王红岩，张瑞林

(1.山东大学 管理科学与工程博士后流动站，山东 济南 250100；2.吉林体育学院，吉林 长春 130022)



大学内部治理改革存在的问题与发展趋势

王红岩1，2，张瑞林2

(1.山东大学 管理科学与工程博士后流动站，山东 济南 250100；2.吉林体育学院，吉林 长春 130022)

构建和完善现代大学制度，完善大学治理结构，建立高校自我发展、自我管理、自我激励、自我约束相结合的管理和运行机制，是当前高等院校应遵循的理性逻辑和现实选择。当前大学内部治理存在着政治权力异化、行政权力泛化、学术权力虚化、民主权力弱化等问题，为了实现大学的可持续发展，大学内部治理改革必将走向大学自治、科学管理、依法治校、内部问责、民主管理。

大学内部治理；大学制度；改革；走向

党的十八届三中全会把推进国家治理和治理能力的现代化作为深化改革的总目标，并提出了要创新社会治理，提高社会治理水平[1]。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》明确提出要“完善中国特色现代大学制度、完善治理结构、适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系。”[2]刘延东在教育部直属高校工作咨询第二十次会议讲话中指出“要建设中国特色现代大学制度，形成新型的高校内部治理关系。要在坚持和完善党委领导下的校长负责制的基础上，探索高校理事会制度和内部治理结构改革，建立高校自我发展、自我管理、自我激励、自我约束相结合的管理和运行机制。要探索教授治学的有效形式，推进高校科学民主决策。”[3]构建和完善现代大学制度，形成新型的高校内部治理关系，探索大学内部治理结构改革已成为高等教育可持续发展的必然选择。联系当前高等教育实际，大学内部治理存在的问题与未来走向成为引人深思和高等教育必须面对与回答的问题。

一、大学内部治理存在的主要问题

“完善大学内部治理结构是突破内部管理体制性障碍的必然选择”[4]。我国高校内部管理体制为得到《中华人民共和国高等教育法》认定的“党委领导下的校长负责制”，随着高等教育体制改革的深入发展，在实际运行中也暴露出一系列问题，如大学内部治理存在着内部权力配置不当，党委和行政责权界定不明，党、政、学关系不顺，学生、教工民主参与途径不畅等问题，具体表现为政治权力强化、行政权力泛化、学术权力虚化、民主权力弱化。

(一)政治权力异化

我国《高等教育法》明确规定：高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制，即党委领导下的校长负责制，党委、校长、学术委员会和教职工代表大会共同构成了高校的权力架构，这是我国高等教育的一项基本制度，也是中国现代大学制度的必然选择。在这种制度下政治权力往往被强化或异化，过分强调政治权力，高校的政治权力居于高校权力的领导地位，成为学校行政权力、学术权力以及民主权力的统帅。但是“党委领导”并不等同于“政治挂帅”，高校“党委领导”的核心是政治领导和把握方向，但不能包办一切行政、学术事务，更不能越俎代庖，高校党委要自觉在自己相应的领域与范围内开展活动，明确权力边界，而不能“以党代政”、“以党代教”、“以党代民”，应当正确处理与校长行政、教授治学、民主管理的关系，把行政权力交给校长，学术权力留给教授，民主权力还给师生员工，进而形成分工合作与相互制约的动态平衡，这也是大学依法行事的重要体现。

(二)行政权力泛化

行政权力泛化是指高校权力过于集中于行政系统，“机关化”色彩浓厚。各种不同类型的高等院校都存在着行政权力泛化的现象，自上而下的行政管理往往凌驾于自下而上的学术管理之上，行政长官以学术权威、学科带头人、学术骨干、“双肩挑”教授的双重身份介入学术组织，有的高校甚至是只有具备一定行政职务的教授才具有学术决策的资格，学术委员会、教授委员会就是学校中层及以上领导干部的另外一种形式的组织机构，进而导致以行政权力包办掌控学术事务，以行政思维处理裁决学术决策。行政权力泛化也表现为学术权力机构挂靠行政机构，并成为其附属品，不能独立行使学术权力，如教师聘任、年度考核、职称评定、学术称号评定等并非是专业人员的评定，而是行政主导，在各类资源有限的情况下，行政长官往往掌握了优先权，利用行政权力获取更多学术资源，权力学术俨然存在，进而即使学术决策也是执行长官意志，行政气息弥漫于学术治理之中。

(三)学术权力虚化

学术权力虚化是指高校学者在学术场域中规则制定和资源分配等学术权力虚弱的现象。高校的学术权力机构一般为教授委员会、学术委员会、学位委员会、学科建设委员会、专业建设委员会、教学指导委员会等学术组织系统，从这类机构的名称来看为专业人员在高校行使学术责任与权力的一种方式，而事实上很多高校将这类组织机构作为行政的代言，学术机构行政化，行政权力凌驾于学术权力之上，学术权力尊严虚无，学术权力必须依赖行政权力才能实现其职能的最大化，学术权力的价值诉求并没有真正体现，学术权力被淡化成为“花瓶”或“摆设”。19世纪初的德国教育家洪堡(W.V.Humboldt)提出大学要保持相对独立、学术自由与大学自治，才能真正实现科学精神；被清华人尊称为“永远的校长”的梅贻琦先生曾提出通才教育、教授治校与学术自由。堪称经典的大学精神传承着大学共同的理想与价值追求，也反映了现代大学制度的合理内核。在高等教育大众化的今天，我们需要对大学精神进行重新审视与建构，这是高等教育去行政化的要求，也是大学学术权力彰显的内在体现。

(四)民主权力弱化

民主权力是高校师生员工表达利益诉求，参与学校民主管理的权力。高校教代会、学代会和党代会等已经成为一种制度化表达民主权力的方式，具体包括选举权、被选举权、监督权、评议权、知情权、参与权、申诉权、罢免权、言论权等，这些权力也是高校师生员工理应享有的《宪法》所规定得公民基本政治权力。民主权力是公共权力的回归，是广大师生员工监督和制衡公共权力的方式，大学是高级知识分子聚集的特殊场域，民主自由是高校师生的追求，也成为他们希冀的生活方式，但是事实上高校的民主权力被弱化，淹没在政治权力与行政权力之中。教代会、学代会、党代会的代表能否真正代表广大师生员工也是一个值得思考的问题，代表的选举也常常被虚置，一些具备行政岗位的人往往具有“代表”的优先权。教代会、学代会、党代会作为参与学校民主管理和监督的基本形式在现实中被“形式化”、“过程化”，代表们也就是服从长官意志“举举手”、“投投票”，并没有真正发挥其应有的作用，失去的不只是民主权力，而是师生员工对学校发展的参与关注、责任与使命。

上述问题导致大学难以遵循教育发展的本质规律，极大地影响了高校办学的整体质量与水平。只有进一步完善内部治理结构，优化权力配置，协调各主体的利益关系，处理好大学内部政治权力、行政权力、学术权力、民主权力四种公共权力的配置与制衡关系，才能突破高校内部管理体制中的障碍与瓶颈，实现高等教育的可持续发展。

二、大学内部治理改革的发展方向

大学内部治理结构改革，以深化学校内部治理结构改革，完善现代大学制度，形成政治权力、行政权力、学术权力、民主权力相对独立、相互支撑与制衡的治理格局，推进学校内涵式发展为宗旨，大学内部治理改革的发展方向最终将体现为走向大学自治、科学管理、依法治校、内部问责、民主管理。

(一)走向大学自治

大学是知识精英聚集的独立王国，是新知识、新学说的策源地，是一个健康社会所不可或缺的批判者、反省者，是一个国家进步的加速器。诚如蔡元培先生所言“大学者，研究高深学问者也”。学术自由是大学精神的终极追求，大学自治的核心就是排除外部的干扰，以保证大学这座独立王国的宁静和独立的方式，是学术自由的制度性保障，是办好大学的逻辑使然。自中世纪起英国的牛津大学和剑桥大学逐渐形成了自立(self-support)、自治(self-government)和自足(self-replenishment)的模式。现代意义的大学自治最早是由德国“大学精神教父”洪堡组建柏林大学时所倡导的，认为国家既有义务办理大学又必须保持其独立性而不能横加干涉。大学自治并不意味彻底摆脱政府的干预或控制，而是为了摆脱外部势力对大学事务的不当干预，但其不可能也不应该完全摆脱理性的干预力量，需要一定边界限制的存在。大学自治不失为解决大学目前存在弊病的最佳选择，也是大学内部治理发展的方向所在。

(二)走向科学管理

科学管理之父美国的弗雷德里克·温斯洛·泰勒认为“诸种要素——不是个别要素的结合，构成了科学管理”。科学管理是学校改革与发展的必然选择，通过科学手段比如目标管理、精细管理以及标杆管理等进一步提高学校的办学效率和效益，进而提升学校的教育质量，促进学校内涵式发展。目标管理作为一种现代管理制度和管理方法不仅在企业管理中彰显出强大的生命力，在教育领域也显示出其巨大魅力。目标管理是以目标为导向，以人为中心，以成果为标准，自上而下、自下而上双重互动，强调自主、自治、自觉和“自我控制”的现代管理方法。目标是学校管理的出发点和最终归宿，目标管理的合理内核已使其成为学校管理工作的现实需要。高校推进目标管理责任制，改革教师管理和聘用制度，明确教师的岗位任务职责和发展目标，确立科学的考核评价和激励机制，不断探索人员管理和办学运行的长效机制。标杆管理作为一种现代化的管理工具，既是企业获得竞争优势的利器，也是大学提高竞争力和绩效的有效手段。标杆管理在世界各国的高等教育机构已风靡一时，如全美学院和大学行政校长协会(NACUBO)是标杆管理的实践机构，美国质量联合会将标杆管理应用的实践成果作为美国国家质量奖评判的标准之一；英联邦高等教育管理服务组织(CHEMS)建立了联邦大学标杆管理俱乐部。标杆管理是向行业内外的最优组织或成员学习，形成“自学习”机制，进而重新思考和不断改进完善，实现自我创新、超越与发展的管理方法。标杆管理有助于学校的持续改进与发展，是提高学校管理绩效的有效策略。无论是目标管理还是标杆管理，最终都是为了实现学校的科学管理，促进学校的可持续发展。

(三)走向依法治校

依法治校是高校实现自身可持续发展的内在追求和时代选择，是走向自主、自治的必由之路，通过依法治校，可以使学校的管理从无序走向有序，从随意走向规范，从经验走向科学，从而进一步推进大学治理的民主化、法制化、科学化进程。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(2010—2020)明确提出“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校”、“学校要建立完善符合法律规定、体现自身特色的学校章程和制度”。创新现代大学制度，制定和完善大学章程，已经成为高等教育改革和发展的必然要求和必须面对的重大问题。大学章程是大学的根本“大法”，犹如宪法对于国家的意义，是大学自我治理、依法治校的宪章，是实现大学由“行政治理”到“法人治理”的根本依据，是学校自治、自主办学的纲领性文件。研制大学章程，明确学校的愿景目标，确立学校内部治理结构，明晰内部组织及其人员的权利、责任及行为规范，形成上承国家教育政策和法律法规、下启学校内部管理的治校总纲，建立健全包括人事、财务、教学、科研、后勤管理、质量保障、资源配置、资金筹措等方面与现代大学制度相匹配的制度体系，进而优化大学内部政治权力、行政权力、学术权力、民主权力四种公共权力的配置与制衡关系。依法治校是高等教育良性发展的根本保证，是现代大学治理科学和谐发展的理性选择和现实追求。

(四)走向内部问责

在世界范围内，高等教育实现从管理到治理的转变俨然是大势所趋，教育质量是高等教育的生命线，高等教育问责制(accountability)也正逐渐成为确保教育质量的关注焦点。高等教育问责制的实施是有效回应高等教育利益相关者的责任与诉求的有效手段，同时符合高等院校自身生存与发展的内在规律，也是提升高等教育质量的制度保障，是高等学校履行责任的体现。外部对高等学校履行责任的关注不仅为“输入”的关注，更多地为“输出”的关注，学生的学习效果或学校教育质量已成为外部的最终关注。高等学校内部各实体拥有权力的同时，更需要进一步思考如何有效地履行责任，如何对自身的活动进行有效的评价和监督。内部问责是高等学校内部机构与责任主体或利益相关者的自我问责与规范，自我调节与改进，基于提升教育质量而缔结契约关系并履行责任的内部问责体制。美国学者马丁·特罗(Martin Trow，1996)认为：“外部问责制在某种程度上被认为是一种审核，是高校置信度和公众后续支持的基础；内部问责制更像是一种研究，调查和分析内部机构的业务，旨在通过调查和行动改善内部机构的业务”[5]。高等教育内部问责制的内容可以包括课程和教学的质量、研究与学术的质量、教师与学生的质量、学校组织机构的质量等方面，通过内部问责进而确保教育质量的提升，保证高等教育功能真正意义的实现，获得高等教育利益相关者的满意。因此，走向内部问责成为大学治理的趋势所作。

(五) 走向民主管理

高校民主管理是现代大学制度基本构成部分。《中华人民共和国高等教育法》第十一条规定“高校应当实行民主管理”。高校民主管理是高校全体师生员工对学校公共事务行使民主权力，充分体现广大师生员工知情权、建议权、决策权、监督权的管理制度。高校民主管理的权力体系由党委领导的政治权力、校长负责的行政权力、教授治学的学术权力以及广大教职工、学生的民主权力共同构成，四种权力的相互协调与制衡是高校民主管理的真正体现。高校要坚持和完善党委领导下的校长负责制，改进管理方式，形成“宏观有序、微观搞活”的校院两级管理局面，建立和完善学校、学院学术委员会，建立和明晰学校、学院两级学术委员会的学术管理体系及运行机制，建立科学的学术评价体系和考核评估制度，形成科学民主高效的学术管理体系，真正实现“教授治学”。建立健全教代会与学代会制度，干部民主评议制度、教职工的提案征集与处理制度、民主对话协商制度等。教职员工和学生是高校发展的中坚力量，明确和落实教代会、学代会的权力与责任，确保师生员工的民主参与、民主决策和民主监督，进而实现民主管理。各种制度的建立与实施，政治权力、行政权力、学术权力、民主权力的协调运行与制衡，使自上而下的内部管理转变为上下联动的大学治理，共同维护与支持着现代大学的可持续发展。

[1] 邵静野，来丽梅.社会治理体制创新中社会协同机制的构建[J].东北师大学报：哲学社会科学版，2014(1)：204.

[2] 关于贯彻《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》的实施意见[N].中国教育报，2010-12-20(01).

[3] 刘延东.加快建设中国特色现代高等教育 努力实现高等教育的历史性跨越[J].中国高等教育，2010(18)：4-9

[4] 董泽芳，岳奎.完善大学治理结构的思考与建议[J].高等教育研究，2012(1)：44-50

[5] Martin Trow.Trust.Markets and Accountability in Higher Education：A Comparative Perspective [J].Higher Education Policy，1996(9)：309-324.

Problems and Development Trends about University of Internal Governance Reform

WANG Hong-yan1，2，ZHANG Rui-lin2

(1.The Postdoctoral Mobile Research Station of Management Science and Engineering，Shandong University，Jinan 250100，China；2.Jilin Sport University，Changchun 130022，China)

Constructing and improving the modern university system，improving the governance structure of the university，colleges and universities to establish self-development，self-management，self-motivation，management and operation mechanism of self-restraint as the current combination of higher learning should follow a rational logical and realistic choice.The existence of issues about the current University is the internal governance of political alienation of power，the executive power of generalization，academic authority blur，weakening of democratic power，in order to achieve sustainable development of the University，the University is bound to the internal governance reform of university autonomy，scientific management，law school，internal accountability，democratic management.

Internal University Governance；Problems；Strike

2014-11-11

教育部“新世纪优秀人才支持计划”基金资助项目(NCET-08-0342)；吉林省教育科学规划“十二五”重点课题研究成果之一(ZD14131)。

王红岩(1977-)，女，吉林梨树人，山东大学管理科学与工程在站博士后，吉林体育学院副教授，教育学博士；张瑞林(1963-)，男，山东莘县人，吉林体育学院校长，教授，博士生导师。

G640

A

1001-6201(2015)03-0191-04

[责任编辑：何宏俭]

[DOI]10.16164/j.cnki.22-1062/c.2015.03.038