杨 军，郭其云

(武警学院 a.消防指挥系； b.科研部，河北 廊坊 065000)

中法消防现状对比研究与启示

杨 军a，郭其云b

(武警学院 a.消防指挥系； b.科研部，河北 廊坊 065000)

调研了解了法国消防的组织结构、管理体制、指挥机制、指挥员培养模式、人员管理模式、社会地位以及职能任务等七个方面的情况，并与我国消防进行了对比研究。借鉴法国消防发展成功经验，为我国消防事业建设提出了完善消防管理与指挥体系、改进指挥员培养模式、推进消防职能和力量发展及推进消防职业化建设的建议。

应急管理；消防；中法对比；指挥

近20年来，我国对法国消防概况研究较多，考察频繁。我国在1995—1996年以沈耀宗和王敏为代表首次研究法国消防教育和消防工作，对当时我国消防工作具有一定的参考意义，我国从此开始对法国消防进行关注和研究[1-2]。1997年，我国消防界以消防官员和企业家组成的代表团出访法国等欧洲国家，主要研究了法国3种体制消防队伍的建设情况[3-4]。2001年，包志宇翻译介绍了法国的消防体制[5]。2002年，安徽消防协会赴德法两国考察，了解了德法两国的消防体制概况[6-7]。2013年，上海市消防局组团赴马赛消防总队考察，对职业化体制和装备建设问题做了一些思考[8]。2000年，我国公安部消防局首次组团赴法研修，重点学习了法国以道路交通事故和化学事故为代表的事故处置措施，以及法国消防指挥管理知识[9]，2001年，消防局两次组织研修团赴法学习，着重了解了法国消防法律、体制、职能、事故处置以及救援指挥等情况[10-13]，2005年消防局再次组团赴法考察，深入了解了法国国家、省及企业的消防管理体系和运行机制[14-15]，赵长林借此研究了法国消防总体情况[16]。2001年，武警学院组团赴法国民防学院培训学习，着重了解了法国消防史及民防学院的基本情况，并对武警学院的教学工作做了一些思考[17]。

从研究情况看，并没有对中法两国消防现状做对比思考与启示；且随着时代发展，法国消防概况也有所变化。因此，有必要再对法国消防现状进行进一步的深入探索和思考，并与中国消防进行对比研究，为我国消防建设与发展提供借鉴。2014年，武警学院组织研修团赴法交流学习，笔者有幸随团赴法，借助武警学院组团赴法交流的机会，对法国最新消防概况做了一些了解，并对中法对比情况做了一些思考，以期与消防同行交流，为中国消防的建设与发展提供一些参考意见。

一、中法消防现状对比

(一)组织结构

我国的消防组织结构，以省消防总队为例，省消防总队是地方消防部门的最高领导机构，同时接受公安部消防局、省公安厅和地方政府的三重领导，如图1所示。消防总队的直接上级机构是公安部消防局，并由其支付人事经费；公安部在各省同样有下属机关——公安厅，消防总队同样要接受公安厅的领导，因此，消防部门实际上是省政府下公安机关里的一个机构；同时，在地方政府中有一个分管消防工作的行政副职领导负责消防工作。

图1 中国消防组织结构

在法国，自主权最大的是省，法国本土有95个省，每个省都设立一个消防局，消防局隶属于民安总局(隶属内政部的民防与民事安全总局)，法国的内政部职能近似我国的公安部，各省的最高行政长官省长也隶属于内政部，而各省消防工作都由省长直接领导。在法国省消防局实际上与警察地位一样，都由以省长为代表的省政府直接领导，如图2所示。

图2 法国消防组织结构

(二)管理体制

我国消防实行现役体制，构成力量主要有三种编制：公安现役消防员、政府专职消防员和企业专职消防员。我国的消防力量主体是公安部领导下的现役消防部队，负责全民生命财产安全的也是公安现役消防部队；为缓解各地现役消防警力不足的问题，在公安现役部队中，同时混编有少量的政府专职消防员，一般负责一些后勤和文书工作，在实际执勤战斗中发挥的作用并不明显；而企业专职消防队只负责本企业内部的消防安全，主要处理企业内的小型事故，在事故扩大时，还需请求地方公安现役消防部队支援，因此，可以说公安现役消防部队担负了全国的消防执勤任务。据统计，我国目前有公安现役消防员17万人左右，而全国总人口达14亿之多，平均一个消防员要负责8千多人的生命财产安全。

反观法国的消防队伍，主要实行职业化体制，共由4支战斗队伍和1支后备队伍构成，军队现役消防队、政府职业消防队、地方志愿消防队和企业专职消防队，此外还有大量青年消防员作为消防队的后备军。法国只有巴黎和马赛两个城市消防队实行现役制，共l.2万人，分别由陆军总部和海军总部直接领导；在除巴黎和马赛之外的其他城市，则全部是政府职业制，全法国共有4.2万政府职业消防员，政府职业消防员的培养和管理模式与现役制消防员一样，综合素质丝毫不逊色于现役消防队伍，构成了法国消防队伍的主力；法国广大的乡村地区有19.8万之众的志愿者消防队伍，这支队伍由政府职业消防员领导，这支队伍的出警数量达全法国总数的66%，发挥的作用不可小觑；而企业专职消防队同我国一样，可以排除在主要执勤力量之外；此外，法国还有2.7万青年消防员，由16周岁以下的在校学生构成，利用课余时间在消防队参与训练，但不参与出警，很多青年消防员到18周岁以后就报名参加志愿消防队，这些青年消防员也是将来法国消防队伍的后备力量。全法国拥有25.2万消防员，而法国总人口约6 580万，平均每200多人中就有一名消防员，消防力量配比是中国的40倍之多。

(三)指挥机制

根据事故类型，我国各个单位、各个行业分别建立自己的指挥中心，而没有常设的综合事故处置指挥机构，存在指挥中心重复建设和指挥关系不明确的问题。以消防总队为例，通常情况下，各总队都有自己独立的指挥权；对于较大灾害，需要一定的联动力量时，则需要上报公安厅指挥中心，成立临时指挥部；若事故进一步扩大，可能需要调度全省更多联动力量时，则需要上报省政府指挥中心和公安部指挥中心，成立临时指挥部，消防总队升级为省指挥部中的一员；随着事故的进一步扩大升级，总队需要向消防局指挥中心汇报情况，同时接受省政府和公安部领导的指挥，如图3所示。

在法国，消防指挥机制则相对简单有效，有常设的应急指挥部，各省独自建立指挥中心，指挥中心设在省政府内部，属省政府所有，用作全省救援力量的调度指挥，由省政府授权省消防局进行管理。通常情况下，省指挥中心接到报警后，直接调动相应消防中队进行处置，中队具有独立指挥权利；当发生重大事故时，由省消防局全权指挥，在进行事故处置时，省消防局可以省长的名义调度全省的联动力量，包括警察、医疗、交通、水电等；若事故进一步升级，需要上报设在内政部、授权民安总局全权指挥的中央指挥中心，因各省省长隶属内政部，因此中央指挥中心可以直接指挥调度全国各省的救援力量，如图4所示。

图3 中国消防指挥机制

图4 法国消防指挥机制

(四)指挥员培养模式

在我国，基层消防指挥员的主要来源有三种：一是通过武警学院或者昆明指挥学校的学历教育到部队任职，这种培养模式相对来说，专业理论知识丰富，具有一定的部队经验，能够较好地适应部队第一任职需要，并很快进入工作状态，且相对来说节约培养时间，但是实践经验不足，仍需在岗位上进一步学习锻炼。二是地方大学生入警，经过消防培训基地培训后进行任职，这种指挥员培训时间短，进入工作状态相对较慢，但适应以后也可以胜任工作。三是少数表现突出的战士直接提干，这种干部能够很好地适应基层工作需要，但在现役体制下难以长期发展。消防指挥员任职以后，后期培训机会较少，各省可能会不定期地根据需要安排一些短期培训。

在法国，基层指挥员有一半为消防员通过培训和考试晋升而来，每年各省消防局根据需要推荐优秀消防员到法国消防官高等学校(ENSOSP)进行培训，通过长期培训和考核进入消防部队，实习1年后授衔任职，通常要求消防员具有5年以上的工作经验，才可以获得推荐培训的资格；另外一半则是招聘大学生通过培训考试进行任职，招聘的大学生先被送到ENSOSP进行培训，通过更长时间的培训和考核进入消防部队，再经1年的实习才可以授衔任职，这种任职培训只是为了满足第一任职的需要。指挥员任职以后，仍然会有计划地进行后续培训，定期组织各指挥员到ENSOSP进行不同专业和科目的专门培训，以更好地适应不同阶段工作的需要。

(五)人员管理模式

我国由于经济制约、现役编制局限等原因，对消防部队采取逐级淘汰的管理模式，每个级别的消防员都有一定的人员编制和任职时间限制。在每个级别上都会根据人员编制对消防员进行筛选淘汰，同时，消防人员在每一个军衔或级别上的工作时间也有一定年限，如果在该级别上没有得到晋升，则面临转业的问题。

在法国，则采取竞聘上岗的管理模式，不对消防员年龄进行人为限制，只要能够适应当前工作即可继续从事消防事业。法国每年都会对消防员进行严格的体检和考核，只要消防员能够通过体检和考核，即使是级别最低的中尉级指挥员，也能一直在消防岗位上工作到退休，普通消防员也一样可以终生从事消防工作，实现终生职业消防。

(六)社会地位

我国消防部队是一支身份特殊的部队，由于其特殊的管理体制，存在多重领导的问题。我国消防属于现役部队，但并不属于解放军系统；身穿武警部队制服，却并不归武警总部管理；履行公安机关的执法权力，却不接受公安机关的业务指导。实际上消防部队是一支垂直领导，具有独立地位的救援力量，但在名义上要接受多个部门的领导，在国内由于缺乏自主权、机构架子太小、职能任务不够全面以及社会影响力不够等问题，社会地位得不到提高，缺乏职业荣誉感。

在法国，消防工作在地方上受省长亲自领导，属于省长日常事务中很重要的一项工作，消防部队很多工作直接向省长汇报。省长每个月都要亲自主持消防宣传日活动，极大提高人民的消防意识；法国总统每年亲自给消防部队表现突出的英雄授予荣誉勋章，可见法国的消防工作已经得到国家的重视和认可；而且在法国举行阅兵活动时，法国消防队有两支方队接受全国人民的检阅。法国的这些措施都极大提升了消防部队的影响力和社会地位。

(七)职能任务

我国实行的是分灾种、分行业分工负责的救援模式，根据《中华人民共和国消防法》和《公安消防部队执勤战斗条令》的规定，消防部队承担了大部分的火灾扑救和常规事故救援的处置任务，并参与配合特殊灾害的处置，职能范围有局限，并没有涉及到关系人民生命财产安全的所有领域。

在法国，消防部队承担了一切与人民生命财产安全有关的事故处置任务，相对我国增加了很多职能。如医疗急救任务，每个消防员都会接受医疗急救培训，且每个消防队都与附近的医院签约，成立专门的医疗急救队(SAMU)，医疗急救队里配有医生、药剂师、兽医、护士等，这些队员也会接受一定的消防培训以适应消防救援任务的需要，并利用自己的业余时间参与消防部队的执勤战备，如果有医疗急救任务时，出动医疗急救车随同消防队一起出警，极大地提高了消防队的事故处置能力。在核生化事故处置中，消防部队也处于主导地位，他们配有专业的核生化处置装备，并接受专业训练，具备专业的处置知识和技能。据了解，法国消防队还执行拆弹任务，森林火灾事故的处置同样是消防部队承担的重要任务，法国还有专门的民防学校研究森林火灾的扑救，森林保护任务重的消防队会配备消防直升机等专业装备。在海啸、洪涝、旱灾等自然灾害应对中，消防队处于主导地位，掌握事故处置的指挥权。

二、思考与启示

(一)完善消防管理与指挥体系

我国现在的消防管理与指挥体系难以有效发挥消防部队和各救援力量的战斗力。灾害事故救援的指挥决策是一项很专业的指挥活动，事故处置行动涉及社会面广，联动力量多，没有常设的强有力的指挥机构很难适应救援工作的指挥任务，在事故发生时临时成立的指挥部虽然具有强有力的指挥权力，但没有专业的指挥素养，而且各联动力量之间联系较少，缺少相互了解和协同，不能有效地发挥指挥部的指挥效能和救援力量的战斗合力。我们可以借鉴法国，依托消防部队这支专业力量，在各级政府下成立常设的指挥机构，以政府领导担任总指挥，各救援力量的最高领导参与构成，定期对指挥机构成员进行指挥培训，培养指挥能力；并建立统一的接警和指挥中心，根据警情类型，统一调派救援力量。该常设指挥机构具有专业的指挥素质，且具有调动所有联动力量的法定权力，能够有效解决指挥不畅的问题，还能加强各联动救援力量之间的了解和协同，有助于建立完善的消防管理与指挥体系。

(二)改进指挥员培养模式

消防工作是一门专业性很强、涉及领域众多的实践科学，很难一次性学习到位，在工作过程中同样需要不断地加强学习。各个级别的指挥员素质要求不一样，在晋升时同样需要接受相应的晋升培训才能适应工作需要。我们可以借鉴法国的指挥员培养模式，第一，增设晋升培训，消防指挥员不只是在第一任职前接受培训教育，更要在以后每次晋升之前接受培训和相应的考试，有效保证指挥员能够适应相应级别的指挥工作；第二，增加平时的专业培训，消防指挥是一门实践性很强的学科，不只是需要理论，也需要结合实践，不得不承认的是，在学校学习培训期间很难培养成全能型的指挥人才，只能掌握基础的指挥理论，而针对特定灾害的处置，工作过程中仍然需要加强专业培训，以更好地适应各种灾害类型的指挥工作。

(三)推进消防职能和力量发展

我国现行的分灾种、分行业分工负责的救灾模式，导致了各行业救灾力量重复建设、重复投入的问题，同时也导致各救灾力量联系较少、联动不畅的问题。在进行救灾力量建设过程中，各行业为提高各自救援能力，大量投入人力物力，其实很多投入是交叉重叠的，导致各行业存在很多的重复建设工作。在救灾过程中，各力量分别服从各自部门的指挥，没有统一领导，导致联动不畅；而且，分灾种救援的模式下，群众往往分不清报警方式，存在报警混乱的问题。针对这些问题，可以借鉴法国的做法，并不要求全面加强消防部队应对各灾种的救援能力，而只需将其他联动力量贴上消防的标签，将各领域的救灾力量统一领导，集中管理。这样，全体救灾力量是一家，就能有效促进各行业的交流沟通，提高联动效率，更好地体现消防部队在安全事故处置中的专业性和处置能力的系统性，提高消防部队的社会影响力。统一的指挥体系和报警方式，便于民众面对危难时迅速求救，使消防部队能够更好地保护人民的生命财产安全。

(四)推进消防职业化建设

消防职业化是国际上普遍采用的做法，法国虽然还存在现役制消防队伍，但从近20年的发展来看，法国的现役制消防队伍正在逐步缩编。虽然我国的现役消防体制具有投入成本低、消防员年轻力壮、纪律严明以及战斗力强等优点，但我国的现役制管理模式使广大消防官兵面临二次择业问题，一定程度上影响了消防官兵的工作热情，导致了消防部队人才流失，由于现役部队编制人数的限制，影响了消防部队的发展壮大，导致我国消防力量始终跟不上社会发展的需要。而消防职业化的管理模式则很好地避免了这些问题，一方面消防员能够终生从业，解决了消防官兵的后顾之忧，使之全身心投入消防工作；另一方面为了能够适应消防工作，不被消防队伍淘汰，消防员会自觉地不断提高业务素质；此外，职业化还能为消防队伍保留大量的业务精英，切实提高消防队伍专业素质；最后，职业化可以避免现役部队编制数量的限制，使消防力量的发展可以随着社会发展需要不断壮大。

三、结语

中法两国消防现状是各自国情发展的产物，各有特色，但是我国消防存在一些不适应时代发展的方面。通过对中法消防的对比研究，借鉴法国消防发展中的成功经验，对我国消防建设发展提出一些新的思考和启示。我国消防存在组织管理结构混乱、指挥机制不顺畅、人员培养及管理模式不利人才培养、消防力量不足和职能任务不全等问题，分析认为通过完善消防管理与指挥体系、改进指挥员培养模式、推进消防职能和力量发展及推进消防职业化建设四方面的改进措施，可以较好地克服当前我国消防发展面临的一些问题。

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(责任编辑 陈 华)

A Contrastive Study of the Status of Fire-fighting in China and France and the Inspiration

YANG Juna, GUO Qiyunb

(a.DepartmentofFireCommanding;b.DepartmentofScientificResearch,TheArmedPoliceAcademy,Langfang,HebeiProvince065000,China)

Seven aspects in fire-fighting of France were investigated and contrasted with that in China in terms of organization structure, management system, command mechanism, training of commanders, management of firefighter, social status, and the function. The success experience in France was learned, and four proposals were offered: to perfect our fire management and commanding system, to promote the professionalism of fire-fighting, to improve the mode of commander’s training, and, to expand the functions and forces of fire-fighting.

emergency management; fire-fighting; contrast between China and France; commanding

2015-06-26

杨军(1991— )，男，湖南永州人； 郭其云(1964— )，男，湖南醴陵人，教授。

D631.6

A

1008-2077(2015)12-0080-05