主义法律体系以及加强立法工作的重要性。抗战时期，中国共产党在陕甘宁边区结合实际，以马克思主义理论为指导，出台了一系列关于选举的法律法规，促进了民主选举依法实行，保障了群众的民主权利。目前，在我国选举中“贿选”“暴力选举”“串联拉票”等现象还时有出现，尤其在农村地区更为严重，究其原因，我国的选举法律体系不健全以及选举缺乏相关配套的法律法规是其重要制约因素。为解决这一问题，有学者指出，要将选举的具体程序以及违反规定的处理办法写入选举法规之中，有效的增强其可操作性。[15]而针对农村基层而言，则同样需要加大立法工作力度，依据农村实际情况，健全和完善基层选举法律体系，保证有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，实现基层的民主选举在法治轨道中有序进行，从而引导公民有序政治参与。

（二）构建科学有效的法律制约监督机制，推进廉政法治化进程

法律是廉政建设得以顺利开展的有力保障，也是推进廉政法治化进程的重要监督手段。党的的十八大报告首次提出“加强法律监督”，有学者指出这表明了中国共产党反对腐败的鲜明态度和坚定决心，并认为“健全反腐败法律制度体系，加强对权力的制约和监督，更加科学有效地从源头上防治腐败，这是一条根本之策”[16]，其意在倡导构建科学有效的法律制约监督机制，以推进廉政建设法治化的进程。抗战时期，陕甘宁边区积极开展廉政法治化建设，以法律约束公务人员，进而有效的防治了公务人员的贪污腐败行为，给边区营造一块廉政的土壤。目前，我国民众要求官员廉政的呼声越来越高，以官员财产申报制度为例，社会公众要求对官员申报公开制度立法，全国人大代表韩德云连续七年提交建议，也强烈呼吁加快官员财产申报法的出台。[17]可见，在民众高度倡导廉政的新形势下，中国的廉政建设需要构建有效的法律制约监督机制，将权力关进制度的牢笼里，从而在法律的监督和制约下，促使权力在阳光下运行。

（三）增强群众法治观念，提升群众依法行使民主权利的水平

实现人民当家做主，其重要途径之一就是要增强群众法治观念，从而提升群众依法行使民主权利的水平。抗战时期，中国共产党在边区广泛开展法制宣传教育，营造了公平正义的民主法治环境。目前，中国共产党在继承优良传统的基础上，利用大众传媒、新媒体技术以及学校的正规教育普及群众的法律知识。各省市也采取了灵活多样的方法，例如，南京雨花台区通过开展法律知识讲座、搭建法律咨询平台等形式，促使法律进社区、进学校；[18]江西省通过开展“百万网民学法律”网络法律知识系列竞赛活动，以促进群众法治观念的提高；[19]新疆昭苏县阿克达拉乡通过现场咨询、印发宣传资料等形式，推进群众普法率的提升。[20]这些方式方法不仅增强了群众的法治观念，也提升了群众依法行使民主权利的水平。以广西大新县2011年换届选举为例，在县乡人大代表的选举中，群众参与投票率为99%；在村（社区）“两委”换届选举中，群众参选率达98.9%。[21]可见，在群众民主法治观念日益高涨的情况下，增强群众学法、守法、用法的能力已成为推进民主法治化的必然要求。

实现社会主义民主政治法治化，是全面推进依法治国的必然要求。应十八届四中全会要求，坚持中国共产党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，促使人民群众积极参与和管理国家建设，依法行使和保障人民民主权益，应从民主选举的法治化、廉政建设的法治化以及民主法治环境的营造三个方面积极探索我国的民主法治化，因此，继承抗战时期中国共产党在陕甘宁边区的优良传统，总结中国共产党推进民主法治化的实践经验，是推进新形势下的社会主义民主政治法治化良性发展的必由之路。

[1]毛泽东选集:第一卷[M].北京：人民出版社，1991:72.

[2]陈金全，李交发，章育良.中国法制史[M].北京：中国人民大学出版社，2008:321.

[3]毛泽东选集:第二卷[M].北京：人民出版社，1991.

[4]延安民主模式研究课题组,编.延安民主模式研究资料选编[M].西安：西北大学出版社，2004.

[5]陕西省档案馆，陕西省社会科学院.陕甘宁边区政府文件选编:第5辑[M].北京：档案出版社，1988:2-3.

[6]刘东社，刘全娥.陕甘宁边区政府史话[M].北京：社会科学文献出版社，2011:41.

[7]中国抗日战争史学会，中国人民抗日战争纪念馆,编.抗战时期的陕甘宁边区[M].北京：北京出版社，1995.

[8]陕甘宁革命根据地史料选辑:第二辑[M].兰州：兰州人民出版社，1981：101.

[9]谢觉哉文集[M].北京：人民出版社，1989:352.

[10]张建儒，樊晓霞.陕甘宁边区的廉政建设[C]//陕西省社会科学界联合会,中共陕西省委党史研究室,陕西省社会科学院.总结历史经验，全面建设小康社会——纪念陕甘宁边区政府成立七十周年论文集.2007:12.

[11]甘肃省社会科学院历史研究室,编.陕甘宁革命根据地史料选辑:第二辑[M].兰州：甘肃人民出版社，1983：64.

[12]中国科学院历史研究所第三所.陕甘宁边区参议会(文献汇辑）[M].北京：科学出版社，1958:104.