徐枭雄

（中国人民大学 法学院，北京 100872）

依法治国是富国兴邦的制度保障，也是国泰民安的必要前提。法治中国不但要靠国家去设计和构建，更要依赖制度去保障和实现。也正是基于此，我国自1997年首次司法改革拉开序幕至今，已经启动了四次相应的司法改革。这次的司法改革，是建立在司法工作机制、队伍建设、基层基础工作都取得了相应成绩之后的一次里程碑式的深入改革。《决定》在“推进法治中国建设”部分中提出了当下司法体制改革的一系列目标，包括改革司法管理体制、健全司法权力运行机制、完善人权司法保障制度等等。其中以“改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判，由裁判者负责。明确各级法院职能定位，规范上下级法院审级监督关系”最受关注。

一、司法责任制概述

司法责任制，又称办案责任制、错案责任制，是指审判主体对其享有办案决定权的案件所作出的裁判，应当予以负责，对于因其过错而导致的错案错判，应承担相应责任的制度。一直以来，司法独立和司法公正都是各国法治实践所普遍追求的共同价值和最终目标，我国也为此付出了诸多努力。如此次司法改革中的省级以下人财物统管，正是为了去除法院地方化，实现司法独立的又一重要举措。然而，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[1]因此，“司法独立的实践展开必须与司法责任的制度完善紧密结合，从而防止法官滥用司法权力。否则，司法独立将异化为法官肆意裁断的保护伞。”[2]

一直以来，司法责任都是学界和实务界关注的热点话题。早在1998年，最高人民法院就公布了《关于人民法院审判人员审判责任追究办法（试行）》和《人民法院审判纪律处分办法（试行）》。而此次的司法改革提出，要改革审判委员会制度，要求主审法官、合议庭对自己承办的案件承担责任，让审理者裁判，由裁判者负责，更是将法官司法责任制改革推向了一个新的高度。正如中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱同志在上海调研司法改革试点工作时提出的：“司法责任制是司法体制改革的关键，要加强对司法权行使的监督制约，认真探索更具针对性的监督机制，确保司法权依法公正运行。”[3]由此可知，此次司法责任制改革的目的是为了改善司法的内部行政化以及上下级关系行政化等问题。有权力必有责任，而只有让司法责任落实到个人，才能最终达到司法独立和司法责任的和谐共存，才能“让公民在每个司法案件中都感受到公平正义”。

二、完善司法责任制的建议

尽管此次关于司法责任制改革的决定在我国的法治化建设中发挥着积极的作用，但《决定》只是指明了应有的方向，而真正实施起来则是一个“浩大的工程”。司法体制改革的成效，不但取决于其在宏观意义上的对改革方向的把握，更取决于其是否具有切实有效的具体规范。换言之，缺乏具体性规范的司法责任制度，犹如缺失轮子的车辆，是无法运转的。因此，笔者认为，应从以下几个方面完善我国司法责任制度，确保司法权依法公正运行。

（一）成立司法惩戒委员会，明确责任法官惩戒权主体

当法官被认定存在枉法裁判或者其他违法行为后，谁来对法官进行惩戒是首先要解决的问题。根据域外的经验来看，对责任法官享有司法惩戒权的主体主要有三大类：立法机构、上级司法机构以及独立的专门性机构。首先，由于我国的立法机关同时享有对法官的任命权，如果此时再授予其惩戒权，则可能出现奖惩事务肆意滥用的风险。司法权作为三权分立中防御性最弱的权力，不宜受到行政权和立法权过多的干涉和控制，因此笔者不赞同将惩戒权交由立法机关行使；其次，尽管德国等大陆法系国家采用由上级司法机关作为惩戒权主体模式，但其原因应归结于德国的“科层式政府管理体制”。[4]在此基础上，一方面，“法官的职业化以及长时间的任职让他们与处在类似地位的同僚之间发展出了一种认同感”；而另一方面，对于其他“外人”，法官则不愿意让其参与到自己的管理和决策活动中来。[5]笔者认为，我国宪法将上下级法院的关系归结为监督与被监督的关系，若将司法惩戒权赋予上级法院，可能会导致今后下级法院被迫成为上级法院隶属机构的局面，从而使得上下级法院的关系异化成领导与被领导的关系。换言之，将会导致法院的行政化更加严重。这对司法独立无疑会造成诸多不利影响，故而这种模式也不符合我国的司法现状。

综上所述，笔者认为，我国应借鉴英美法系国家的作法，将责任法官惩戒权交由独立的专门性机关，即由最高立法机关或最高司法机关设立专门的司法惩戒委员会来行使。这样做的益处至少有二：首先，司法惩戒委员会与法院在司法业务上没有交叉，因此不会产生像上级司法机关一样可能会干涉下级法院行使司法业务权的情况；其次，司法惩戒委员会与法院在司法行政权上不会重合，司法惩戒委员会只享有惩戒权，而不具有对法官的人事任免权，因此不会出现法官因“帽子”问题而顺从司法惩戒委员会的意志被迫进行裁判。当然，如果“法官对省级惩戒委员会的相关决定不服，可以向最高人民法院设立的司法惩戒委员会提出复议。”[6]此外，由于司法事务本身具有一定的专业性，对司法惩戒委员会的组成人员应要求一定的专业化。通观各国实践，普遍的作法是由法律位阶较高的司法机关人员和具有较高知名度的专家学者等法律人士组成司法惩戒委员会。

（二）取消请示汇报制度，杜绝内部干预

请示汇报制度，曾在我国法治建设的初级阶段，对我国的司法审判实践活动起到了重要的作用。首先，在我国法治建设之初，请示汇报制度有利于上级法院对下级法院工作的指导，解决下级法院单独无法处理的重大和疑难案件，从而有利于司法裁判的公正性。其次，请示汇报制度为最高人民法院和最高人民检察院出台司法解释提供了重要的渠道。“从最高法院已经颁布的大量司法解释来看，均是从单一问题、个别司法解释、批复、答复等上升为司法解释的，还有许多司法解释规定上升为立法规定。”[7]然而，在我国司法审判机制日益成熟、法制日益健全化的今天，请示汇报制度已然失去了其存在的意义。相反，它还对我国的司法独立以及法官司法责任制改革形成了一定的阻力。事实上，对于司法独立而言，我国法院内部的行政化干涉远比法院地方化干涉要严重得多，而法院内部未参与庭审的审判委员会、院长、庭长、以及上级法院的法官正是通过请示汇报制度的方式实现对案件审判的不正当干预。不仅如此，当经过裁判的错案被追查后，也正是由于请示汇报制度的存在才使得案件的责任追究落实不到个人身上。“若法官在审判工作中需要逐层汇报，并且只能按照上级的意志作出相应裁判，那么对于该错案的责任承担，无论如何都不应归咎到该法官身上，否则将导致责任追究的不公平”。[8]一方面，主审法官可以借其推脱；而另一方面，由于干预通常为口头形式，审委会等人也对此拒绝承认，最终使得错案追究机制不能发挥其实质功效。

（三）强化法官司法保障制度，促进法官独立

司法责任制度改革，从根本上而言是为了让主审法官、合议庭在案件审判过程中不受他人非法干涉，对案件享有独立的办案决定权。而维护法官独立最有效的方法，就是强化法官司法保障制度。正如汉密尔顿所言：“最有助于维护法官独立者，除使法官职务固定外，莫过于使其薪酬固定。在一般情况下，根据人类的天性可知，对某人的意志有控制权决定了对其生活的控制权”。[9]主审法官、合议庭理应享有必要的履职保障和对等待遇，这与其所享有的权利和承担的责任息息相关。“权力是履行职责的保障，责任是正确行使权力的条件”。[10]只有权责一致，法官才敢维护司法独立；如果权责失衡，则会打击主审法官的工作积极性，那么司法独立也将遥遥无期。因此，强化和完善法官司法保障制度，建立主审法官、合议庭的激励机制和职务固定机制，也是司法责任制度改革中不可忽视的一项工程。

（四）建立主审法官、合议庭终身追责制，落实责任到个人

正如上文提到的，我国最高人民法院于1998年公布的两个《办法》，虽然对可以追究责任的审判人员明确作出了规定，但对于其追究时限却并未规定。笔者认为，冤假错案与枉法裁判、违法操作息息相关，为了严厉打击上述法官在司法裁判中的不正当行为，切实将司法责任落实到个人，应当建立错案责任追究终身制。正如河南省高院张立勇院长所言：“对于承办了错案的法官，无论该错案经过多久，只要发现，均要承担相应的责任。此外，只要掌握了可能构成错案的线索，即使被调查对象已经退休，仍需接受和配合组织的调查，对于已经明确被认定是错案的，应当予以追究并将责任落实到个人。”

一方面，错案追究责任终身制有利于对主审法官和合议庭在审理案件时起到警示作用，使得他们在“终身负责”的压力下谨言慎行；另一方面，其还可以作为主审法官抵御上级法院法官、审委会、院长等人不正当干涉的挡箭牌，有利于案件的独立裁判。正是基于上述优势，中央政法委才于2013年8月出台了首个《关于切实防止冤假错案的规定》。其中的第十二条规定要求：法官在其职责范围内对其所办案件的质量终身负责，逐步建立健全冤假错案的责任追究机制。[11]

（五）建立司法豁免制度，明确法官和人民陪审员的正当职务行为不受追究

所谓司法豁免制度，是指主审法官、合议庭以及人民陪审员的审判行为导致的部分错案，根据法律和相关规定，不受错案追究机制的约束，无需对其承担相应责任的制度。司法豁免制度与终身追责制看似矛盾，实则存在内在的统一性。因为并不是所有案件一经被认定为错案，就可以不顾错误的大小和产生错误的原因，直接追究法官的责任。事实上，法官在案件审理中认定事实不清和适用法律错误，有时候并不是因枉法裁判和其他违法行为导致的，而是因为当事人的表达能力、举证质证能力以及当事人的过错等不能归责于法官自身的因素所产生的。如果基于这些因素产生的错误也要追究法官的责任，将会严重打击法官办案的积极性。因为，“在私人成本大于私人收益的时候，一般情况下个体不会愿意采取行动去从事相关的活动，即使这个活动可能有利于社会”。[12]因此，对于仅存有一般瑕疵而不严重侵犯当事人合法权利的错案、或者在合议制中因法律规定不明确而造成的认识分歧、或因无法预见的其他因素导致的错判，应当予以豁免；[13]而对于因玩忽职守、滥用职权等行为歪曲事实和法律，致使案件发生重大错误、造成严重后果的，则不应适用豁免制度。

[1][法]孟德斯鸠.论法的精神[M].张雁深译.北京:商务印书馆,1986:151.

[2]周立英.论司法独立与司法责任[J].甘肃社会科学,2005(3):55.

[3]张先明.紧紧抓住司法责任制这个关键，扎扎实实抓好司法改革各项任务落实[N].人民法院报,2014-04-20(1).

[4]达玛什卡.司法和国家权力的多种面孔——比较视野中的法律程序[M].北京:中国政法大学出版社,2004:25;全亮.域外法官惩戒制度基本架构比较[J].社会科学家,2013(11):99.

[5]全亮.域外法官惩戒制度基本架构比较[J].社会科学家,2013(11):99.

[6]贺日开,贺岩.错案追究制实际运行状况探析[J].政法论坛,2004(1):156.

[7]吴庆宝.院长会：要加强请示汇报制度建设——解读肖扬院长2004年12月16日在全国法院院长会上的讲话（之五）[EB/OL].http://www.zwmscp.com/a/cpdt/2010/0709/6576.html,2014-06-25.

[8]魏胜强.错案追究何去何从——关于我国法官责任追究制度的思考[J].法学,2012(9):62.

[9][美]汉密尔顿,[美]杰伊,[美]麦迪逊.联邦党人文集[M].程逢如,在汉,舒逊译.北京:商务印书馆,1980:396.

[10]郑青.对主办检察官办案责任制的几点思考——以湖北省监察机关的改革实践为范本[J].人民检察,2013(23):40.

[11]《新华月报》编辑部.中央政法委出台首个防冤假错案指导意见：冤假错案，终身追责[J].新华月报,2013(17):121.

[12][美]诺思等.西方世界的兴起[M].北京:华夏出版社,1999:89.

[13]徐湘明.错案追究制度与法官司法责任[J].淮北煤炭师范学院学报,2007(6):85.