王 俊，段 伟

(徐州医学院a．国际教育学院;b．国际合作与交流处，江苏 徐州221004)

教育行政即教育机关对教育进行的事务管理，其通常有广义和狭义之分。狭义的教育行政是指政府教育行政机关实施的行政行为。教育行政是国家行政的重要组成部分，是国家通过政府教育行政机关对教育事业的管理;广义的教育行政不拘泥于强调国家在教育事业中的领导和管理作用，而是主张一切教育机构，包括如学校或社会教育机构实施的行政行为，即凡是对教育事业的管理活动，都可以称之为教育行政［1]。

教育行政是国家行政的一部分，它不但是政府履行其职能在教育领域的体现，也是维系政府与高校相互关系的纽带［2]。来华留学生教育多年的发展，离不开政府教育行政机关的宏观指导、高校等微观社会教育机构的辛勤工作及两者相互之间的协作。因此，来华留学生教育的发展与其在教育行政范畴中的发展息息相关，具体来看，就是始终在政府与高校复杂多变的关系中寻求发展。

一、来华留学生教育发展概述

来华留学生教育的发展基本可以分为三个阶段。第一阶段是新中国成立至改革开放前夕，由于年代久远在此不再概述。第二阶段是改革开放至八十年代末。表1显示，改革开放初期来华留学生人数的增长并不明显，经过数年的酝酿与积累，八十年代中期开始来华留学人数增长明显，为第三阶段逐渐繁荣的来华留学教育打下了基础。第三阶段是上世纪九十年代至今。这一时期，我国经济、社会与文化的发展与时俱进，不断开创改革新局面。来华留学生教育事业也同全国各条战线一样迎来了一个空前的发展时期，其主要特征是高校成为来华留学生教育的主体，自费留学生成为来华留学生的主流［3]。

表1 上世纪历年来华留学生人数一览

党的十四大召开以后，我国进入建设有中国特色社会主义新时期，来华留学教育也进入了一个快速发展的阶段。1991年来华留学人数首次破万，到2000年时，来华留学人数较1990年增长了约五倍。亚非拉国家留学生是来华留学队伍的重要组成部分。1998年，东南亚地区发生了金融危机，来自东南亚国家的留学生人数有所减少，但欧美和非洲地区的留学生人数仍在增加，因此来华留学人数仍旧稳中有升，当年来华留学总人数达43084名。

表2 2001年至2012年来华留学生人数一览

新世纪以来，来华留学生教育规模迅速壮大。在连续两个十年(1978－1988年和1989－1999年)留学人数超过五倍增长之后，2000年到2010年我国连续第三次在十年的发展中取得了留学人数呈现五倍增长的佳绩。2013年，共有来自200个国家和地区的356499名各类外国留学生分布在全国31个省、自治区、直辖市的746所高等院校、科研院所和其它教学机构中学习(港澳台除外)。来华留学生总数、我国接收留学生单位数及中国政府奖学金生数均创新高。2013年来华留学生总数增加28169人，同比增长8．58%;接收留学生单位数增加56个;中国政府奖学金生数增加4554人，同比增长15．83%。生源大国位次格局基本稳定，2013年排名前10位生源国依次为韩国、美国、泰国、日本、俄罗斯、印度尼西亚、越南、印度、哈萨克斯坦和巴基斯坦。非洲、欧洲、大洋洲来华留学人数增长显著。2013年非洲、欧洲和亚洲来华留学人数同比增长分别为23．31%、13．02%和8．09%［4]。来华留学事业在政府各级教育行政机构的指导和高校的努力下，坚持“扩大规模、优化结构、规范管理、保证质量”的工作方针，展现了来华留学规模稳步扩大，学生结构不断优化，生源国别日益多元的良好发展态势。

从留学结构来看，留学生生源国开始由以发展中国家为主逐渐转变为以韩国、美国、日本等发达国家为主，这些留学生主要学习语言、中医等专业，非洲及东南亚国家留学生人数居次，主要学习临床医学等专业，国际化教育的专业分布越来越广。来华留学生自费生人数所占比例已达91．24%，完全摆脱了过去我国扩大留学生教育规模全靠增加政府奖学金名额的尴尬局面。学历生人数比以往有所增加，已经从过去留学生来中国仅仅学习中文、中医这类传统学科，转变到学习西医、农业、工业、管理、艺术等多层次新兴学科。毋庸置疑，我国来华留学生教育规模同发达国家相比仍存在较大差距，短期生及语言生仍然占大多数。但可以肯定的是，随着我国经济发展结构的进一步调整，外交实力的日益递增，国际教育交流的水平将不断提高，来华留学生教育的规模也将与日俱增。

二、来华留学生教育行政管理发展概述

改革开放以来，我国在政治、经济、文化等领域对外开放程度不断加深，来华留学生教育的发展空间也无形中拓宽了。上世纪八十年代中期正直我国改革开放政策取得初步成效之时，为进一步推动来华留学生教育的发展，促进我国同国外教育、文化的交流，增进中外友谊和相互了解，1985年中央发布了《外国留学生管理办法》，为全国各类学校提出了来华留学生教育指导性方向。一个月后，全国人大出台了《中华人民共和国外国人入境出境管理法》，严格规定了外国人在华须遵守的法律条文，禁止外国人利用学习理由在华长期非法居留。第二年，国家教委发布了《外国留学生来华学习的有关规定》详细规定了外国留学生来华学习从申请到毕业的流程，甚至还规定了各层次、各类专业的学费。由此可以看出我国政府大力发展来华留学生教育的坚定决心。

上世纪九十年代，随着自费生成为来华留学的主流，来华留学总体人数快速上升，教育层次急需提高。1992年国家教委发布了《接受外国来华留学研究生试行办法》，规范了外国人来华学习研究生专业的程序。1995年，国家教委发布了《关于外国留学生凭(汉语水平证书)注册入学的规定》，这一举措不但扩大了接受来华留学人员的范围，也在一定程度上向国际社会推广了汉语学习。我国政府在改革开放之后通过一系列举措给来华留学生教育提供了一个突破性的发展平台，使来华留学生教育发展的规模、办学层次和影响范围不断加强，高校开始从以前被动地配合政府政策办教育转而走向了前台，成为了来华留学生教育事业的主体。

新世纪以来，随着来华留学生教育规模连续第三个十年获得五倍增长的突破，政府各级教育行政机关及高校也愈加重视留学生教育及管理等方面的开拓。2000年，教育部、外交部、公安部联合下发了《高等学校接受外国留学生管理规定》，《规定》从招生及录取、奖学金制度、教学管理、校内外管理和出入境手续几个方面详细地对高校来华留学生教育进行细化规范，对高校办好来华留学生教育具有积极的指导意义。随后，教育部又发布了《关于中国政府奖学金的管理规定》，提高了来华留学的吸引力和竞争力，扩大了我国国际教育的影响力，同时依照《中国政府奖学金年度评审办法》，规范对中国政府奖学金的管理，充分发挥其应有的效益和作用。2001年，教育部下发了《教育部关于改革外国留学生学历证书管理办法的通知》，明确了来华留学生学历生证书的规范模式，具有突破性质的是，高校可以按照规定自行印制证书，上报省级教育行政主管部门。2005年，教育部又颁布了《普通高等学校学生管理规定》，并明确来华留学生的管理参照此规定实施，对各高校留学生的教育管理工作提供了参照。2010年，为落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》，进一步推动来华留学事业持续健康发展，提高我国教育国际化水平，教育部发布了《留学中国计划》，详细制定了发展目标和具体任务:至2020年使我国成为亚洲最大的留学目的地国家。建立与我国国际地位、教育规模和水平相适应的来华留学工作与服务体系;造就出一大批来华留学教育的高水平师资;形成来华留学教育特色鲜明的大学群和高水平学科群;培养一大批知华、友华的高素质来华留学毕业生。到2020年，全年在内地高校及中小学校就读的外国留学人员将达到50万人次，其中接受高等学历教育的留学生达到15万人，根据国家战略和发展需要，逐步增加中国政府奖学金名额;来华留学人员生源国别和层次类别更加均衡合理［5]。这一阶段我国政府结合了留学生教育发展的新形势，不断完善来华留学生教育各项具体环节，并进一步赋予了高校在留学生招生录取、教育管理和毕业工作上的自主权，更加灵活地开展留学生教育，从而取得了瞩目的成绩。

多年来，留学生教育的发展逐步形成了以教育部为最高教育行政机关，其行政事务由国际合作与交流司来华留学工作处负责，下属的国家留学基金委来华事务部负责来华留学生的组织、资助等管理工作;地方各省教育厅作为二级管理层，协助教育部相关部门做好来华留学生教育行政管理工作，传达各种文件精神和工作部署，对地方所属高校进行管理;地方各高校作为基层机构，既要遵从教育部相关部门的宏观管理，又要接受省级主管部门的指导，根据教育部、省级主管部门的指令、政策及制定的法律法规、发展方向来做好留学生教育管理这样一个体系结构。

另外，除了以上提及的教育行政管理组织，还有一些非政府组织，如全国外国留学生教育管理学会和地方各省的外国留学生教育管理学会。虽然不是政府教育行政机构，但每年、每季度也召开年会、例会，各会员高校在一起对我国留学生教育事业的总体发展规划、招生、教育管理等等进行探讨，为留学生教育事业的发展为国家相关教育行政机构出谋划策，是来华留学生教育行政管理工作中重要的补充环节，为各高校与政府之间提供了一个互相学习、交流经验、共同进步的一个非正式平台。

通过回顾，我们可以发现随着我国政治、经济和社会开放程度的日益加深，政府越来越重视留学生教育水平的提高，不断研究制定新的政策法规，以适应来华留学生教育事业的快速发展。留学生教育行政的相关法规开始从无到有，来华留学生越来越多，自费生的人数直线上升，高校逐渐成为来华留学生教育的主体。为了来华留学生教育行政的进一步发展，政府各级教育行政机关应更多地邀请高校及相关非政府组织参与到来华留学生教育政策法规的研究制定中来，高校也要经常总结和讨论新形势下来华留学生教育的发展趋势，配合政府做好政策法规的修订和完善工作，在双方充分交流沟通的前提下制定更为全面、有益于推动来华留学生教育发展的政策法规。

［1]萧宗六．中国教育行政学［M]．北京:人民教育出版社，2004．

［2]孙绵涛．《教育行政学概论》［M]．北京:华中师大出版社，2002．

［3]胡志平．大力发展来华留学生教育提高我国高校国际交流水平［J]．中国高教研究，2000(3):32－35．

［4]中国高等教育学会外国留学生教育管理分会．2013年全国来华留学生简明统计［EB/OL]．http://www．cafsa．org．cn/index．php?mid=6．

［5]教育部．留学中国计划［EB/OL]．http://www．gov．cn/zwgk/2010 －09/28/content_1711971．htm．