乔元昊，Pauric McGowan，Mark Durkin，刘 艳

（1.英国奥斯特大学 商学院；2.英国奥斯特大学 孔子学院）

在我国的银行体系中，由国家直接控股的国有商业银行在资产规模、市场份额等方面都处于垄断地位，对我国的经济和金融市场的发展起着重要作用。其中最重要的国有商业银行是被称为“国有四大行”的中国工商银行、中国农业银行、中国银行和中国建设银行。完整地见证了改革开放以来中国银行体系的发展进程和政府对商业银行政策的演变，因此，本文以“工农中建”四大银行为案例，探究中国政府对银行放权的进程。

商业银行的自主权主要从以下四个方面得以体现：1.银行设定和调整存贷款利率的自主权；2.银行对私营企业发放贷款的自主权；3.银行企业化和市场化的程度；4.外资和民资进入银行业的情况。从以上四方面进行考量，在1978年实行改革开放至今的36年中，政府对银行的放权大致经历了4个特征鲜明的历史阶段：第一阶段（1978—1992年）：计划经济的末期，政府主导银行；第二阶段（1993—2001年）：“市场经济”初步建立，银行为私营企业贷款状况改善；第三阶段（2002—2012年）：政府从收权到再次放权，银行走向正规化和市场化；第四阶段（2013年至今）：政府进一步放权，银行市场化竞争愈演愈烈。

第一阶段，1978—1992年，计划经济的末期，政府主导银行

1949年起，中国确定实行计划经济，公私合营，有关国家经济命脉和国民生计的事业均由国家统一经营，中国不存在“注册的”私营企业。

计划经济曾一度为中国早期的经济恢复和初步发展做出了巨大贡献，但随着时间的推进其弊端日渐明显。

改革开放后，“个体户”和“集体企业”的出现对计划经济提出了挑战，那时的经济异常活跃。中国人被压抑很久的致富激情转化为创造财富的极大动力。

邓小平在1992年说：“经济发展比较快的时期是1984年至1988年。”这五年，工业总产值“平均每年增长21.7%。”［1］人们急于打破平均主义和大锅饭，拼命挣钱，但是，政府却没有出台相应的制度和法律，大家都“摸着石头过河”。

这时的个体户几乎不去银行贷款，他们多是在朋友中间借款经营；乡镇企业也大多靠熟人“集资”创业。

政府和银行还没有做好为“个体户”和“集体企业”贷款的准备。

此前银行的贷款主要是面向政府和国营企业。美国经济学家龙安志说：“在20世纪80年代末，一些省份的官员对待本地的银行分行就像是个人金库一样，命令他们为本地项目提供资金，全然不顾中央政府的意愿。”［2］57在人民的心目中，政府、国营银行、国营企业，三者是一家。那时没有竞争，银行坐等顾客上门存款。

也是在这个时期，由政府推动的“打破垄断”的改革开始实施，政府引进了“国营银行之间的竞争”。

1979年，“大一统”的银行体制逐渐被打破，从人民银行中相继分设出中国农业银行、中国银行、中国工商银行，又从财政部分离出中国人民建设银行，四大专业银行成立初始就有明确的分工。国家以法规形式明确这些银行分工范围，并规定企业必须在相对应的专业银行开户、办理信贷及结算业务。

1984年开始，人民银行对信贷资金实行“统一计划，分级管理，存贷挂钩，差额包干”，开始对传统的信贷资金管理体制进行改革。中国人民银行将其从事的商业银行业务逐渐地剥离给专业银行，目的是希望调动各级银行吸收存款的积极性，以缓解经济体制改革对资金的强烈需求。

1985年中国人民银行开始实施“统一计划，划分资金，实存实贷，相互融通”体制，划分资金和实存实贷这两种方法的运用更进一步调动了专业银行的积极性和主动性。但是，“实存实贷”并未能真正落实。

1987年开始，中国人民银行对实存实贷的信贷资金管理体制进行了多次修正，比如实行期限管理，改进联行清算制度，开放、发展短期资金拆借市场等。但以上多种改革依然没有改变中央银行对各专业银行的控制，指令性计划依然占据主要位置，资金运用具有强烈的行政色彩和财政特征。1988年，国务院发布“私营企业暂行管理条例”，规定私营企业可以向银行申请贷款，但受制于上述原因，私营企业贷款难度很大。

在此阶段，国家是这些专业银行唯一的出资者、所有者和经营者；国有专业银行还具有政府机关的性质，政府干预程度较大，银行层层按照行政区域设置分行和支行，行长由政府任命，银行存贷利率由政府决定，银行建立分支机构需由政府批准。

政府对银行严格管控所产生的影响如下：

首先，政策性贷款有利有弊。由于四大银行一直承担着向经济体制改革提供资金支持的重任，这主要表现为在中央银行的宏观调控下，为产业结构的调整和国有企业的改革提供所需资金，这样的资金供应方式一方面为国家着力发展的产业提供了支撑，但另一方面，众多政策性贷款享受了政府制定的优惠利率，却与其较高的还贷风险不匹配，使得资金的使用效率低下，不良贷款大量积累，金融风险最终仍要由政府负责，因此会对经济的良性发展造成障碍。

其次，缺少激励和约束机制。政府对于银行的全面管控，抑制了银行对贷款流动性、安全性、盈利性的追求，扭曲了银行的经营机制。而“国有独资”的产权归属使国有银行缺乏有效的激励和约束机制，失去了完善内部运行机制的动力，“政府买单”的机制还使银行滋生出一些投机性的风险行为。

最后，非公有制经济得不到银行支持。在80年代，非国营性质的经济活动开始出现，而受限于政府对国有四大银行的权限制约，这些民营企业很难从银行获取贷款，他们对资金的需求主要依靠在民间进行集资或借款，这种方式效率较低，不利于非公有制经济的发展。

第二阶段，1993—2001年，“市场经济”初步建立，银行开始为私营企业贷款

1992年邓小平发表“南巡讲话”，推动“计划经济”向“市场经济”转型。这次“转型”成为一个历史性的标志，使得中国的经济体制发生了本质的变化。

1991年，朱镕基成为国务院副总理。邓小平提出要发展有中国特色的市场经济。邓小平的设想在朱镕基的努力下得以实现。

1993年11月，党的十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。这是由中国政府推动的建立“市场经济”的开端，这个“决定”为私营企业的发展提供了制度保障。

“下海”在当时成了“时髦”的行动。很多捧着“铁饭碗”的人，放弃了原来的工作，下海经商。这些人大多受过良好的教育，他们注册公司，真正意义上的私营企业在这段时间里大批产生。

1993年朱镕基总理推行股份制改革，“集体企业”的经营者在企业里有了自己的股份，许多集体企业改制为私营企业，生产积极性大大提高。

这个阶段，政府对银行放权的最大标志是：允许银行为私营企业贷款。

1992年政府发出通知：银行可以给私营企业贷款，单次贷款数额不得超过50 000元人民币。

这次政府对银行的放权对中国经济的腾飞产生了难以想象的作用，私营企业第一次借助银行贷款发展自己的企业，他们每次贷款50 000元，可以重复贷款。在随后的几年里，各地银行逐步增加了贷款数量。那时私营企业还不多，竞争也不激烈，占得先机的私营企业在银行贷款的帮助下迅速发展，迅速壮大。

到1995年，国营企业的GDP 贡献降到了50%以下，私营企业和外企的贡献迅速上升①中国国家统计局网站.http：／／www.stats.gov.cn引于2013／4／5.。最显著的标志是：80年代有钱买不到商品，90年代初期已经变成有货卖不出去，库存加大。

美国经济学家龙安志把中国的“市场经济”称为“受管理的市场化”［2］28，就是说，在中国推进市场经济的过程中，一直有政府的影响。

“受管理的市场经济”成为中国的一个特色。

朱镕基亲自担任中国人民银行行长，从1993年起一直推进银行改革，试图建立适应市场经济的金融体制。

1995年《商业银行法》颁布实施，标志着国家专业银行开始向国有商业银行体制转变，我国商业银行的发展和监管开始步入法制化、规范化的轨道。该法中提出商业银行以效益性、安全性、流动性为经营原则，实行自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束，其信贷自主权受法律保护，任何单位和个人不得强令商业银行发放贷款或者提供担保。这从法律层面确认了商业银行市场化的发展方向。

在这个阶段，政府对银行“放权”的另一个重要标志是：打破垄断，放开银行审批权。1996年北京银行成立，此后140余家城市银行先后诞生；另外，国际信托公司进入中国，这是政府主动在银行界引入竞争机制的一个措施。但是，由于没有相关法律制度的约束，银行之间的竞争变成了无序竞争，拉关系，乱贷款，造成大量贷款无法收回。

在20世纪的90年代，银行在给私营企业贷款时，银行内部出现了截然不同的两种现象：

一种是负责任的银行职员和行长，他们与私营企业双方合作，实现双赢。这个时期是私营企业得以发展的最佳时期，大批私营企业在这10年里脱颖而出，由小变大，由弱变强。私营企业初期都是中小企业，此后，私营企业有了大型和超大型企业，如娃哈哈、万达、联想等。

还有一种是不负责任的银行职员和行长，他们与私营企业主内外勾结，骗取银行贷款。私营企业家与银行行长拉“关系”，甚至违法操作。后来有专家称，许多中小企业创业之初都有“原罪”，他们或曾骗贷，或曾做假账、逃税。这个时期也是银行不良贷款率最高的时期。乱融资、乱拆借、乱贷款现象比比皆是。

龙安志这样记录，1993年，“中国各银行内的短期存款很多都不见了。短期储户的存款到期后取不出来，因为他们的钱被作为长期借款从银行提走，被花在新出现的奢华生活中。”在海南省，“这些资金的大部分被烂尾楼搁死。”［2］28

1997年，山东省发布了800 多件金融诈骗案，其中有25件的金额超过1 000万元［2］145。

可以这样评论中国政府对银行的第一次放权：功过参半：

功劳在于：一大批私营企业在银行贷款的帮助下脱颖而出，他们在各行各业做出很好的业绩，中国经济得以迅速发展。

失误在于：由于没有法律和制度设计，银行在贷款中的违法案例很多，造成坏账比例过大，最终导致政府不得不“收权”。

1998年10月1日广东国际信托投资公司被宣布“倒闭”。这是第一家以“倒闭”形式关闭的金融机构，在全世界产生了巨大影响。“这条消息像炸弹一样击中了国外的投资圈。”［2］126国内金融机构开始反省，开始学习正规的借贷模式，开始审查贷款企业的经营状况。此前，银行一直给国营企业贷款，国营企业的经营状况不用审核，贷款是否能收回，银行根本不担心；私营企业的出现对银行来说，还是新课题。如何防止骗贷，在法律和制度不健全的中国，这是一个挑战。

如何考察私营企业的“信誉”，这个问题第一次成为银行的难题。为了解决“信誉”问题，2000年，政府和银行开始推行“个人存款实名制”。

多数中国人有这样一个心理，怕“露富”，2000年以前，他们在银行存款大多用“化名”，原因是，他们担心银行业务员把自己的存款额说出去。存款时银行给客户一个“存折”，取款的唯一证明材料就是存折和定期存款的存单。

个人存款实名制其目的是强调“个人信誉”，虽然当时还没有严格的“黑名单”等惩罚制度相配套，但是，这是第一次把个人信誉从道德层面提升到规章制度的层面，“个人信誉”与“私营企业主的信誉”是相关联的。银行的“信誉记录”成为一个可以考量的指标。

推行“存款实名制”是银行追求“信誉”的一个进步，这种信任是双方的：一方面，银行要对客户讲信誉，对客户的存款和贷款信息要保密；另一方面，客户对银行提供的个人信息都要真实，不能再用“化名”，不可以用假身份证。

存款实名制，这是银行向现代企业转化迈出的一大步，银行为千万客户更换存款姓名，虽然很麻烦，很琐碎，但是，很值。从此，银行和客户之间开始建立以“真实”信息为基础的合作关系。

这次“存款实名制”改革是在政府的倡导和推动下完成的。

如何处理银行的不良贷款？这也需要政府的主导。

2002年以前，中国各家银行不良贷款率普遍很高，这引起国务院的重视。2005年，国务院开始对大银行进行审计和整顿。2007年7月20日，审计署公布了《中行、交行、招行2005年资产负债损益审计结果》［3］，以中国银行为例：

“2002年至2005年，中国银行不良贷款从4 085亿元下降至1 032 亿元，不良贷款率从22.49%下降至4.62%，不良贷款和不良率呈双下降趋势。”

2002年中国银行不良贷款数额高达4 085亿元。当然，造成不良贷款的原因很多，如，三角债影响国企还贷，私营企业骗贷，私营企业倒闭，烂尾楼，等等，这些都是造成贷款无从追回的原因。

2002年是一个转折点，这也正好与中国加入WTO 的时间吻合。此后，政府对银行的监管逐渐严格起来，开始“收权”。

第三阶段，2002—2012年，政府从收权到再次放权，银行走向正规化和市场化

2001年12月中国加入世贸组织（WTO）。

WTO 协议中对中国提出了很多要求，比如，逐步开放银行等国家垄断行业，要保护资源、绿化环境，要尊重知识产权等等。

根据WTO 有关协议，中国将逐步取消对外资银行的各种限制：（1）在外汇业务方面，取消外资银行办理外汇业务的区域和客户限制，外资银行可以对中资企业和中国居民开办外汇业务。（2）在人民币业务方面，开放深圳、上海、大连、天津经营人民币业务；加入后两年内，允许外资银行对中国企业开办人民币业务；加入后5年内，取消所有地域限制和人民币业务客户对象限制，允许外资银行对中国所有客户提供服务。（3）在机构设立方面，加入WTO 后5年内，取消所有现存的对外资银行所有权、经营和设立形式的限制，允许外资银行设立同城营业网点，审批条件与中资银行相同。有5年的缓冲期，此后中国银行业务将进入一个全面开放竞争的新阶段。

2002年起，中国政府对银行开始“收权”，表现为：政府加大了对银行的审计，撤换银行行长，限制银行对私营企业的贷款额，大规模处置银行的不良资产，等等。

政府对银行“收权”是为了“再次放权”。

政府对银行再次放权则是在一个更高的层次上进行的，那就是：允许银行上市。

1.建设银行上市：中国建设银行成立于1954年10月1日。

2005年10月27日，建设银行在香港联交所上市，募集资金725.5 亿元人民币，成为国有商业银行中首家上市的银行。

2012年建设银行税后利润1 936.02亿元人民币①中财网http：／／quote.cfi.cn／quote＿601988.htm，引于2013／4／5）.。

2.中国银行上市：中国银行创立于1912年，是一家百年老店。

2006年6月1日，中国银行在香港联交所挂牌上市，筹集资金超过750亿港元②中国银行网站http：／／www.bankrate.com.cn／cms／bankArticle.。

3.工商银行上市：工商银行创立于1984年1月1日。

2006年10月27日，中国工商银行在上海证券交易所和香港交易所公开发行股票，融资额高达219亿美元，为全球最大的IPO。工行上市后，成为上交所市值最大的股份公司，港交所第三大的股份公司。

2012年工商银行税后利润2 387 亿元人民币，拥有1.8万个机构网点和36万名员工，自助银行1 610家，ATM 机19 026部。拥有个人账户超过1.5亿个，公司账户超过250万家③工商银行网站http：／／www.icbc－ltd.com／ICBCLtd／关于我行.。

4.农业银行上市：中国农业银行创立于1951年。

2010年7月15日，农业银行公司网上发行的103.10 亿股在上海交易所挂牌交易；H 股交易时间在7月16日，在香港成功上市，农业银行融资额为221亿美元，成为全世界最大的IPO，超过了工商银行④农业银行网站http：／／www.abchina.com／cn／AboutABC／ABCInformation／200909.。

四大国有银行的成功上市标志着他们摆脱了“社会主义计划经济”的束缚，银行开始以“企业”的模式管理日常工作。银行不再是政府的“钱包”，政府不能再命令银行随意拨款。银行开始把“效益”放在首要位置上，员工晋级和干部提拔要看“业绩”。

政府在整顿银行不良贷款的同时，对中小企业也加大了整顿力度，因为许多不良贷款的产生与中小企业有直接联系。政府一方面要求中小企业依法经营，一方面出重拳关闭了一批高污染企业。银行界紧密配合，停止对高污染、高能耗、无品牌和产能过剩行业进行贷款，随后一大批私营企业倒闭。

从“银行上市”和“配合政府”这两条信息中不难看出，在这段时期里，四大银行虽然已经先后上市，但是，他们与政府的关系依然很紧密，银行管理还不是完善的市场经济模式。

2003年国家经贸委、国家计委、财政部、国家统计局联合，共同研究制订了《中小企业标准暂行规定》，这样一来，银行更加清晰地知道了什么是“中小企业”，他们可以委婉地拒绝对中小企业发放贷款。2012年中国有私营企业4 700 万家［4］，得到银行贷款的不足10%［5］。

如果说上一个10年银行对私营中小企业发放贷款时把关不够严格，那么，在这个10年里，银行对私营中小企业的贷款审查又过于苛刻了。银行更倾向于贷款给大企业，大企业信誉好，贷款额度大；相反，给中小企业贷款，风险大，贷款额度小，工作成本高。

在这个阶段，政府放权的另一个举措是：允许外资银行进入中国，2007年汇丰银行在上海建立机构，2010年德意志银行在天津开设第一家分行，世界大行先后在中国设立机构。

2012年，政府开始在“存贷利率”方面对银行放权。

央行对利率的管控一直很严格，中国各银行存款和贷款的基准利率一直由央行规定，各银行只能下浮或上浮0.25%左右。在利率差别小的情况下，银行当然更倾向于给大企业贷款，给小企业贷款很麻烦。

2012年央行为了推进利率市场化改革，加大了上浮、下浮范围，截至2013年6月30日，央行规定贷款基准利率为6%，可以下浮0.7%，可以上浮4 倍，就是说，各银行的贷款利息可以在4.2%—24%之间选择。这是央行第一次给各银行如此大的利率调整空间，这是政府放权的表现，也是利率市场化的前奏，标志着银行在吸引客户方面有了更大自主权。

对于这个利率空间，各大银行对中小企业的贷款利息是降低了，还是提高了？中小企业贷款是否容易了？

从调查数据可以看出：几大银行给中小企业的贷款利息大多提升了，银行在享受“最后的晚餐”。一家银行给出的数据是这样的：2012年12月，他们给中小企业贷款的平均利率为11.58%；给小微企业的贷款利率为14.87%①该数据来自深圳一家银行的分行，银行名称此处略。。即使如此，还有很多中小企业根本得不到贷款。一是因为银行存款有限，要首先满足大企业；二是因为银行要自我保护，他们担心产生不良贷款，担心因为失误而丢掉自己的工作岗位。

私营企业在“信誉”方面的两极分化很严重，不好的私营企业贷款难，好的私营企业贷款也难。好企业受到不法企业的拖累。

在新世纪开头的10年，政府对银行放权可谓利弊共存：

有利的方面在于：这10年里，银行先后上市，开始了正规化管理，引进了企业化的竞争模式，政府一方面加强监管，一方面进一步放权，银行向着正确的方向行进。

弊端在于：银行之间的竞争加剧，银行把竞争目标锁定在国营企业和政府方面，由过去的“企业找银行拉关系”变成“银行找大企业和政府拉关系”。在这个阶段，“国进民退”带来的负面影响在扩大，由于银行重视国营企业，忽视私营企业，造成私营企业贷款难，经营困难，数十万私营企业先后倒闭。

第四阶段，2013年至今，政府在进一步放权，银行市场化竞争愈演愈烈

2013年中国新一届政府执政以来，重点提出“简政放权”，在这个大背景下，政府对银行进一步放权，表现在4个方面：

1.互联网金融迅速发展

2013年6月13日，阿里巴巴集团支付宝上线“余额宝”，互联网金融迅猛发展。这使得金融业务变得：透明度更强、大众参与度更高、实体与网络协作性更好、中间成本更低、操作上更便捷。政府没有扼杀互联网金融，这是政府的一个进步。

截至2013年12月31日，余额宝规模达1 853亿元，用户超过3 000万户，余额宝的快速增长引起银行的高度关注，倒逼银行加快创新和转型。

2.民营银行即将诞生

为进一步鼓励民间资本进入金融领域，国务院于2013年7月5日正式下发《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》，明确提出“尝试由民间资本发起设立自担风险的民营银行”。

中国银监会2014年9月29日发布消息称，同意浙江省杭州市筹建浙江网商银行、同意上海市筹建上海华瑞银行。2004年7月银监会已批准深圳前海微众银行、温州民商银行和天津金城银行三家民营银行的筹建申请。至此，首批试点的五家民营银行已全部获准筹建［6］。

3.利率市场化将全面实施

利率市场化是指利率由市场供求来决定，包括利率决定、利率传导、利率结构和利率管理的市场化。央行宣布2013年7月20日起全面放开金融机构贷款利率管制。目前，存款和贷款利率涨落不定，银行和企业之间还处在彼此相互了解和适应的阶段，竞争还刚刚开始，还难以估计，这样的竞争何时会给中小企业带来好处。

随着银行业市场化运行，银行也将在服务等软实力层面展开竞争，西方理论中“关系型银行”（“Relationship Banking”）所描述的现象也将出现在中国。

4.上海自贸区成为一个新的实验基地

中国上海自由贸易试验区于2013年9月29日开张。上海自贸区将实行金融制度和税收政策的改革，并将推动离岸业务的发展。

脱离了政府的指导和约束，企业家的智慧将会得到发挥，必将产生巨大的能量。

5.银行业行政事项许可进一步简化

2014年6月23日，银监会发布了《关于推进简政放权改进市场准入工作有关事项的通知》，提出了诸多建立监管权责对等的审批体系；对改进机构准入辅导、规范任职资格审查等环节进行了规范，目的是统一审批标准和流程，对同质同类准入事项协调一致，以提高准入效率，促进准入公平。

回顾36年来中国政府对银行的放权过程，不难看出，这个过程缓慢而曲折，从“计划经济”到“放权”，从“收权”，到“再次放权”，有很多经验教训，令人欣喜的是，中国终于迎来了“简政放权”的新时代。

回顾历史是为了借鉴。1992年中国政府允许银行为私营企业单次贷款50 000元，那是一次历史性的放权，从那以后，银行的改革虽然很慢，失误也很多，但总体看还是在朝着正确方向行走。

2013年，在中国，“影子银行”首次成为一个家喻户晓的名词。这说明，正规银行不能满足市场需要，中国中小企业不得不依靠影子银行。

展望未来，加强银行业对私营企业的信贷支持迫在眉睫；外资、民资进入中国银行业仍然存在不少限制，依旧存在放开和引入竞争的空间；银行的进一步市场化符合全球一体化的大背景和我国现阶段改革的大方向；利率市场化在可预见的未来必将实现，存贷款利率终将全面放开，政府对银行的全方位放权可以预见。放权的前提是要制定有效的法律和监管机制，避免“一放就乱，一管就死”的现象再次循环。

［1］ 邓小平文选：第3卷［J］.人民出版社，1993：376.

［2］ ［美］龙安志（LaurenceJ.Brehm）.朱镕基传［M］.香港：香港中和出版有限公司，2013.

［3］ 审计署.中行、交行、招行2005年资产负债损益审计结果［EB／OL］.http：／／www.enorth.com.cn.2013／4／5.

［4］ 马骏.中小企业占中国企业数量的98%以上［EB／OL］.http：／／finance.sina.com.cn／hy／20120426.

［5］ 报告称90%中小企业无法获得银行贷款［EB／OL］.http：／／www.sina.com.cn.2012－04－20.半月谈.

［6］ 两民营银行获批筹建中民营银行试点全部出炉［N］.扬子晚报，2014－09－30（02）.