米 恒

(中共枣庄市委讲师团，山东 枣庄 277500)

一、问题的提出

信访制度是一种颇具中国特色的制度，其源头可以追溯到我国古代的“告御状”制度。随着我国社会转型以及利益多元化格局的形成，社会矛盾进入高发期和凸显期，传统与现代相融合的信访制度仍然冲在应对和化解社会矛盾第一线，承担着巨大的维稳压力。

根据2005 年国务院颁发的《信访条例》，信访人可以依据《信访条例》规定的形式向相关信访部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求。信访主要有两个法定的功能：一是政治参与、政治监督功能，二是权利救济功能。但信访这两个功能并不是平衡发展的，一方面信访制度公民政治参与、政治表达的积极性不高，信访并没有很好地起到政府与民众之间沟通的桥梁作用；另一方面各地出现信访热、信访潮等现象，民众将权利救济的诉求过多地寄希望于信访，致使信访权利救济功能过度扩张。

针对当前信访制度功能扩张带来的困窘，2014年3 月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》(以下简称《意见》)，《意见》提出，“实行诉讼与信访分离制度。把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，由政法机关依法处理。”《意见》的出台是厘清信访功能，让信访重归本源的第一步，基于信访制度是我国整个纠纷体系解决中的一个环节，同其他纠纷解决机制存在密切联系，要科学定位信访功能，需要从纠纷解决体系整体审视开始。

二、纠纷解决机制的法治化：信访功能定位的前提

我国法治框架内的权利救济、纠纷解决是以一种整体性、系统性的方式运行的，在一个系统中，每一种纠纷解决方式必须按照法律规定各司其责才能相得益彰，信访权利救济功能单方面的扩张，不仅影响自身功能发挥，加重其运行成本，也给整个纠纷解决体系的运行带来困扰。信访功能扩展的问题既源于我国纠纷解决体系的运行不畅，同时又进一步加剧我国纠纷解决体系的问题，因此，信访功能定位首先需要从我国纠纷体系整体着眼，寻求科学解决方案。

(一)基本思路

当信访体制取代或部分取代核心政制的地位，信访的运行削弱甚至损害核心政制的地位和权威时，两者间的互动，将难免形成“零和性质的博弈”。核心政制受信访体制损害的最常见后遗症，是公民日益不信任基层的和下级的各个公共机关，轻视法制和法治，迷信权大于法，相信上访而非司法是解决纠纷、实现自己利益的最好途径。[1]当前我国司法系统在解决社会纠纷中存在诸多缺陷，权力干涉司法，人情影响司法的情况时有发生，司法腐败依然严重，民众向法院寻求权利救济时，在立案、审理、执行等阶段都不同程度受到困扰，致使公民在受到权力侵犯时，无力捍卫自身权利，有时不得不选择信访。可见，信访制度尽管有很强的人治色彩，但其功能的扩张在一定程度上是弥补我国公民权利保障和司法救济的不足，是一种不得巳的下策。要使信访制度回归本源，首先就要规范和整合我国纠纷解决体系，完善和保障公民宪法权利，使其承接信访制度扩展所承担的功能。当法治途径可以更顺畅、更有效地实现权利救济时，民众在遇到纠纷时自然会基于自身利益作出最合理的判断，通过法院、行政复议等渠道来解决问题。毕竟从长远来看，法治比人治色彩浓厚的信访更适合定纷止争，法治不彰才使得信访职能有了扩展的空间。

(二)公民表达自由的保障：有效预防和化解利益纠纷

我国现行宪法第35 条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”这多项列举的宪法权利可以概括归纳为表达自由。依宪治国、依宪执政不仅要重申公民表达自由的重要性，保障公民宪法权利，而且要为公民宪法权利实现搭建平台。近些年来，随着我国社会群体的利益分化，多元化的利益阶层正在形成，利益摩擦与矛盾冲突也日益频繁。实际上，不允许冲突发生，并极力阻止必要的面对新环境的调整，是一个僵化的社会制度的重要特征，它会把灾难性崩溃的危险增至极限。而一个灵活的社会则通过冲突行为而获益，因为种种冲突行为通过规范的改进和创造，保证了它们在变化的条件下延续下去。[2]P114如果要使利益冲突在规范的范围内并使社会得以适应发展，迫切需要畅通公民表达自由，创建一个有效的社会多元利益表达的载体，整合各阶层的利益诉求，弥合各阶层之间利益矛盾，最大程度预防社会矛盾纠纷的产生，并以此推进社会的改造和发展。

要充分保障公民就涉及自身利益问题以及公共事务领域话题能够进行有效的表达，前提是尊重公民的知情权。知情权是宪法表达自由派生出来的一项基本权利，公民只有在充分获取相关信息，综合集中各种资讯，才能够就自身利益、公共话题作出最真实判断。当今，许多国家或者在宪法权利规范体系内，或在宪法判例中确定和界定公民的知情权。我国宪法也应该积极保障公民的知情权，政府应当遵循信息公开的原则，保障公民能够及时了解事关自身利益的公共事务，使其知晓自身利益之所在。很多利益矛盾和冲突产生并激化，都是由于权力暗箱操作，公共事务信息的不公开所诱发的。在确保公民知情权的基础上，拓宽公民言论表达的渠道和途径，充分利用媒体表达各阶层的利益诉求，让公民就自身利益有充分表达的机会。充分、有序的表达可以使不同利益阶层了解对方的诉求，约束自身对利益的过度膨胀，能够有效预防社会矛盾滋生蔓延。

其次，要充分尊重公民的集会、结社权。社团、公民自治组织对于纠纷预防的作用不仅体现在其实现公民自治，而且可以用社会力量来化解政府不便解决或者解决不好的社会矛盾，党委和政府难以事无巨细地对所有社会问题进行有效管理，一些基层、社区的社会问题，政府受制于体制、理念以及空间等影响，难以提高管理及执行效率。此外，公民社团组织可以起到一个利益凝聚作用，有利于个体利益集中发声表达，便于在矛盾萌生时及时预防利益纠纷扩大发展。在社会管理的过程中，应当在法律的框架内允许民间组织存在的空间，民间组织在处理群体利益纠纷时摒弃压制利益诉求的做法，更倾向于用一种开放的态度，采取一种自治方式、协商手段，因此，也更有利于预防社会矛盾的产生。同时，集会、结社自由更有利于个体公民凝聚利益，能够有效地解决利益矛盾和冲突。分散、多样的利益要求是很难在相互之间沟通协商和妥协的，面对权势阶层，个体往往也无力捍卫自身利益，而有组织的社团则可以凝聚和提炼个体利益，并以一定的组织形式作为载体，增强个体所掌握的资源和表达的能力，有利于沟通协商以及谈判等形式化解纠纷。

最后，宪法中游行示威自由是一种激烈的表达方式，具有强烈的行动性和一定对抗倾向，需要对其进行一定的限制。我国2009 年修订通过的《中华人民共和国集会游行示威法》对游行示威采取许可制，并且对游行示威的组织者、时间、地点以及方式有着较为严格的限制。实际上，只要充分明晰了游行示威的程序和规则，将其转变成常规政治的一个组成部分，即便是大规模的罢工、示威也不会对社会的基础秩序造成整体性冲击，反而有利于及时释放和消解掉那些可能导致社会动荡的紧张。当今的社会，不同利益群体已经有了强势和弱势之分，强势群体拥有的资源多，为自己争取利益的手段也多；而弱势群体要有为自己争取利益的能力，必须得有特殊的施加压力的机制。[3]宪法中的游行示威自由是化解重大利益矛盾施压机制的权利保障，在遵守法律规范的前提下，可以适当放宽对公民游行示威的限制。如果没有施压机制运行，社会中弱势群体的利益就无法得到保障，不利于群体性纠纷协商解决，反而会酝酿出更大的社会矛盾。

(三)司法权威的树立：畅通公民权利救济渠道

在整个权利救济体系当中，司法救济应处于核心地位。在一个法治社会，通过司法来实现权利救济是最公正、最合理、最经济的途径，然而在司法救济还不健全，司法权威尚未树立的情况下，如果不给权利遭受侵害的行政相对人提供一种非常规的救济手段，怨气在底层的逐渐积累势必会构成对社会秩序的威胁。[4]信访正是当前我国司法权威不彰情形下，一种非常规、暂时的权利救济方式，虽然在一定的条件下，也能起到权利救济的功能，但由于其具有浓厚的人治色彩，与法治建设的要求背道而驰，从长远看弊大于利。要实现通过法院定纷止争，畅通公民权利救济，迫切需要强化司法权威，司法权威来源于其独立性、公正性、以及终局性。

首先，要树立司法权威就要保证司法的独立性。许多上访事件是由于法院不予立案受理，公民的权利救济得不到保障而被迫走上上访之路的，尤其是涉及政府的行政案件。在现实中，由于行政机关干预，法院受理行政案件遇到阻力的情况较多，特别是与地方行政部门利益比较密切的案件，如涉及房屋拆迁、土地征收等案件的起诉，地方法院的立案率更低。公民、法人或者其他组织与政府机关及其工作人员产生纠纷，法院不予受理，导致许多应当通过诉讼解决的纠纷进入信访渠道，在一些地方出现了“信访不信法”的情况。针对这种权力干涉司法的情况，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，“完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。”针对“立案难”，2014 年11 月1 日全国人大常委会表决通过关于修改行政诉讼法的决定，明确规定行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。摒弃权力对司法的干预是确保司法独立的首要前提，而司法独立则是司法权威的保证。社会纠纷纳入法治的途径解决，只有在司法裁判仅仅服从于法律的前提下，才能真正实现。司法缺乏独立性的社会中，法院裁判很难树立起令人敬畏的权威，而利益纠纷的当事人却需要一个权威来解决争议，如果中立的司法无法树立起权威，就只能向权力寻求救助。因此，保障法院审判的独立性，是确保其履行定纷止争功能的首要前提。

其次，司法的权威来源于公正性。当前我国司法审判仍受到腐败、关系等因素的干预，民众对借助司法系统实现公正缺乏信赖，致使司法权威不彰，整个纠纷解决体系难以完全顺畅运行。法律职业共同体的形成以及程序正义的构建是确保司法公正的必要因素。法律职业共同体主要包括法官、检察官、律师以及从事法学研究的理论人员，法律职业共同体之所以能够促进司法公正的实现，不仅在于其拥有共同法律知识、法治思维，分享法律职业共同体的整体利益，更在于其拥有共同的法治信仰，这种信仰上的一致使他们在精神层面可以成为一个高度统一的群体，“法律家阶层必须感到自己作为庞大的人权联盟超越于一切党派，必须具有一致的愤怒感，去反对不管由谁或针对谁的任何违法，反对一切总想去违法的人；这不是为了受害人，而是为了受害的法本身，整个法律家阶层正是在法上安身立命的。”[5]P132拥有共同的信仰自然也就意味着拥有共同的伦理，法律职业内部具有共同的职业荣誉感，法律职业共同体内部有着价值标准一致评价体系，彼此之间有合理的期待，他们在工作中处于一个共同的氛围中，相互鼓励、赞扬，相互批评、监督。他们把赢得同行的赞誉作为衡量自己成就的重要标准。[6]强调法治思维、法治方式有利于法律职业共同体的形成，法律职业共同体中人员之间相互监督、舆论氛围对司法公正至关重要。此外，程序正义与最终的司法审判公正密切相关。在程序正义的框架内可以摈除与法律、案件事实无关的权力以及关系网的干涉，在程序公正的保障下，整个法律公正地对待作为当事人的冲突主体，尤其是在行政诉讼的案件中，当公民和政府部门发生利益冲突时，可以充分保障公民能够充分地表述自己的诉求，使双方当事人在一个公平的平台上寻求纠纷的解决，进而实现司法公正。

最后，司法的权威来源于其判决终局性。司法之所以成为现代国家机关、组织和个人化解利益纠纷最主要的途径，一个重要原因就在于司法判决具有终局性，是解决利益冲突的最后屏障。落实终审和诉讼总结制度就是要确定司法在案件的事实认定、法律适用中最终决定者的地位，当事人如果认为法院生效的裁判有错误，也应当按照法定的法律程序提出申诉、申请再审，不能通过上访、闹访等其他法律之外的方式启动审判监督程序。此外，为了维护法院审判终局性权威，审判监督程序必须有严格限制，审判监督程序的提起必须是例外，这是基于判决权威的考虑，判决的权威是切断纠纷的社会制度性安排。这一安排当然是有代价的，终审判决也可能是不公正的，但相对而言这是小害，否则将不但导致审判资源的浪费，同时社会也将无法中断诉讼。[7]笔者认为，审判监督提起应以案件事实认定或法律适用有严重错误，足以影响审判的公正性为限制条件。为了破除地方关系网对审判的影响，审判监督条件及审理应统一由高级法院完成，且同一案件审判监督程序的提起应以一次为限，进而保证案件及时终结。

三、由过渡到规范：信访功能的定位

(一)走向法治的过渡功能

我国信访制度设立初衷是发挥其倾听民意，获取民声的作用，作为一条党和国家机关联系群众的纽带而存在的。信访功能演变并发展出救济机制，与拨乱反正有密切关系。由于拨乱反正时期有大量案件需要信访途径进行处理，1982 年制定的《党政机关信访工作暂行条例(草案)》将申诉和控告功能纳入信访制度之中，但是，由国务院颁布自2005年5 月1 日起施行的《信访条例》仍将获取民意作为信访的首要功能。

事实上，信访功能脱离其原本定位是基于我国社会发展的特定阶段，在当前社会转型以及分工细化的过程中，利益呈现出多元化、复杂化的趋势，基于利益而产生的矛盾不断涌现，同时由于规范公权力运行的法治体系有待完善，目前公权力侵犯公民合法权益的现象时有发生。我国传统的礼治教化无法应对错综复杂的利益纠纷，所谓礼治就是对传统规则的服膺。维持礼俗的力量不在身外的权力，而是在身内的良心，所以这种秩序注重修身，注重克己。礼治的可能必须以传统可以有效的应付生活问题为前提。乡土社会满足了这个前提，因之它的秩序可以以礼来维持。在一个变迁很快的社会，传统的效力是无法保证的。[8]P52而当今我国正处于向“法治中国”迈进的过程中，“法治中国”建设尚未完成，公民基本权利司法权威不足，尚不能满足当前矛盾多发期民众对公正的诉求。信访功能的权利救济功能正是弥合这种转型期的裂痕，是中国处于乡土社会向现代社会转型阶段所出现的短暂的过渡性的一种形态。质言之，信访的救济功能并不是一种常态，其并不代表未来的发展趋势。随着我国法治建设的完善，信访所扩张的这一部分功能会主要通过司法机构承担，最终纳入法治化的轨道。

(二)回归人大：信访政治参与、权力监督以及补充救济功能的实现

通过保障公民基本权利以及树立司法权威，将利益纠纷纳入在法治的框架内，逐步把涉法涉诉的纠纷案件从信访中剥离出来。信访功能应该主要着眼于政治参与、权力监督以及补充救济的功能。发挥信访政治参与功能，使其成为公民和政府直接的沟通者。在当前利益多元化的社会，政府出台公共政策需要平衡不同利益阶层，信访制度可以成为各方利益政治参与的渠道，通过信访畅通民情的传达，听取社会方面政治意见和经济诉求，让信访成为充分汇集民意、民智的平台，在此之上，政府作出的公共政策才更具有科学性、可行性；信访制度同时是公民行使监督权的一种重要途径，其保障公民有效监督和制约政府权力，公民可以通过信访举报贪污腐败案件，检举各级党政机关工作人员违法失职行为。此外，改变当前信访受理权利救济过于宽泛局面，清晰定位信访受理救济的范围，在明确信访与行政复议、行政诉讼的界限的前提下，保留信访补充救济的功能。行政机关在法律规定范围内履行积极职责，由于怠慢、拖延以及不适当等原因和行政相对人产生侵权纠纷，这类纠纷不宜通过司法途径直接予以撤销、变更或者责令赔偿，可以纳入信访补充救济的范畴之中。

从信访功能的上述定位来看，无论是民意汇集、权力监督还是补充救济都体现出公民对行政权的制衡。在我国最有利于代表人民监督政府的机构是各级人民代表大会，因此，应把信访纳入人大之中，利用信访制度加强人民代表大会对行政部门的监督，保障公民知情权、监督权以及申诉权。要对目前过于分散的信访机构进行整合，建立起统一的请愿受理机构，即人大主导下的信访格局。将信访功能逐步转为由人大来承担既符合我国的政治体制，又有利于发挥信访制度对我国政治生态的积极影响。首先，信访对国家机关公共决策具有一定的影响和约束，因为公民通过信访所进行政治参与的过程也是民众与公共权力机关之间交涉的过程。通过这种直接的沟通对话，民意就能够被纳入公共政策决策机关的考虑范围，从而大大缩短各级人大机关与民意之间的距离，避免侵害群众利益盲目决策的出现。其次，将信访功能纳入人大机构将拓宽反腐渠道，让每一个公民都能在法治的框架内行使监督权。反腐需要民众的参与，但民众无序的参与也会带来个人化情绪的扩张，同时带来虚假信息、私人泄愤等不利影响，而在人大框架内规范监督权的行使为人民监督政府，检举腐败提供一种新途径。最后，以人民代表大会制度为核心的补充救济有利于发挥人大本身的功能优势，针对行政机构法律范围内的不当行为，相比司法救济，人民代表大会通过行使质询权、调查权，更有利于督促行政机关改变不当行政行为，实现对当事人的权利救济。

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