行政问责制度“真的”能顺利实施吗

吴新平，黄军喜

（石河子大学，新疆石河子832000）

摘要：推行行政问责制度，强化对政府和官员的权力监督，成为行政改革的重要内容，其实行标志着我国政府治理理念的转变，是责任型政府的必走之路。在努力构建责任型政府的今天，分析行政问责这一制度本身的缺陷和实现面临的困境，对于我国进一步深化行政体制改革具有重要意义。

关键词：责任型政府；行政问责制度；权力

问责制原本是西方政党政治的产物，在经历了长期的发展和完善后，逐渐形成了一套完整的运行机制和成熟的运行模式。其中对行政主体的行政行为有效监督和制约，在很大程度上推进了文明社会的进程，也促进了责任政党、政府的形成。在当今的中国，在我们大力向责任型政府转变的过程中，推行行政问责制度无论对民主政治还是社会进步以及重塑执政党、政府形象都有着积极重要的作用。

一、行政问责的概念及必要性

“责任”作为一种基本价值理念和价值取向，在法律学、行政学、社会学等多个学科和多种领域被广泛提及也深受重视。尤其在行政学中，目前学界从不同角度、不同方面对行政责任进行概念界定，其中广泛认可和接受的行政学上的概念是指：“行政责任是行政机关及其公务员因其公权地位和公职身份而对授权者、法律规范和社会价值等负有的政治、法律和道义责任。”[1]

行政学中这样一种对责任的界定和规范，实质是公共行政中的一个本质要素，因此，我们可以理解行政责任是行政权力的责任。[1]在当今这个社会治理多元化、公众利益多样化的社会，公民对政府的要求和期望越来越高，对政府及其公职人员的责任归属和责任意识也逐渐开始受到关注。阿克顿勋爵也说过：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”[2]孟德斯鸠也认为“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不变的经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[3]所以建立这样一种使行政权力与行政责任相对等的制度，不仅可以促使行政权力的合法正当使用，使其更好地为‘民’所用，同时也可以防止因权力滥用而带来的诸如腐败等各种危害。同时，行政问责制度也有利于深化政治体制改革，有利于建立新的行政文化，优化公务员队伍建设等。

二、行政问责制度存在的缺陷

（一）异体问责制度与同体问责“地位”不同

2004年5月，重庆市通过并出台了《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》，堪称我国第一部以“法定化”的政府规章形式出台的官员问责制法规。《暂行办法》第六条中规定“市长发现市政府部门行政首长可以根据以下几种情况启动问责程序”一是，公民、法人和其他组织向市人民政府提出的有关证据材料的举报、控告；二是新闻媒体曝光的材料；三是人大代表、政协委员提出的问责建议；四是司法机关或仲裁机构提出的问责建议。[4]自该《暂行办法》实施以来，已有10年的历程，然而在10年的时间里，真正按照该《暂行办法》进行行政问责的事件和案例少之又少。这不得不让我想到，在行政问责中异体问责制的实施所应起到的作用和效果。

所谓异体问责制是指，按照行政问责主体内涵划分，问责包括同体问责和异体问责。异体问责是指执政党系统或者行政系统内部的问责之外的问责。异体问责的内容则主要是五大涉宪主体之间的问责，其中包括人大代表对政府的问责、民主党派对执政党的问责、民主党派队政府的问责、新闻媒体对执政党和政府的问责、法院对执政党组织和政府的问责。[5]在对政府官员和行政机关进行行政问责中，异体问责是最有效、最应该提倡的问责制度。因为异体问责“脱离”了执政党和政府内部系统“约束”，避免了在问责过程中出现的诸如“内部解决”等问题，是比较完善和成熟的追求政治责任的方式。但在实践操作过程中，由于受到诸多方面的影响，异体问责的实施并不顺利，效果并不理想，也并不总是代表广泛的公共价值。这与同体问责的方式、效果相比，相差太远。这一点从重庆市《暂行办法》实施10年来的具体实践不难看出。

（二）决策者与执行者权责不明确

美国行政学者狄马克所言：“防止权力滥用所必须倚赖的原则，说出来仍是一个老生常谈：假如主权者要想有效地掌握控制，则对于机构的任何授权，必须同时课以相等的责任。”[6]而目前，我国的行政决策是行政部门的决策，涉及对公共事务的管理。决策的主体是具有权力的个人或组织。与具体实施决策的行政人员之间没有清晰的权力—责任界定，当要进行行政问责时，一般追究行政执行者的责任，而很少或几乎不追究行政决策者的责任。其次，如今我国也没有相应的法律制度或规范来约束行政决策者，更没有明文规定决策失误应承担的责任。这就造成了行者决策主体与行政执行者权力和责任的不对等，带来了行政决策权的“滥用”与行政执行者的“无奈”。

（三）个人责任与集体责任界定不清

诺贝尔经济学获得者哈耶克曾说：“为有效起见，责任必须是个人责任。在一个自由的社会里，不可能有某种一个组织成员的集体责任，除非他通过协调行动已经使每个人都各自责任……每个人都有的财产实际是无主财产，那么每个人都

承担的责任就是无人责任。”[7]在一个只有个体存在的环境中，个人对自己所做的一切承担责任，只有这样个人在再次行动时行为才会更加谨慎，受到节制。在一个组织当中，这个道理同样适用。在一个组织中，责任只有具体落实到每个人身上，才能真正保证权力和责任的对等和统一。现实中，既有个人责任制，也有不同类型的集体责任制。在集体责任制中大多人都强调集体决策的一致性，强调一致性的同时忽视了集体决策的责任归属以及集体决策是否值得我们信赖的问题。[8]如果集体决策的权力分到每个人身上，并明确集体当中每个人的具体责任，那么集体责任就是集体中每个人都应担负的责任。之所以这样是因为，只有当责任被细分到具体个人时，责任主体具有了确定性，有了承担者。倘若，在一个组织中存在着至高无上不可分割的权力，那么与该权力相对应的责任也无法具体到集体中的成员。这种组织的决策一般都有“集体”作出，而责任也必然落在“集体”身上。一旦追究责任时只有“集体”责任，其他的人都没有责任，谁也不为行政行为，行政后果负责。而“集体”是什么？“集体责任”是什么？目前尚未能给出明确定义。因此，当个人责任和集体责任的界定不清楚时，受害的只有公共利益，来买单的必定是那些毫不知情的公众们。

（四）事前问责与事后问责重视程度不同

行政问责萌发于对重大事故的责任追究，行政案件也多以重大事件、事故的发生为契机，经由新闻媒体公布于众，而引发相应的问责。纵观我国诸多地区的《行政问责办法》和《行政问责条例》不难发现，对于事后的问责是各个地区的行政问责的共性。而对于事前的行政问责没有提及，这一点从我国行政问责制度出台实施的事件中就可以看出。直至目前，事前的行政问责仍然十分薄弱。究其原因是由于长期以来，我们思想观念所致，我们总习惯和屈服于事后找问题、追责任，而忽视事前的责任界定和划分以及责任意识的教育，以至于造成“亡羊补牢”式“事后问责”的“病态”行政责任追究。

三、行政问责制度实现的困境

实行公共问责是对公共权力的监督和约束，以求更好地为公众服务，最大限量保障和实现公共利益，以其使行政人员树立和强化责任意识，以更高和更严格的标准要求自己，将责任行政与构建责任型政府紧密结合起来。然而，目前我国的行政问责制度在实践中遇到了一些问题，主要来说有以下几个方面。

（一）问责主体缺位，问责效果有限

公共权力的来源是公民赋予的，因此政府应该对公众负责，自觉接受公民的监督。公民也有权利对行政机关及其工作人员进行问责。然而由于政府与公众掌握的信息不对称，致使许多问题和行为公民无法‘问’责，也就使得公众缺乏向政府问责的理念。

除公众之外，人民代表大会最为国家最高权力机关有依据法律对行政机关、政府部门特定问题的调查权、质询权及罢免权。然而现有的问责制度规定的问责，主要是各级党委、人民政府、纪检监察机关、人事部门或被责成的上级部门，[9]代表人民意志的人民代表大会这样一个权力机关在行政问责中所起的作用非常有限，几乎如同虚设，更不用说监督权、罢免权的行使了。至于系统之外的其他问责主体对行政机关及其公务人员进行的异体问责就更加薄弱了。众多官员的行政问责还仅仅限于行政系统内部，主要是一种“行政问责”还远远没有达到各种监督问责主体所期望的效果，更谈不上更高要求的“政治问责”了。

（二）问责程序不完善，实践面临困难

规范，系统的问责程序是问责制度顺利实现的保证，也是体现公平的重要途径。行政问责制度要达到其最根本目的，公开、公平、公正，严格依照程序是必走之路。当前，我国的行政问责程序存有诸多方面的缺陷，面临很大困难。比如在行政问责中公众对事件的知情权，行政问责的最终结果等，这些本该让公众知晓的东西却没有达到预期的目的。所以，当某些官员被问责却安然无恙，再次复出或者异地升迁时，公众存有很大疑惑。

其次，还有一个涉及行政问责本质的问题，这个问题与被行政问责的官员有密切联系。那就是被问责的官员自身的权利和权力如何保障问题。说是权利，是指被问责官员在被问责过程中，其自身的抗辩权、申诉权以及其他一些权利能否得到保障？[10]倘若受到不公，又该如何维护自身的合法权益？说权力，是说官员被问责之后，其是否就没有机会再回原职位继续工作了？是否有“将功补过”的机会？行政问责的本质和初衷是为了监督和约束官员更好为人民服务的，是一种负激励，而不是一种单纯的惩罚性制度。因此，在行政问责具体实践中要认识到此问题的本质所在，完善问责程序，完善行政救济，才能保证该制度的公平公正，顺利发挥它应有的作用。

（三）问责制度缺乏法制保障

行政问责制中的问责不在于“人”，而在于制度。一项制度可以规范社会中人们的行为，引导促使社会向良好的方面发展。行政问责制度的实施就在于规范政府和公务员的行为，使其实现公众更大的价值预期或维护公共利益。但任何一项制度的设计都有其自身的缺陷,即便行政问责在我国取得了一定的成绩，可行政问责制尚未形成一套完整成熟的机制体制，在一些行政问责过程中难免出现人为因素，在问责方式、程度、结果方面不可避免产生不太一致的结果，有可能对被问责对象带来不公正。针对引咎辞职官员的规定、审查也同样存有漏洞，这给行政问责带来了很大的困难。因此，加快问责制度的法制保障非常必要而且亟需建设和完善。

（四）行政文化影响行政问责

行政伦理学家库珀认为，在公共组织中，保持负责任的行为有两种方法：内部控制和外部控制。要完善行政问责制，监督促使官员履行相应的行政责任，也应该从内外两个方面来实现。[10]这里所说的内部控制就是要加强对政府官员的行政伦理教育和道德教育。

“官本位”思想在人们心中根深蒂固，在我国有着其生存的土壤和环境。长期来，许多政府官员受这种思想观念的影响，责任意识淡薄，没有形成基本的行政伦理规范，导致公众对政府及官员的公信力和信任度一再下降，改变，革新旧有的行政文化已迫在眉睫。建设新型的文化，改变行政行为的态度、信仰、感情和价值观，改变行政意识、行政原则、行政价值等，将一些价值理念内化到每位官员心中，无疑是为行政问责制的顺利实施扫清观念障碍。

（五）政务信息不透明

公共参与是民主政治的基础，也是民主政治的一个基本要素。[11]公民的参与如果不能给行政机关和官员的行为带来一定影响，那么公共利益的实现就会受到损害。对于政府官员而言，政务信息公开是保障公民知情权的必然要求，也是实现行政问责的基础。由于社会公众与政府相比所获取信息的渠道、方式和信息量极其有限，如果政务信息再不公开透明，那么公众的行政监督就无从入手，行政监督权就无法实现，行政问责就是“高高在上”的“圣物”。所以，政务公开，保障公众的知情权和监督权，对我国推进行政问责制度建设至关重要。

四、行政问责制度带来的思考和启示

权力和责任一直来就是不可分离的一对“孪生兄弟”。作为公共意志代表的政府和行政官员，其权利和义务更值得我们关心和关注。脱离了责任，政府或官员的权力就得不到有效监督，权力的边界就会无限扩大，公共利益就无法有效实现；同时离开了权力，政府或官员就“心有余而力不足”。因此，权力和责任相对等是公共行政的最佳状态和价值追求。然而任何一项制度的设计都要基于“人”和“环境”而考虑，在我们这个历来重视人际关系和缺乏制度理念的社会，如何在本着遵循公平、法制、民主的价值理念下避免这方面所潜在的威胁，如何让行政问责制度在这片独有文化的土地上实现其根本的目的是我们不得不面对和思考的问题，也是行政问责制度能够顺利实施的关键所在。

参考文献：

[1]张创新.公共管理学前沿探微[M].社会科学文献出版社，2010.20.

[2][英]阿克顿.自由与权力[M].侯健等译，商务印书馆，2001.229.

[3][法]孟德斯鸠.论法的精神[M].商务印书馆，1961.54

[4]重庆市政府部门行政首长问责暂行办法.2004年5月11日市人民政府第29次常务会议审议通过.

[5]张创新.公共管理学前沿探微.[M]社会科学文献出版社，2010.26.

[6][美]马歇尔·E·狄马克，等.公共行政管理[M].蒋传玠，译.黎明文化事业股份有限公司，1974.595.

[7][英]哈耶克.自由宪章[M].杨玉生，等，译.中国社会科学院出版社，1999.122.

[8][美]依利特·杰克斯.对官僚制的称赞[J].见竹立家，等，编译.国外组织理论精选[M].中共中央党校出版社，1997.343.

[9]陈勇.中国行政问责制度分析与建构[J].学习与探索，2013，（5）.

[10]张创新，刘威.我国行政问责制度存在的问题及对策[J].吉林政报，2007.

[11]张创新，韩志明.行政问责制度设计理论原则初探[J].中国行政管理，2003.