王星元

（吉林警察学院，吉林 长春130117）

法学界对于警察权内部控制与外部控制之间的关系莫衷一是。有学者认为内部控制和外部控制是完全不相同的两种权力控制方式，两者之间不存在联系；有学者认为外部控制和内部控制之间存在矛盾甚至是相互对立的，甚至是具有相互替代关系的两种控制模式；也有学者认为内部控制和外部控制是两种相互存在而又具有互补关系的两种警察权力控制模式。笔者认为由于两种控制的对象与控制目的的一致性，两者之间存在联系，内部控制与外部控制之间存在某些对立的因素，但是就此认定两者的关系相互对立是比较片面的。假设单一的控制方式在实践中完全发挥了警察权的控权作用，那么另一种控制方式就没有存在的必要了。但是这种假设实践证明是难以成立的，无论是内部控制还是外部控制，对于警察权而言都不能独自实现有效控制。在警察权的控制问题上，我国以往是外部控制发挥主要作用，随着警察权的发展，警察权外部控制也随之发展，但是无法满足控权的需要，因此法学界开始关注警察权的内部控制，随着相应制度的完善，警察权内部控制发挥着越来越重要的作用。诚然警察权外部控制在相当长的时间中还将在警察权控制领域发挥主要的作用，但是内部控制已经崛起为必要的控权手段。

内部控制与外部控制模式的重要性问题在行政思想渊源上与弗里德利奇和芬纳之间的争论联系在一起。弗里德利奇认为，现代政府的事务日益繁杂，许多问题的处理无先例可循，上级指示又未必切合实际。因此行政官员在执行公务时，要有新意、富创见，要更多地依靠自己的专业知识和对公众感受的个人理解。所以，提倡行政官员的专业精神和专业标准，是监督行政官员行政行为的主要途径。也就是说，更注重主观责任感（subjective responsibility）和内在的制约（inner check）。芬纳对此却有不同看法。他主张通过外部的监督来保证行政官员的操守。他认为，既然政府雇员是大众的公仆，他们在执行公务时就应服从外界（主要指民选官员）的指示，接受外界的监督，而不能自以为是、擅作主张。只有通过民选官员对行政部门的监督和控制，才能确保他们对选民、即社会大众负责。芬纳的着眼点在强调客观责任感（objective responsibility）和外部制约（external check）。

一、警察权内部控制与外部控制目的的一致性

对于警察权的控制无论是采取内部控制手段还是外部控制手段，其目的都是为了保障警察责任的履行，维护公众的合法利益。警察的责任由内部责任和外部责任构成，警察的责任与警察权的控制有着密切联系。警察责任实际上由客观上的责任行为和警察个人伦理自主性两个方面构成。权力是手段，责任是目的，责任是第一位的，弗雷德里克·莫舍（Frederick Mosher）认为：“在公共行政和私营部门行政的所有词汇中，责任一词是最为重要的。”［1］包括警察在内的现代政府作为社会职能部门提供着管理和服务，责任是行政权的关键所在，具有责任感的行政可以保障行政权正常运转、行政效率和相对人的合法权益。塞曼斯·米勒认为责任与行为者的主观选择密切相关，如果说某人对某一行为应该负责任，那是说，他是出于某种意图，在理性的基础上履行这一行为的。责任与制度结构中个人的角色相应，与个人在某种组织结构中承担的使命相关。承担行政责任的政府被认定为责任制政府。责任制政府的理念与权力控制的目的是相同的，二者作为现代民主的基石，要求公务员依法行政、保障相对人权益，否则必须为不当行为负责。责任制政府是政治发展的必然结果，体现了人类政治生活的进步。警察责任的履行效果是警察权的控制的必要性条件。

警察的责任包括警察的客观责任与警察的主观责任。警察客观责任的具体形式是与职责相关且应尽的义务。客观责任包括三个层次：首先，警察对其上级机关负责，同时也要为下级的行为负责；其次，警察要对法律、公共政策负责，公共行政人员对政策的义务优先于对组织上级的义务；再次，警察要对公民负责，警察应努力维护和实现公民的合法利益。警察主观责任也可以划分为三个层次：首先，主观责任的核心是和平时期公务员所认同的政治意识形态。其次，价值观，行政人员所享有的价值理念对于其行为有着直接的影响，在行政裁量领域这一因素表现得尤为明显。警察的主观责任主要源于警察的行政伦理和行政道德。以德治国被提高到治国方略说明伦理、道德在社会发展中的重要作用。同样行政权控权领域也与伦理道德关系密切。以行政主体美德为基石的行政伦理学的基本立场是承认并肯定行政人员的道德自主性。行政人员要符合伦理的标准，就要运用其个人的道德价值观念对行政关系、行政行为的伦理正当性，对公共决策的价值合理性做出自己的判断和评价，并采取正确的应对。当代行政伦理有着共同的理念，即高效行政、服务、民主和依法行政。警察权运行与公共行政相同，都要遵循服务、法治和公益保障的原则。首先，政府应秉持服务理念，“权力只有在其公共服务功能被充分实现的前提下才是合法的”［2］。现代行政的首要因素就是服务。受到服务理念的影响，行政权（当然包括警察裁量权）正当化和合法化应当符合社会的正当需求，而不是行政命令和立法条文。树立行政行为的合理性与合法性标准具有重要意义，以责任取代权力重建行政的基石。其次，崇尚法治理念，绝对的权力导致绝对的腐败，权力是一种超越相对人意志的能力，公共权力较之私人权力具有更强的暴力属性，所以依法行政必须得到执行。最后，政府有义务和责任保障公共利益的实现。对公共利益的保障和追求将指引行政走上正确的轨道。社会中的个体只要其有行为就必须承担一定的责任，警察也是如此。警察责任就是警察道德的内在属性，警察道德是警察责任的本质要求，警察道德其实质就是一种警察责任伦理。自由与责任之间是一种孪生关系。行政人的主体资格的确立，也就意味着相应的道德责任、道德义务、道德能力的确立［3］。

作为确定的人、现实的人，就有规定，就有使命，就有任务，至于你是否意识到这一点，那是无所谓的。这个任务是由于你的需要及现存世界的关系而产生的。社会中的个体只要其有行为就必须承担一定的责任，警察也是如此。警察责任就是警察道德的内在属性，警察道德是警察责任的本质要求，警察道德其实质就是一种警察责任伦理。自由与责任之间是一种孪生关系。行政人的主体资格的确立，也就意味着相应的道德责任、道德义务、道德能力的确立。由此分析警察权的控制，警察权主体资格的确立同时意味着该主体需要承担相应的责任，正如同警察责任的主观、客观两方面构成了完整的警察责任体系，而警察的责任与警察权力的控制之间的关系密不可分，警察职责的履行意味着警察权高效规范的运行和公众权益的保障，这也是警察权内部控制与外部控制的共同目的。

二、警察权内部控制与外部控制的衔接

警察权外部控制和内部控制的相互衔接方式，主要解决这两种控制方式如何配合的问题。在警察权控制的实践中，外部控制和内部控制事实上是各自独立地进行，外部控制既不以内部控制的存在为条件决定自己的控制范围，内部控制也不以外部控制是否已经进行而安排自己的控制范围和重点［4］。在法治社会中，警察法治是对警察的基本要求。警察法治就是以民主为前提、基础和目标，以依法办事为核心和基本原则，以规范警察权力运行为关键的警务工作理念、运行机制、活动方式和秩序状态。警察法治是一个动态的、不断走向法治化的过程，也是警务活动以民主政治和人权保障为价值目标的进程［5］。

在法治社会中，警察法治是对警察的基本要求，警察法治就是以民主为前提、基础和目标，以依法办事为核心和基本原则，以规范警察权力运行为关键的警务工作理念、运行机制、活动方式和秩序状态。警察法治是一个动态的、不断走向法治化的过程，也是警务活动以民主政治和人权保障为价值目标的进程。警察法治为警察权的立法控制和司法监督奠定基础，减少对外部控制的抵触情绪，从而主动、自觉地接受监督。民主是协调警察权力与公民权利、警察权力与其他权力之间利益关系的关键。警察法治也提倡警察树立服务理念，实现警察管控向警察服务的转变。

警察权内部控制与外部控制应加强沟通、交流。首先，警察权外部控制与内部控制的目的是一致的，因此应当加强警察权内部控制主体与外部控制主体的沟通与交流以及各个主体之间的交流。实践中应当努力创设平台，实现警察权内部控制主体之间、外部控制之间、内部与外部控制主体之间经常性的交流机制，这对及时发现警察权异化的新情况、新问题，并寻找解决方案是非常必要的。例如，通过检察机关与法院、警务督察部门的交流，警务督察部门了解司法控制领域的热点问题，调整自身工作重心。其次，警察权主体与警察权控制主体之间应当加强交流。立法机关、司法机关、舆论监督的主体以及警察权内部监督的主体与警察权主体，应当通过媒体、论坛、网络等手段就警察权控制问题进行交流和沟通。通过类似性质的交流，警察权主体可以更好地指导自身运用警察权，避免警察权失范的发生。

警察权内部控制与外部控制的范围应当有所侧重。从警察权外部控制和内部控制相互结合的角度，可以将警察权运行中失范的责任人划分为两类。一类是由高级别领导人员导致的警察权失范，例如山西太原公安局局长李亚力滥用职权的行为；一类是基层警察导致的警察权失范，比如刑讯逼供、钓鱼执法、裁量不当等行为。在警察权控制方面，对于由高层领导导致的警察权失范可以主要依靠外部控制系统来监管，对于基层警察所导致的警察权失范应该主要依靠内部控制来监督。警察权外部控制和内部控制应该有所侧重，原因在于内部控制的主要功能在于基层工作的监督，其执行的主体是警察系统中的中层部门及其之下的岗位，难以实现对高级行政领导的有效监督。因此，高级行政领导导致的警察权失范应更多地通过外部控制解决。

警务公开与警察权社会监督的结合。警务公开是警察权内部控制的重要手段，而社会监督在警察权的外部控制中也发挥着越来越重要的作用，警务公开与社会监督的有效衔接在警察权控权领域有着广阔的前景。《公安部关于在全国公安机关普遍实行警务公开制度的通知》（公通字（1999）43 号）规定的警务公开的内容主要包括：（一）执法依据和制度、程序；（二）刑事执法；（三）行政执法；（四）警务工作纪律。警务公开向社会敞开了大门，通过警务公开，警察主动寻求社会舆论的监督，一方面提高舆论监督的效率，另一方面解决舆论监督针对性不强的问题。警务公开通过与社会监督主体的交流，明确公众关心的问题，对于公开的信息的范围、及时性、准确性进行调整，从静态的信息公开向动态的权力运行过程公开转变。完善警务公开的法律责任和救济制度，将警务公开落到实处。社会监督的广泛性与警务公开的结合扩大了监督的范围和程度，有利于警察权异化的规范。

三、警察权内部控制与外部控制互动机制

警察权内部控制与外部控制的途径不同，但是它们之间相互促进。内部控制主观性更强而外部控制客观性更强，两者共同服务于法治的目的。一直以来对于警察权内部控制与外部控制两种控制途径何者更为重要存在不同的认识，当代我国警察权的控制主要依赖外部控制，但是笔者认为警察权内部控制的作用没有得到充分的体现。警察权内部控制与外部控制之间的关系理想状态应当是外部控制作为控制的核心和基础，内部控制发挥必要的补充作用。

（一）警察权内部控制对外部控制的促进

1.警察权内部控制的优势

首先警察权内部控制的资源优势。警察权内部控制对于警察相关专业知识更为熟悉，尤其在警察专业化高速发展的今天，警察所掌握的警察专业资源是外部控制难以企及的，由于警察工作的封闭性高、技术性强等特点，使得警察权内部控制具有先天的优势。面对日趋专业化的警察机关，外部控制受到更多的挑战。无论在刑事技术、侦查、治安、警卫、保卫、出入境管理、缉毒等哪个领域都要求很高的专业知识和技术，这本身就对警察权外部控制竖起了屏障，无论是警察裁量基准制度还是警务督察制度，都体现了内部监督的专业性。

其次警察权内部控制的及时性。对于警察权控制而言，及时有效的控制尤其重要。然而警察权外部控制无法很好地实现警察权力失范的及时控制。迟来的正义并非正义，迟来的正义是不完整的正义，不具备正义的实际价值。即时正义是指在人们期望正义救治的时限内或在传统、习惯、法律规制所认可的正义给付期内，接受正义扶助和安抚的人们获得了充分、完整的正义价值内涵［6］。从一般意义上来说，正义的给付应是周全的，尤其强调它的及时性。正义没有及时得到伸张对于受害者而言是极不公平的。警察权的内部控制从警察的伦理和道德出发，强调警察责任的履行，从源头减少警察权失范现象的发生概率，并且通过裁量基准和警务督察机制实现实时监督。现场督察作为警务督察的基本形式，能够起到及时制约不法行为，督促公务人员认真执法，对于不法行为现场处置，同时发挥警示和宣传的作用。

再次警察权内部控制的系统性。警察权的内部控制强调警察的责任与伦理，并将其细化为内部控制机制，对警察权进行系统的控制。警察权内部控制从警察的思想着手，从培育警察的责任感和警察道德开始，对于警察运用权力的过程全程监督，并且对于警察权运行产生的后果进行监督和救济，这体现了警察权内部控制的系统性。警察权内部控制系统性的另一个方面是警察权内部控制的主体比较单一，这就决定警察权内部控制的主体在警察权控制中可以统筹规划，打造更加系统的内部监督控制体系。

2.警察权内部控制对外部控制的补足

首先内部控制有效抑制警察权异化。行政自治理念为警察权内部控制提供了行政法理论基础，使之有效抑制警察权异化。原因在于，首先警察权内部控制关注警察机关制度建设，通过专业化的自我约束和监督机制实现自我控制；其次内部控制关注警察责任与警察道德等素质的培养，通过塑造警察伦理价值来抑制警察权主体和警察权行使客体不利因素对警察权的侵蚀，最终实现抑制警察权异化的效果。

其次内部控制应对警务专业化带来的挑战。警务的专业化要求政府投入大量的资源才能得以实现。同时警察权领域涉及广泛，警察日趋专业化使得对于警察权的外部控制更加困难，一方面监督成本高涨，另一方面由于缺乏专业领域的人才使得监督难以开展。内部控制在这方面具有先天优势，经过几十年的建设中国警察已经建立起了专业化的警察队伍，其中不乏专家学者。内部控制可以充分调动警方的资源对警察自由裁量行为加以约束，由“内行”进行监督控制能达到更理想的效果，从而避免“外行”管理“内行”的尴尬局面。

再次内部控制优化外部控权机制的效能。外部控制不可能及时地制约警察权的使用不当和违法滥用，只有通过警方的内部控制才能实现对警察权的及时规制。通过制定相应的应急预案和制度，辅以专业化的训练，警察权的内部控制能够发挥更好的控权效果，同时将优化外部控权机制的效能［7］。警察行政机关在进行内部控制的过程中不仅可以对自身的行为进行监督，而且可以自上而下地监督下级行政机关的不当行为，其依仗自身行政权力优势，监督效果可以得到更好的保障。行政机关通过内部控制提高了行政效率，理顺了工作流程，同时高效精确的行政行为也减少了由于不当行为所需支付的行政成本。

（二）警察权外部控制对内部控制的促进

首先警察权外部控制具有优势。行政权力的控制是行政法治的核心内容，但是在行政权力控制的历史进程中权力分立与制衡始终是行政权力控制的核心思想。无论警察行政裁量权的专业化程度如何提高，运作过程多么精细，始终不能从根本上摆脱立法机关和司法机关的控制。警察权外部控制具有客观性。与内部控制相比外部控制的客观性更强。警察权自我控制很容易陷入自己做自己案件法官的困境，从而违反自然公正原则。而外部控制与内部控制相比，立法机关的民主性与司法机关的独立性都能有效地规避警察权自我控制的困境，并且可以有效解决警察权自我控制的矛盾。

其次外部控制对内部控制提供支持。警察权的外部控制是确保警察权合法运作的根本途径。不仅如此，警察权外部控制还通过与警察权内部控制的磨合不断消解警察权内部控制面临的冲突，立法机关直接授权设计警察权内部控制机制［8］。由于警察职业道德引起关注，内部控制是道德觉醒的体现［9］。司法机关在司法实践中对警察权内部控制予以尊重都赋予警察权内部控制更加坚实的正当性。

四、结 语

警察行政法学界对于警察权内部控制与外部控制之间的关系存在不同的认识。笔者认为内部控制和外部控制是相互存在而又具有互补关系的两种权力控制方式。无论是内部控制还是外部控制，对于警察权而言都不能独自实现有效控制。警察权内部控制与外部控制的途径不同，但是它们之间彼此相互促进。内部控制主观性更强而外部控制客观性更强，两者共同服务于法治的目的。一直以来对于警察权内部控制与外部控制两种控制途径何者更为重要存在不同的认识，当代我国警察权的控制主要依赖外部控制，但是笔者认为警察权内部控制的作用没有得到充分的体现。警察权内部控制与外部控制之间的关系理想状态应当是外部控制作为控制的核心和基础，内部控制发挥必要的补充作用。

［1］ 陶学荣.公共行政管理学导论［M］.北京：清华大学出版社，2005：198.

［2］ ［法］奥里乌.公法原理［M］／／狄骥.公法的变迁——法律与国家.郑戈，冷静，译.沈阳：辽海出版社，春风文艺出版社，1999：45.

［3］ 张萃萍.困境与重建：当代中国公务员行政道德建设研究［M］.北京：中国法制出版社，2012：77.

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［5］ 吕绍忠，孙强，文玉花.中外警察法治若干问题比较：和谐警务视阈中的执法规范化建设［M］.北京：中国人民公安大学出版社，2009：20.

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［7］ 刘晓琴，徐文星.以标准操作规程（SOP）规范警察裁量权［J］.中国人民公安大学学报：社会科学版，2009（2）：49.

［8］ 严维耀.日本廉政制度建设理论与实践［M］.北京：中国方正出版社，2014：129.

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