政府诚信的契约要义及其建设路径

2015-03-27潘信林李阿婷

湖南财政经济学院学报 2015年2期

潘信林李阿婷

(湘潭大学公共管理学院，湖南湘潭 411105)

一、政府诚信与社会契约的概念表述及其逻辑关联

1、政府诚信

政府诚信是诚信的重要内容之一。诚信在中西方文化中内涵基本相近，但又各有侧重。中国传统文化形成的是以情理与道德为支撑的诚信，注重感性的表达与亲缘的信任，但缺乏严格系统且行之有效的法理规章与制度保障。在汉语词典中，“诚”意为心意真实，“信”意为确实［1］，而“诚信”二字即为诚实，守信用。《礼记·中庸》云:“诚者，天之道也。诚者，人之道也。”［2］孔子曰“人而无信，不知其可也。”而在西方传统文化中建立的却是以利益互惠为前提的契约诚信，其最初是用于调节人与神之间的关系，而在后来的发展中形成了一系列较为完备的法律体系作为支撑。英语解释诚信为“对某人或某物之品质或属性，或对某一陈述之真实性，持有信心或依赖的态度”［3］，与汉语中的“信任”一词基本相通。

政府诚信主要体现在以下方面:一是政府在制定路线、方针、政策、制度等措施时要科学民主、合法合理，一切从客观实际出发，使政策实行的覆盖面积广，使用时间长，坚决杜绝政策的朝令夕改、范围狭窄。二是将政府行为都置于国家法律、法规的约束之下、民众监督之中，政府行政行为必须遵守对社会契约的承诺，完成民众对公共权力的委托，做到“受民所托，忠民之事”。三是政府要树立高度的责任意识，不仅要勇于承担为民造福的责任，还要敢于对自身的决策失误负责，权责合一，从而使权力的行使更为公正和富有效率。

因此，政府诚信不同于一般诚信。政府既是社会信用制度的制定者、执行者和维护者，又是公共信用的示范者，由此决定了政府诚信在社会信用体系中的核心地位;政府不讲诚信，企业诚信将难以做到，个人诚信更无从谈起［4］。

2、社会契约

西方政治思想史中，人们通过订立契约组成国家和社会，并以此规范政治权利与政治义务等问题，而这种对于国家和社会起源解释的政治哲学理论就被称之为社会契约论。社会契约论在最初漫长的演变过程中，逐渐形成了政府契约与社会契约两种较为主流的观念。17 世纪早期之前的大多数理论研究以政府为视域强调政府契约，之后的霍布斯、洛克和卢梭等人站在公共权力起源的高度拓展了研究视域将重点转向了社会契约。社会契约是契约双方建立起的一种权利义务关系，其实质是双方同时为获得更大利益而展开的一种基于平等地位的自由交易。契约原则大致可以概括为以下几点:一是契约是建立在双方相互意见一致的基础之上形成的，对每一个对自己负责的当事人都有约束力;二是契约是当事人不受干预和胁迫自由协定的结果，任何组织和个人，均应尊重当事人的自由意志;三是只有双方在地位平等的前提下，才会有自由意愿的表达，因此社会契约还隐含着平等的精神，这也是契约关系的内在要求。

社会契约理论对诚信也做了一定的界定。伊壁鸠鲁作为社会契约理论的奠基人之一，他认为国家起源于人们自愿订立的“共同协定”，其目的在于相互保证不损害他人，也不受他人损害，以达到个人的幸福［5］。吕哥弗隆也认为，法律“只是人们互不侵害对方权利的保证”［6］。可见，不管是伊壁鸠鲁还是吕哥弗隆，他们都不约而同的为社会契约刻下了“毋害他人”的印章，而这恰好是诚信的基点。人类社会需要诚信，目的在于要让自己的财产、人身自由、平等参与政治等权益得到保障。人们为自身的财产所有权得到他人的承认，通过契约结合成社会;而在契约社会中每个人又都放弃天然自由，而获取真正的人身自由;在参与政治的过程中，人们同等的将所有天然自由转让给集体，从而得到平等的参政自由。在这一系列的放弃与获得中，“人们既然都是平等和独立的，任何人就不得侵害他人的生命、健康、自由或财产。”［7］严守契约规则以获得真正的诚信。

3、政府诚信与社会契约的逻辑关联

正如信用观念始终和契约有着密不可分的关系一样，政府诚信思想和社会契约理论同样相互交织。

社会契约是政府诚信的重要渊源，甚至构成其实质性基础。人们为了能够更加安全的生活，平等的享有自然权利，“甘愿各自放弃他们单独行使的惩罚权力，交给他们中间被指定的人来专门加以行使;而且要按照社会所一致同意的或他们为此目的而授权的代表所一致同意的规定来行使，国家和社会的起源也就在于此。”［8］这个“一致同意”的实质就是契约的达成。而契约的内容就是公众对公共权力的委托，政府作为接收委托的代理方必须维护和保障委托方即公众的权利。也就是说，当政府接受并把人们转让的权力转变为公共权力之时，为维护公共权力的合法性，就必须履行保护社会成员的生命、自由和财产，且不得有其他不善行为的承诺。

政府诚信是对社会契约的有力保障，在某种程度上引领社会契约建设。良好的政风是良好社会风气养成的重要保障。政风不正，民风何以正?同样，政府诚信也是整个社会诚信的重要保障。政府讲诚信了，重视契约、履行契约，社会就会跟着讲诚信，就会更加重视契约、履行契约。政府及其权威本身就是一种契约，也就是说，政府权威的存在是人民为实现自身利益实现而赋予政府的一种有条件的权力［9］。那么，当政府认真履行它的权力时，便是对契约的维护;当人民有违背契约的行为时，负责任的诚信政府将对失信的社会成员进行惩罚，用引导和法治的手段趋使人们信守契约;当现存的契约不适应社会的发展时，政府也将用法律的手段对其进行修正。

政府诚信与社会契约相辅相成，相得益彰。“政府是人民之间缔约后委托授权的产物，信用是契约的派生价值，没有信用，契约也就失去了实际的意义;政府没有契约信用，政府就失去了价值支撑，它的存在也就失去了意义。所以，政府信用是政府的内在规定性之一。”［11］因而在社会历史的发展长河中政府诚信与社会契约相辅相成，缺一不可。

二、政府诚信的契约意义及判断标准

1、基于契约要义构建的政府诚信对社会发展具有重要意义

(1)政府诚信是实现经济繁荣的精神动力

人与人之间的交换行为，在商品经济中体现的是交易，在法律上就体现为契约，政府诚信便是维护契约经济秩序与促进生产发展的保证。诚信的政府能够为具体的市场经济行为提供“有形”的调节，促使经济运行规模化、提高运行效率;政府诚信对市场主体起着价值引导作用，引导企业崇尚契约精神，树立诚信观念，以过硬的企业品牌和产品质量，在激烈的市场竞争中立于不败之地;政府既是诚信规则的制定者、执行者，也是失信行为的仲裁者，以法律为支撑的契约经济在交易运行中如果出现失信行为，必将受到诚信政府的惩罚，从而对企业起到强力的约束作用。

(2)政府诚信是推进政治民主的动力源泉

卢梭对于民主制有这样的描述:“就民主制这个名词的严格意义而言，真正的民主制从来就不曾有过，而且永远也不会有。多数人统治而少数人被统治，那是违反自然的秩序的。难以想象人民可以无休无止地开会讨论公共事务。”［11］然而，政府引导公民在遵循宪法、法律规定的范围内有序的参与政治，则深刻的体现了政治民主的精髓;政府在法律的制定和实施中公开透明、认真负责、加强落实，为实现政治民主提供了重要的法治保障;政府主动完善健全人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作制度和政治协商制度、民族区域制度和基层群众自治制度等为政治民主建设建立了良好的制度体系。这些都揭示了一个诚信政府在不曾真正有过民主制的社会里为推进民主政治的发展所发挥着的重要作用。

(3)政府诚信是构建和谐社会的重要保证

和谐源于公意，公意来自契约，政府履行契约，诚信便是骨骼。在人们交往日益密切的现代社会，政府正以其身体力行的魄力说服民众，以满足社会公意的智行收获民心，以获得人民群众的支持与拥戴，引领人们尊重契约、遵守美德，让诚实守信蔚然成风，为构建幸福快乐、充满温馨的和谐社会提供良好的社会环境保障。

与此同时，政府失信也将给国家和社会带来严重的危害。当一个政府接受人们的委托，把人们转让的权利转变为公共权力之时，就向人们许下了诺言，保护社会成员的生命、自由和财产，而且除了保护社会成员的生命、自由和财产以外，就不能再有别的目的，一旦政府不守信用，不能履行自己的诺言，公共权力的行使偏离了当初缔约时的目标，人们就有权废除它，并建立新的政府［12］。一旦政府的公共权力运行背弃或偏离了当初缔约时的承诺，公众就有权废除授权的契约，并寻找新的代理人组建新政府，缔结新的契约，进行新一轮公共权力委托。当然，随着法治构建逐渐稳固，政府不至于轻易解除。但是，政府的失信行为会消解公共权力的合法性基础，导致公众对政府的不信任，离心离德，动摇整个社会的信任基础。因此，为避免政府失信带来的危害，构建以契约要义为基础的政府诚信具有重要意义。

2、基于契约标准的政府诚信必须坚持合理、合法、公正原则

一切行为都有其自身所依据的原则，政府诚信作为政府行为的一种体现，也有其自身的原则。

合法性原则源于西方法治原则，在19 世纪英国制定近代宪法中被首次确立。虽然中国对于政府行政合法性原则的确立晚于发达的资本主义国家，但是随着依法治国思想的确立和民主法制观念的深入人心，合法性原则越来越成为规范政府活动的基本原则，并且通过宪法体现出来。因此，在公共文化多样化、社会结构复杂化、利益主体多元化的今天，政府作为行政主体，自身必须时刻保持对法律的敬畏，杜绝一切滥用权力，亵渎法律的行为，不得享有法律以外的任何特权;在管理行政相对人时，遵循宪法和法律的权限，依法行政，合法办事，做到有法必依、违法必究、执法必严，坚持政府诚信建设合法性原则。

著名行政法学者韦德教授认为:“合理性原则已成为近年赋予行政法生命力最积极和最著名的理论之一。”［13］它作为现代行政精神的应有内涵，体现了政府行政既要合乎法律又要合乎理性的双重含义，这要求政府在考虑行政相关因素前提下，其行政内容应合乎情理，行政行为拥有正当的动机且符合法律的目的。因此，政府应合理规范自由裁量权，其行政行为在社会公平和法律允许范围内，既要遵循事物发展的内部法则和规律、公共情理和道德准则，也要准确把握法律的意图和立法宗旨，使行政权的行使符合立法目的和法律的一般原则，体现法律内在精神实质，让权力的行使回归理性，以最大程度地符合公平正义的法律理性，实现人民的意志。

公正原则是维护契约效力的现实需要。作为契约缔结的公众在作为个体出现时他们的身份与地位应当是而且必须是平等的，因为任何个体同意都是“一致同意”中平等和重要的组成。因此，政府及其公务人员在行使行政权力时，首先要保持对等性，平等对待不同身份、民族、性别和不同宗教信仰的行政相对人，遵循程序公正、秉持公道、不徇私情的行政原则。其次要符合可互换性，古语有言“己所不欲，勿施于人”，政府公务员作为行政主体，在面对行政相对人时，要做到对人对己拥有同等的准则及标准，当自己处于对方的位置时仍能接受自身所承认的法则与决策。最后要具有价值性，一切行为都以社会发展与成员幸福为最终目标，政府在行政对等的同时，也要公正的协调民众的利益冲突与纠纷，公正的保护和划分人们的财产，保障公民利益。

3、基于契约目的的政府诚信效果判断标准

一个完美的社会是为人民的“公共意志”所控制的，基于社会现实，政府作为人民群众意志反映的公共权力机关，认真履行人们的意志，做到维护公众利益、认真回应民意、有诺必践，是政府诚信的判断标准。

(1)维护公众利益

“公意永远是公正的，而且永远倾向于公共利益”［11］。坚持以服务公共利益最大化为唯一根本的原则。政府作为人民意志的执行者和利益的维护者，使全体成员普遍受惠于社会的繁荣与进步，安居乐业、人民幸福成为了政府诚信于民的最有说服力的根据。政府只有把广大人民的利益放在第一位，做到“群众利益无小事”，并切实采取行动，才能真正实现和保障公共利益，满足人们的期望，从而赢得人心。

(2)认真及时的回应民意

目前，面对一系列诸如就业、教育、食品、医疗、养老、房价等亟需解决的社会重大问题，政府是否充分保障人民群众的参与权和监督权，及时认真地回应民意并给予积极的态度正确面对;政府是否坚持顺民意、响民心、急民情、解民难的服务理念，建立健全决策责任制度和相关回应机制，对民众所提出的问题进行正确的判断分类，及时回应、限时结办，集中处理，并且主动、准确地披露政府发布的权威信息，是判断政府诚信状况的又一重要标准。

(3)言必行、行必果

政府作为公众的代言人、公众利益的分配者和维护者，对社会的承诺要适度，一旦做出允诺，就必须遵守，并以实干来落实对公众的承诺。当今社会，政府时常出现开空头支票的现象，政府失信，民众对政府失去信心，给政府行政造成困扰，也给社会带来不利影响。政府只有兑现承诺、求真务实，真正肩负起给社会和人民带来幸福安康的责任，使人民生活在充满信任和爱的环境中，才足以得到人民的信任。另外，当政府在执行承诺时遇到新的情况或困难，在尽最大的努力积极采取措施后，承诺仍难以兑现、或没有办好时，应向人们阐明原因，并提出新的行动方案以弥补失约行为造成的对政府诚信的伤害。如果由于能力原因实在无法履行承诺，则主动承担责任， “陈力就列，不能则止”。

三、基于契约视角的政府诚信建设路径

1、以契约精神重塑政府诚信建设理念

政府理念是政府建设的灵魂，是政府建设的行动指南，是政府建设的指路明灯。什么样的理念造就什么样的政府。加强政府诚信建设必须以契约精神重塑政府诚信建设理念，必须着力于树立契约精神，把政府建设成一个对人民具有高度责任的、坚持契约精神的政府。

然而，政府的诚信与否在很大程度上取决于政府公务员，而政府诚信又主要通过公务员诚信体现出来，因此政府公务员要带头成为弘扬诚信精神的旗手和遵守契约精神的表率。首先，政府公务员要树立认真履行公务的责任意识和契约精神。公务员的行为办事不仅代表着政府的形象，其决策对一个部门及地区的发展也有至关重要的作用，因此秉承恪尽职守、清正廉洁、勤于政事、秉公办事、遵纪守法的行政理念是公务员具有诚信精神的基本要求。其次，政府公务员在行使权利的过程中，面对人民群众要有平等观念和对话意识。自由平等是契约精神的一个基本原则，而作为以为人民服务为宗旨的政府，只有能与广大民众进行自由平等的对话，才能够真正的契合契约原则和契约精神，从而维护社会的公平正义。最后，司法人员应该成为契约精神的法律表率。按照社会契约理论中国家与法的产生，政府及司法机关应该是公平与正义的代表，是法的契约精神的倡导者和维护者，而司法作为维护社会公平与正义的最后一道防线，一定要充分的反映民意、代表民志，这样我们的合法权益才能得到保障，我们的社会才能够成为真正的法制和契约的社会。

因此，政府及其工作人员作为政府诚信的建设主体，当然也是契约履行的行为主体，必须培养和加强自身的诚信素养［14］。把诚信教育纳入公务员学习计划，积极发挥各高校、各级党校和行政单位等在诚信教育中的作用，引导公务员学习政府诚信知识、牢记工作职责和行为宗旨、学习和理解契约意义、自觉提升诚信意识。同时，唤醒政府契约意识，切实遵守契约精神所蕴含的自由民主、公平正义、权责对等的理念，保证行使权力的程序透明、合法与理性。并且在政府的所有政务活动中，以及制度的完善和法律的建构都需要着眼于此，以契约精神重塑政府诚信建设理念。

2、以契约关系强化政府诚信建设的主体意识

以契约关系强化政府诚信建设的主体意识，最主要的是政府及其工作人员意识到契约履行情况对自身合法性的效用，进而从正反两个方面采取相应的举措。早在11 世纪，曼尼戈德就已使用契约的概念来思考政治义务。“国王不是一个自然的名称，而是一个职务的头衔，人民把他抬高到自己之上，并不是给予他民众中行使暴政的自由权力，而是要他保卫人民免于暴政。”［15］在曼尼戈德之后，朱理·布鲁塔也在书中反复强调“国王与其臣民之间相互负有义务的契约”。可见，从政府契约发展伊始，政府不仅有行使权利的职责，也拥有承担义务的责任。

社会契约论从宏观政治的层面阐释了政府权力的根本来源，权力是人民大众的授权委托，而信用则是政府存在的道义基础［16］。公民基于对政府的信任，为了从政府获得如维护和平与安全、保护产权、制定法律规范、提供公共产品等维持其利益的政府产品，牺牲其个人的私权利，把行政权委托给值得信赖的政府行使。因此，公民的权利才是国家的权力之本、政府的权力之源，而政府的职责便是将这种公权力在公民授权允许的范围内运用得体，行使得当，避免出现权力的“越位”、“缺位”和“错位”。

而政府作为受选民委托的代理人，其义务就是为人民提供他们所需要的产品，并且通过完成公民委托的公共事务履行其职责，得以继续存在和发展。在传统的思想里，一直强调公民要对国家行使责任、履行义务，却忽视了对政府责任和义务的设定［17］。然而，要建设政府诚信，必须明确政府与公民委托代理的契约关系，政府要为公民履行义务，它不是社会的管理者，更不是领导者，而是要转变政府职能，彻底打破“官本位”思想，做公共管理和公共服务的提供者。

由此，政府作为行政权力的中心，是履行契约的主体，也是诚信建设的主体。政府及其公务人员要明确自身的契约主体地位，深刻认识到政府诚信的根本即在于履行契约，而是否履行契约，以及契约履行程度则直接关系到自身存在的合法性基础［18］。

3、以契约规则完善政府诚信建设机制

契约是为了规避人们不诚信的行为而形成的。不完备的契约内容为诚信缺失行为的产生埋下了隐患，这时就需要借助一些契约规则来完善政府诚信。诚实信用原则，对于一切法律(并包括公法在内)皆得适用之。

(1)建设政府诚信制度

建设政府诚信制度是为政府行政提供切实可行的法律和政策依据的重要措施，是完善契约机制、促进社会和谐与公正、实现并维护良好社会秩序的必要举措。当代社会主义民主法治的建设主要着力于加强基层民主政治建设，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，坚持把科学决策、民主决策、依法决策作为政府决策的基本准则，健全各项民主管理制度，依靠制度保证人民群众依法直接行使民主权利。

(2)加强政府诚信法治建设

法治精神与契约精神的内在关系具有一致性。诚信社会是一种规则取向的社会，规则就是根据众人的意志所形成的契约，而法律就是契约最好的体现。因此，要想实现人们的意志、构建政府诚信，就要加强法治建设。一方面，全面贯彻实施宪法。宪法作为共同意志的体现，是社会契约观念实践化的产物，是逻辑的必然，也是实践的应然。这是因为如果说政府是依据宪法的选举而产生，而宪法的本质则是公众的意志，是公众达成“一致同意”的契约。从这个意义来讲，实施宪法，实际上就是在履行契约、履行对公众的承诺。因此，宪法具有至高的神圣性，不容侵犯。我国宪法第五条指出“任何组织或者个人，都不得有超越宪法和法律的特权”，“一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究”。要加强违宪审查，确保宪法权威不受侵犯。另一方面，深化行政执法体制改革。整合执法主体，集中执法权力，推进综合执法，建立高效权威的行政执法体制［19］;规范执法自由裁量权，完善行政执法程序，全面落实行政执法责任制，从而做到严格公正文明执法。

(3)大力推进实质性的监督措施，强化政府内部监督，完善外部监督

一方面，强化内部监督。要运用各种监督手段，实行日常与专项相结合，主动监督与投诉举报相结合，明查与暗访相结合的多项综合监督机制，将行政处罚主体与行政行为结合起来，完善内部层级监督机制，增强监督检查的实效。另一方面，完善外部监督。权力机关要敢于动用人事任免权，主动罢免责任官员，推动问题的有效解决;司法机关要强化司法监督意识，完善司法监督制度，用符合公平正义的自由裁量权进行审查，有效防止权力滥用、损公肥私现象的发生;完善社会舆论监督、积极发展网络监督，运用媒体的力量、人民大众的力量一起对政府进行监督。

整个社会诚信是一座金碧辉煌的大厦，而政府诚信就是维持这座大厦傲然耸立的坚固脊梁。政府以契约要义为指导，树立契约精神，强化契约关系，完善契约规则，建设集道德、法治、服务、责任于一体的诚信政府，不仅对政治、经济、社会、文化发展具有深刻意义，更是完善契约社会的必要之策。当然，政府诚信建设不可能一蹴而就，需要持之以恒的努力，需要政府及工作人员与全体公众共同协作的合力。那么，在为实现中华民族伟大复兴的中国梦而努力的今天，我们期待政府诚信建设在推进国家治理能力和治理体系的现代化中发挥越来越深刻的作用。

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