■张 圣 孙德升

2014年10月在十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。”而且，在中共天津市委全面深化改革领导小组第五次会议上，时任市委书记孙春兰进一步强调“要认真学习贯彻党的十八届四中全会精神，牢固树立法治意识，善于运用法治思维和法治方式推进改革，使改革始终在法治轨道上进行。”因此，如何以法治方式全面深化改革成为了重要的研究课题。对此，笔者提出如下五点思考性建议。

借鉴兄弟省市经验，以促进改革创新的专项法规来引领、保障改革

目前国内已经有深圳、西安、重庆、上海、浙江等多个省市先后出台了促进改革创新的地方性法规，这些地方性法规尽管名称、内容各异，但都有两个共同的特征：一是都通过地方性立法的形式对改革创新的方向、重点领域、关键环节等方面的明示来引领和推动改革；二是都建立了保障改革创新、宽容失败、允许试错的机制，如上海市人大常委会在《关于促进改革创新的决定》中明确规定“本市保障改革创新，宽容失败。改革创新未能实现预期目标，但有关单位和个人依照国家和本市有关规定决策、实施，且勤勉尽责、未牟取私利的，不作负面评价，依法免除相关责任”。笔者认为，为了更好的促进改革创新和充分发挥法治的引领和推动作用，天津也应该在借鉴兄弟省市成功经验的基础上，结合天津市实际情况，尽快制定出台促进改革创新的专项法规来引领、保障改革。

对于改革中有迫切立法需求的重点领域和关键环节，根据不同类型的地方立法权限制定相应的地方性法规，从而确保在法治轨道上推进改革

根据我国现行的《立法法》第六十三条和第六十四条，天津市人大及其常委会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下就以下三方面进行立法：一是为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；二是属于地方性事务需要制定地方性法规的事项；三是除《立法法》第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，可根据本地方的具体情况和实际需要先制定地方性法规。同时，《立法法》第73条授予了天津市政府可以就下列事项制定规章：一是为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；二是属于本行政区域的具体行政管理事项。然而，《立法法》并没有对“实际需要”、“地方性事务”、“区域的具体行政管理事项”等术语做准确的界定，这就为市人大及其常委会和市政府提供了一定的自由裁量空间，应该用好用足这一地方立法权来引导、推动和保障改革。

因此，对于深化改革中有迫切立法需求的重点领域和关键环节，应根据不同类型的地方立法权限制定相应的地方性法规，从而确保在法治轨道上推进改革：一是对于属于国家尚未制定法律或者行政法规同时国内外又有成熟经验可供借鉴的，或者纯属地方性事务和本市的具体行政管理事项的，可以结合天津市的具体情况和实际需要先行制定具体的地方性法规以解决无法可依的问题；二是对于实践证明行之有效的，要及时上升为地方性法规和政府规章的形式来保障、固化改革成果；三是对于对不适应改革要求的地方性法规，要及时修改和废止；四是需要为改革决策预留空间的，在制定、修改有关法规规章时要留出必要空间。

利用滨海新区先行先试权进行重大改革破冰

国务院在《关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》国发〔2006〕 20号文件中批准天津滨海新区为全国综合配套改革试验区，并明确授予了先行先试权：“要按照党中央、国务院的部署并从天津滨海新区的实际出发，先行试验一些重大的改革开放措施。”根据法学专家的普遍观点，先行先试权是一种特殊性质的立法权，其实质是国务院将自身立法权的一部分转移给改革试验区，以使其能够更加自主地探索改革空间，完成改革的攻坚任务，即滨海新区在进行先行先试时拥有可以对国务院及其下属部门所制定的上位法规进行适当突破和变通执行的权力。因此，天津应当充分发挥滨海新区综合配套改革试点的先行先试权，将在深化改革中的一些重点、难点，优先纳入滨海新区综合配套改革试点，进行重大改革破冰，当在滨海新区取得成功经验之后再向全市推广。

借鉴上海经验，由市人大或者其常委会向滨海新区进行先行先试授权

国务院所授予的先行先试权只能涵盖其自身的行政立法权限，并不能涵盖地方国家机关的立法权限。而综合配套改革实施的一些制度改革可能需要对地方性法规的相关具体规定作变通执行，或者需要对法律、法规未规定的且属于地方性法规权限范围内的事项进行先行探索。这些地方性法规如果按照正常程序进行立改废的话，程序繁琐，而且需要具备一定条件，效率较低。因此，为了解决更好的促进和保障综合配套改革试点工作的进行，一些地方人大在其权限范围内做了有益的尝试，如上海市在2007年4月26日通过的《上海市人大常务委员会关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》中对浦东新区进行了“先行先试”授权：“在坚持国家法制统一原则和本市地方性法规基本原则的前提下，市人民政府和浦东新区人民政府可以就浦东新区综合配套改革制定相关文件在浦东新区先行先试，并报市人民代表大会常务委员会备案；浦东新区人民代表大会及其常务委员会可以就推进浦东新区综合配套改革试点工作作出相关决议、决定，并报市人民代表大会常务委员会备案。”建议天津市也借鉴上海的相关做法，由市人大或者其常委会在其权限范围内，对滨海新区进行“先行先试”授权，以更好的支持、促进、引导和规范滨海新区综合配套改革，为滨海新区综合配套改革突破体制性障碍和先行先试提供充分的法制保障。

积极向全国人大及其常委会申请授予滨海新区特别立法权

根据全国人大及其常委会的授权决定和立法法第65条和第81条的相关规定，深圳、珠海等经济特区拥有“根据经济特区的具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规或者作变通规定”的特别立法权，这实际上赋予了经济特区在遵循宪法及其他法律法规的基本原则下突破和修改上位法的权利。实践证明，这一立法权对经济特区的发展发挥了极其重要的作用。而滨海新区作为新时期肩负“探索新的区域发展模式，为全国发展改革提供经验和示范”历史重任的“新特区”，其综合配套改革试点遭遇了很多体制性障碍，特别是需要突破大量的中央立法。这些体制障碍仅靠天津市的地方立法权和滨海新区的先行先试权是无法突破的。因此，为了给滨海新区综合配套改革突破体制性障碍和先行先试提供更充分的法制保障，建议天津积极向全国人大及其常委会申请授予滨海新区与经济特区相类似的特别立法权。当然，考虑到滨海新区人大成立时间不长，立法经验不足，可以向全国人大申请将这一特别授权授予天津市人大及其常委会。此外，为了提高申请的成功率，还可以与上海、重庆等其他有同样授权需求的国家综合配套改革试验区一起共同申请这一授权。

参考资料

1.王诚.改革中的先行先试权研究[D].上海交通大学博士学位论文，2009，6.

2.李竹兰.论国家综合配套改革试验区的立法保障[J].天津师范大学学报（社会科学版）2007（3）.

3.郝寿义，高进田.试析国家综合配套改革试验区[J].开放导报，2004（2）.