(贵州民族大学 管理学院，贵州 贵阳 550025)

论“余庆经验”的威宁实践
——社会治理创新视角下的实证分析

卫松

(贵州民族大学 管理学院，贵州 贵阳 550025)

与时俱进地推进社会治理创新、创建和谐平安中国是每个中国人的梦想。“远学枫桥，近学余庆”，是对“余庆经验”的肯定。“余庆经验”作为接地气的实践总结，在基层社会治理中产生了极大反响，同时，“余庆经验”在威宁的成功移植值得认真研究。总结社会治理理论研究和实践的进展，深入分析“余庆经验”在余庆的起源及其主要做法，对照“余庆经验”在与余庆县情差异极大的威宁的成功实践，提炼“余庆经验”在两地的成功秘笈发现：结合实际是基层社会治理创新的关键；重建政府公信力是创新的首要条件；搭建良好的沟通平台是创新得以顺利推进的重要因素；创新的真正目的必须是务实惠民；社会治理创新须有完善的制度保驾护航。基层社会治理环境纷繁芜杂、治理对象千差万别，但是如果遵守“余庆经验”及其在威宁实践的精髓不变，实现社会的团结、和谐也就得以可能，基层社会治理难题也就迎刃而解，进而提升国家治理水平和治理能力的现代化程度。

“余庆经验”；社会治理创新；公信力；沟通；法治

2004年，十六届四中全会首提社会管理体制创新以来，我国社会治理取得了重大进展，县域社会治理创新的“余庆经验”从余庆走向全国并产生了极大反响。同时，“余庆经验”在威宁自治县的移植取得了巨大成功，深入研究“余庆经验”的威宁实践，在建设法治国家和推进国家治理能力现代化背景下，深入推进基层社会治理创新具有重要的借鉴意义。

一、相关研究述评

我国在改革开放推动下取得了举世瞩目的成就，但是，在全球化浪潮的影响下社会风险也正风起云涌，与我国社会的转型浪潮相遇下，社会受到严重冲击，社会秩序重建的紧迫性日益凸显。2004年，中国共产党十六届四中全会指出：加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新。2007年的十七大报告则提出社会管理的顶层设计：建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。2013年十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：创新社会治理体制，旨在维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，确保人民安居乐业、社会安定有序。在借鉴西方关于治理的研究及其结合我国国情基础上，我国掀起了社会治理创新研究及实践的高潮，在理论研究上产生了丰硕的成果。

(一)关于国外社会治理理论的研究不断丰富

社会治理中的治理来自于英语的“governance”，而该英语最早又来自于拉丁文或者古希腊的“steering”，意为操纵、引导或控制。[1]P16-17从早期的词意来看，控制带有某种权威，引导带有对多种主体权利的让步，含协同之意。后来，随着西方资本主义的发展，自由竞争的市场经济发展引发了政府管理的革命性变化，亚当·斯密倡导政府“无为”，政府旨在维护社会秩序，对社会的运行采取放任的态度，只要社会不出现病态即可，正是这样的经济理念培育了基层社会自治的土壤。二战以后，以英国为主的欧洲国家为了医治战争创伤，开启了社会福利建设之路，以人力资本投资为核心，建设积极的福利国家。特别在每次经济大危机以后，西方发达国家政府在社会治理上都会有新的改革和突破，不少发展中国家也在学习和借鉴中受益，特别在20世纪90年代西方国家提出“善治”的六个标准(透明、合法、责任、法治、回应、有效)日益成为发展中国家社会治理的技术标准。[2]美国学者罗西瑙认为治理是共同目标和规则支持下的活动。[3]P5范·弗利埃特认为治理是多种行为主体互动的结果。[4]P52后来的英国学者格里·斯托克做了较为全面和深入的丰富和发展。[5]从治理理论的发展来看：以下的定义是前人对治理研究较为全面的总结。“治理”一词在1995年全球治理委员会发布的《我们的全球伙伴关系》中被定义为：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度安排和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。……治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动”。[6]P23-38

围绕社会治理在西方不同国家的实践差异，社会治理被赋予了越来越多的内涵：有限政府、法治政府、公平正义、多元主体、民主透明等等。周晓丽、党秀云(2013)总结西方国家社会治理机制为三大类：一是确立集体选择制度下的宪法秩序[7]P131-149；二是公共治理操作规则的宪法安排；三是规范性行为准则。[8]欧盟社会治理领域在不断拓宽、程度在不断加深、观念在不断转型、机制在不断完善，在社会治理理念、政策与实施的一体化上在不断提高(蔡雅洁，2013)。[9]陈成文、赵杏梓(2014)总结出社会治理多元视角下的社会治理理论：政治学视角下的政治动员论；公共管理视角下的合作治理论；哲学视角下的实用主义治理观。[10]

国外社会治理理论的研究不但构建了社会治理理论的最新框架，通过在实践中的修正为其他国家和地区提供了参照，在中国大力倡导创新社会治理体制背景下具有重要的启示意义。

(二)国内关于社会治理的理论在实践中不断完善

在我国关于社会治理理论的研究比较早，除了古代一些治国理政思想以外，现代意义上的治理理论如：毛寿龙(1998)就认为：治理是以政府为主体，间接的对公共事务进行的治理活动。[11]P7卢汉龙(2006)认为社会治理重在法治建设的完善[12]P10；韩朝华(2007)认为：社会治理重在社会管理的创新[13]；杨敏(2011)认为社会治理重在公共服务的公平[14]；江必新(2014)认为社会治理重在还权于社会[15]；王浦劬(2014)认为从运行意义上看社会治理就是治理社会[16]。向德平、苏海(2014)较为全面地阐释了适合我国国情的社会治理深刻内涵和实践路径。[17]由于社会治理的综合性和复杂性，不同的学者从不同的视角整体上丰富和发展着社会治理的内涵。国内学者关于社会治理的研究整体上也遵循国外研究路径：主要围绕社会治理主体、价值目标、制度体系、法治基础等展开。

从对我国社会治理阶段的研判上看：具有代表性的是黄显中、何音(2010)观点：从社会治理结构上看，历史上有统治型、授权型、管理型和共治型，我国整体上看处于授权型阶段，管理型阶段将是短暂和局部的，虽然也有少部分向共治型迈进。[18]十七大所确定的党委、政府、社会、公众“四位一体”社会治理格局是具有中国特色的公共治理结构，体现的仍是以党委为核心的混合治理。可以看出：中国社会治理结构朝什么方向发展取决于社会与公众在社会治理中的发挥作用的广度和深度。可以预见的是：随着基层民主意识增强、公民参与公共事务的积极性提高，我国社会治理结构也将向共治型迈进。

近年来，我国基层社会治理经验模式不断产生，有代表性的有如下几种：

1.东部的北京模式、惠州模式和枫桥经验

北京市东城区根据居民分布特点，把辖区居民划分为589个社会管理网格，根据“人、地、物、事、情、组织和房”分别建立两千多项指标的基础信息库。实现了“人进户，户进房，房进格，格进图”的工作目标。这样的管理创新获得了专家的肯定和居民的支持，真正实现了“一对一”式的个性化服务。在处置社会问题上更精准、更高效。

广东惠州通过信息网络的优势，通过“真问互信，真听实干”的原则，实现社会矛盾主体双方与相关部门及领导的零距离接触。为了防止做秀，还通过建立相应的绩效考核机制来保证“网络问政”成为一项长期的惠民工程。

枫桥经验起源于上世纪60年代，浙江省诸暨市枫桥镇干部群众创造了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决。实现捕人少，治安好”的“枫桥经验”，是一种在社会治安综合治理中的经验总结。在进入21世纪以后，枫桥经验再次受到了党和国家领导人的重视，成为在基层社会治安综合处理上一套较为完整、有效的做法。

2.中部的宜昌模式

湖北宜昌在社会治理过程中探索出一条“实现以人为本、网格化管理、信息化为支撑、全程化服务”的有效路径。在此基础上建立了宜昌市全方位的基层社会服务管理组织体系。

3.西部的“余庆经验”、岑溪模式和西宁模式

“余庆经验”主要是指在社会管理中探索出的一系列有效做法，得到了高层相关领导的肯定后所形成。主要表现为：“四在农家”(富在农家、学在农家、乐在农家、美在农家)和“三不出、一不交”(小事不出村、大事不出镇、难事不出县，矛盾不上交)。在社会治理创新中不断探索出了其他的有效做法，其经验还在不断地总结和发掘中。

社会管理的“33244”、“岑溪模式”，即：三项工作机制、三个走在前、两项工作制度、“四以”工作模式、“四加”工作法。①

西宁模式是以网格化管理、信息化共享、集中化服务为三大平台，形成社会治安防控、社会稳定风险评估、突发事件应急处置、矛盾纠纷排查化解、群众利益诉求表达、基层保障六大机制的西宁模式。

从以上的几个模式来看，有其共同点，也有其特殊性。东部地区在社会管理中更侧重信息化和民主化的全方位服务；中西部地区主要是集中在社会矛盾的化解和纠纷解决上，同时在新农村建设上形成了一套行之有效的做法。基层社会治理创新都体现了政府职能的转变、工作重心下移、体现以“民”为本。同时，需大力借助信息化的技术手段，通过建立一整套的治理体系来实现社会治理创新。

总之，理论研究上的中西合璧，实践层面上的深入推进，我国社会治理创新逐渐形成了具有中国特色的制度体系。西部地区基层实践生长出的“余庆经验”在指导欠发达地区社会治理上具有重要的指导作用，研究和提炼“余庆经验”在威宁彝族回族苗族自治县的成功移植做法，为“余庆经验”更大范围的成功推广具有重要的参考价值。

二、社会治理创新背景

孙晓莉(2005)在总结西方国家社会治理转变时提出：上世纪70年代的经济危机后，西方国家公共支出膨胀带来财政支出压力加大；全球化考验着政府应对更大范围风险的能力；公民诉求增强施压政府向更多领域授权；人口结构变迁产生了越来越多的公共社会问题，以上的一些变化都使得政府在社会治理上越发感到独木难支。[19]寻求更多的出路、缓解政府压力成为西方国家社会治理创新的直接原因。作为发展中国家的中国，在进入21世纪以后，面临的一些社会问题和二三十年前的西方国家有相似之处。

哲学上说：世界上唯一不变的是变。古人云：“变则通,不变则壅;变则兴,不变则衰;变则生,不变则亡。”中华民族在长期的闭关锁国统治模式下也曾创造了无数辉煌，但是，在西方文艺复兴、资本主义极速扩张时，中国统治者还沉醉在天朝上国的美梦中，西洋的船坚利炮撬开了中国近现代史的大门，更可憾的是我们输给了自己的四大发明。从鸦片战争始，无数仁人志士在求变的道路上前仆后继，付出了沉重代价。一百多年艰苦卓绝的探索后，新中国诞生。建国后，百业待兴，境内反动势力蠢蠢欲动，境外敌对势力虎视眈眈，建国初期的政府职能主要集中于政权巩固和社会稳定。在经历了十年文革的动乱后，在改革开放总设计师邓小平同志的设计下，中国在政治、经济、社会各方面开启了改革开放的伟大征程。政府职能开始由政治职能重心转向经济职能，在社会主义市场经济的建立和完善中创造了一个又一个的辉煌：人均GDP超过1 000美元；2010年经济总量超过日本成为世界第二大经济体，2014年底为日本的两倍；载人航天事业获得的重大突破，蛟龙潜深海的成功，实现了毛泽东同志“可上九天揽月、可下五洋捉鳖”的梦想。但是，经济上的逐步超前与政治和社会上的滞后并存，社会结构迅速分化导致城乡间、行业间、地区间差异化越发明显，利益主体分化导致诉求多元化与利益集团固化并存，由此引发了一系列的社会危机，社会稳定问题凸显。发展环境不公平性增加、经济社会活力不足、政府效能有待提高、城乡差距急剧加大、不和谐因素不断滋生、消极腐败易发多生等等。[20]P64原有的社会管理模式在社会结构的变迁下越来越不适应，社会结构的变迁则倒逼政府职能转变。我国进入了由以前全能的管制型政府转向服务型政府的历史时期，整合社会资源，构建和谐社会自然而然成为新时期的工作目标。特别是在中国2001年加入WTO以后，经济领域逐步按照国际通行的游戏规则进行，但是，国内的政治和社会领域与市场经济的要求越来越不协调。著名学者陆学艺说：“现在的问题是社会发展、社会建设滞后了，产生诸多社会问题，经济发展也因得不到社会方面应有的支撑而受到阻滞，所以要在经济持续发展的同时，抓紧补社会发展、社会建设的课。”[21]所以，党中央在2004年十六届四中全会上指出：构建和谐社会需要加强社会建设和社会管理，推进社会管理体制创新。2013年的十八届三中全会更是提出国家治理能力现代化的目标，中央文件首提“社会治理创新”，替代了“社会管理创新”，这一字之差的意义深远。著名学者李培林(2014)解释：“社会管理”往往无所不包且不易把握，“社会治理”则重在通过激发社会组织来预防、化解社会危机；“社会管理”重管控，“社会治理”重参与主体多元化和民主化；“社会治理”更强调制度和法治建设，更规范化。[22]

社会治理在其内在规律的各个方面都在实现根本性的转变：一是在思想观念上：要求从重经济建设、轻社会管理向社会各方协调发展转变；二是治理主体上：要从重政府主导，轻多方参与向多元化共同治理转变；三是在管控方式上：要从重管控、控制轻协商协调向更注重沟通协调转变；四是在治理环节上：要从重事后处理、轻源头治理和防范向更加注重源头治理转变；五是在治理手段上：要从重行政手段，轻法律手段向多种手段综合运用转变。通过以上转变提升社会治理水平，实现国家治理能力现代化。但是，由于中国城乡差异较大、地区差异较大、民族成分等较为复杂因素，具体实践中没有一个放之四海而皆准的经验模式，地处西部山区的余庆在实践中探索出的社会治理创新经验在同处我国西部的威宁县进行了很好移植，异地实践检验了“余庆经验”对西部山区基层社会治理具有重要的参考价值。

三、“余庆经验”的来龙去脉

关于“余庆经验”，到目前为止并没有统一的界定。最早与之有关的提法可追溯到余庆2001年开始创建的“四在农家”(富在农家，学在农家，乐在农家，美在农家)②活动，此活动在遵义市获得好评，原中央政治局常委李长春和政治局委员刘云山在2005年遵义调研后给予了肯定并建议大力推广后，“余庆经验”提法开始见诸各大媒体。在2012年12月，遵义市委调研组赴余庆总结提炼“余庆经验”。最终，调研组提出“余庆经验”主要是两条：其一是“四在农家”；其二是余庆县社会管理创新中探索的“小事不出村、大事不出镇、难事不出县、矛盾不上交”的经验。2008年中共贵州省委明确要求，在社会管理创新中“远学枫桥，近学余庆”，要求各地真学、真用、真抓，让“余庆经验”在各地开花结果。2014年，贵州省政府、遵义市委主要领导亲临余庆考察时强调：要与时俱进地丰富和发展“余庆经验”。2014年“余庆经验”被列为省领导圈示课题做进一步研究。后来，在余庆社会建设和治理中的不断探索和创新，又出现了一些成功的做法，随之，人们都统称为“余庆经验”。从时间上看，余庆经验起源于2001年开始的“四在农家”活动，一直到今天，在这十多年的发展过程中，“余庆经验”得以在本土和异地不断丰富和发展。

(一)“余庆经验”的产生缘由

在社会变迁产生的内力和国家外在推力的共同作用下，作为市场经济“副产品”的社会治理创新不断丰富并发展。而作为社会经济发展较为落后的西部，在社会治理创新道路上探索出的“余庆经验”就显得难能可贵。深入剖析其产生的原因，对于破解社会问题有利于对症下药。

1.社会变迁是内因

余庆作为西部典型的山区农业县，主要的农作物为水稻、玉米，主要经济作物有油菜、烤烟、茶叶、果蔬等。从20世纪末开始，外出打工人员开始增加，市场经济观念逐渐影响这个西部偏远的山区小县，传统的以小家庭为生产单位的自然经济开始受到市场化的冲击。由于农业生产的最大特点是靠天吃饭，余庆主要的经济作物为烤烟，其特点是计划种植、合同收购、专买专卖、定点收购。虽然有烟叶收购相关办法为准绳，但仍然带有浓厚的计划经济色彩。烟叶的税率较高，除了对烟农收入的影响较大外，对地方政府的诱惑也很大。因而，每到收购季节，无论是县与县之间，还是乡镇与乡镇之间“烟战四起”。边境设哨、干部守卡、汽车巡逻等手段都被派上场。在利益的驱动下，烟农不得不和政府派出的工作人员“躲猫猫”，在这过程中难免会出现一些干群冲突。

随着市场对烤烟种植的技术要求越来越高和种植成本不断提高，一些种植水平较低和所处自然条件较差的农户就放弃了种烟，余庆县农民收入水平在20世纪末和21世纪初增长较慢。受首轮西部大开发的影响，在国家大力促进农村剩余劳动力转移背景下，不少农村居民开始外出打工，外来的各种思想开始对较为封闭的余庆县农村产生了影响。同时，长期以来，余庆县由于历届党委政府高度重视计划生育工作，农民生育观念从多子多福向少生优生转变，传统的重男轻女观念在发生根本转变。随着独生子女和二女户家庭的增加，也对人口管理带来了新挑战：不能仅停留在以往对人口的控制上，需要从控制为主转向利益引导为主。除此以外，其他新社会问题同时也在不断出现。

传统上看，中国几千年的人治和统治的思想在解决社会问题上主要体现为自上而下的强制和命令，政府已经形成了这种管理的惯性。随着人们思想观念的转变，这样的方式已经越来越不能很好地回应管理对象的真正诉求。同时，传统至上而下的管控型社会治理模式在政策的制定和实施上还有一定的时滞性。另外，地方政府在不断唯GDP论时忽略了基层民众的诉求甚至损害了部分群体的根本利益。地方上一些干部总是把政绩刻在地球上的热忱，用乌托邦式的方法来指挥工作，利用当时农村居民不成熟的民主意识替民做主、越俎代庖，在一定程度上阻碍了人民群众在市场经济中创业的热情，造成了社会的不和谐；另外，各地在贯彻省委、省政府工业强省和城镇化带动战略过程中，没有做到真正让利于民，而是与民争利，强征强拆，不同程度地损害了农民群众的利益，有的地方还导致矛盾被放大和激化，上访也层出不穷。农地矛盾越来越突出，基层矛盾的凸显急需寻求新的解决手段，一味通过压制的方式已经被证明行不通。

从经济发展来看，近年来，余庆经济发展不断跃上新台阶，但是随之带来的利益冲突可能性也越大。世界经济发展经验表明：当人均GDP超过1 000美元后是整个社会矛盾和利益冲突加剧的时期。余庆县大概在2008年时达到人均GDP超过1 000美元，所以，这前后是利益冲突加剧的关键时期。随着社会经济的发展和信息的广泛传播、村民自治带来民主观念的深入影响、外出打工者带来的外部先进的思想，这些都对传统的社会管理方式产生了极大冲突。传统的农村社会控制方式不能适应农村社会结构变迁带来的新变化。形势的发展和历史变迁必然倒逼基层政府组织要适应历史潮流，需要在社会冲突加剧浪潮下化解社会冲突，变社会冲突为社会前进的力量。早在20世纪伟大的德国社会学家拉尔夫·达伦多夫(Ralf Dahrendorf)在分析资本主义社会下的社会结构变迁过程中，他提出了由于社会条件的变迁，不同的群体所处的社会结构也在不断变化，如果社会条件导致原有的“准群体”和“显群体”、潜在利益与显在利益发生改变，社会冲突必将发生。同时，社会冲突强烈与否取决于形成社会冲突的条件和冲突的组织化程度。随着农村社会经济的发展，固有的利益关系格局被打破，加之随着基层民主意识的增强，农民组织化程度有了极大的提高。人们要在民主意识增强的过程中去维护自己的尊严；在组织化程度提高过程中显示自己的存在，而基层政府职能转变、社会管理方式还没及时去适应这些新变化，这些都为社会冲突创造了条件。所以，当社会冲突不可避免时，如何化解冲突并变冲突为社会进步的力量、形成新的稳定社会结构就是新时期的农村社会治理的重要课题。

所以，在曾经较为封闭的余庆农村，在以上社会结构变迁背景下，传统的压制或者管控的基层社会治理方式已不能很好地回应治理对象的真正诉求，社会治理方式需要寻找新的出路。这是“余庆经验”产生的内因。

2.党政推动是外因

从“余庆经验”一路走来的这十多年可以看出：党和政府的推动起到了至关重要的作用。同时也是政府主动适应社会结构变迁、转变政府职能、管理理念的重要体现。“余庆经验”中重要的一条即为“四在农家”活动，而“四在农家”是在2001年中国共产党三个代表活动的重要成果。在党中央的号召下，为了顺应历史新形势，余庆县委县政府本着认真研究余庆的基本实情基础上，把三个代表与农业为主的县情很好结合起来，让广大干部深入农家，与民同吃、同住、同劳动，了解农民需求，最后发现农民在“求富、求学、求乐、求美”方面的迫切需求，开展了“四在农家”活动，真正做到践行“三个代表”、为民务实的执政要求。在当时余庆广大农村人居环境较差的情况下，通过干部驻点帮扶，实施了“七个一”和“五通三改三建”③，大大改善了农村精神面貌和干群关系。

2008年，与余庆毗邻的瓮安县发生了震惊中外的“6.28”事件，此事件是近年来社会经济发展、基层矛盾积累并爆发的一个缩影，也是多年来基层社会矛盾集中不能得到很好疏导而“决堤”的结果。在此事件影响下，余庆县委、县政府积极分析县情、合理评估和总结近些年来积累的社会矛盾和问题，主动出击，在矛盾化解上打通 “任督二脉”，建立和疏通群众正常的利益诉求渠道，防患于未然。在综合运用和研究基础上总结了“小事不出村、大事不出镇、难事不出县，矛盾不上交”的社会治安综合治理经验。同时，这也是学习实践科学发展观的重要成果。

在后来其他 “余庆经验”的重要组成部分产生过程中，当地党和政府在其中起到了重要的推动作用。通过党和政府的正确领导，余庆广大干部群众亲临一线的实践和总结，“余庆经验”得以不断丰富和发展，再到后来中央、省、市主要领导和国内专家亲临一线调研和体验，“余庆经验”得到不断升华和丰富，形成了具有重要借鉴意义和推广价值的基层社会治理蓝本。

正如唯物辩证法所说：事物发展是内外因共同作用的结果，内因是事物发展的根本依据，外因是事物发展变化的条件。从以上分析可以看出：“余庆经验”得以生根发芽并开花结果，其社会结构变迁生成社会治理的内在动力是内因，党和政府的正确领导和推动是外因。

(二)“余庆经验”的主要做法

在内外因共同作用下，“余庆经验”从雏形到形成一整套的体系，经历了十多年的时间。截止目前，笔者把“余庆经验”的主要做法总结为如下几点：

1．“四在农家”破“三农”难题

2001年起源于余庆的“四在农家”活动，在当时实施此活动的农村通过“七个一”和“五通三改三建”，把创建活动落到了实处并取得了良好的效果。对于在活动创建中有困难的家庭或者群众，政府通过调动一切可用资源：在资金上“政府补助、部门帮助、社会赞助、群众自助”相结合；在挂帮工作上创新了“领导挂帅、单位挂点、城乡互动、优势互补”的机制。后来发展成为：“富在农家增收入、学在农家长智慧、美在农家爽精神、乐在农家展新貌”。“四在农家”活动在全国新农村建设中发挥了巨大作用，是“三个代表”学习实践的重要成果，体现了物质文明和精神文明的有机结合，是构建和谐新农村和建设小康农村的重要载体，同时也更好地通过此活动融洽干群关系。原中央党校副校长孙庆聚评价“四在农家”说：“‘四在农家’提得非常好，使人一听就懂，一看就明，一学就会，一干就成，具有很强的可操作性。”[23]P27

2.“五心教育”④解信仰危机

严格意义上来讲，“五心教育”是“四在农家”活动实践中总结提炼的。2006年余庆推出了“五心教育”活动,通过村民议事会、道德评议会、移风易俗理事会等民间机构为主要载体在全县广泛铺开。[24]P226此活动的开展让人们在重拾中国传统优秀文化中受到了新的洗礼。“忠、孝、诚、爱、信”是中华民族的传统美德，但是，随着社会结构的变迁，传统乡邻间的团结互助、和谐友爱在现代经济社会冲击下支离破碎，人们逐渐变成了相互独立的原子，这些延续了几千年的传统美德在人们心中逐渐被淡化甚至遗忘。余庆县委、县政府通过“五心教育”的开展，让人们又找回了精神上的自我价值，人们在物欲横流的社会中通过“五心教育”找到了精神的归宿，一些传统的文化作为日常生活的点缀逐渐被越来越多的人接受并不断发扬光大。同时更为重要的是，以此为契机通过制定和完善各类村规民约，把“五心”转化为大家喜闻乐见的可操作的形式落实下来，在这过程中，法律法规的普及也成为此教育活动的重要内容。通过此活动，在基层居民间建立起了个人层面上的广泛意义上的社会主义核心价值体系。笔者认为：可以这么理解，2001年开展的“四在农家”前阶段的成效主要在“富”、2006年的“五心教育”主要在“乐”和“美”，是“四在农家”活动的继续和升华。由于“五心教育”的成功开展，2008年中央文明委授予“五心教育”促成长案例为第三届未成年人思想道德建设工作创新三等奖。

3．“三不出、一不交”促稳定

如果说在余庆学习和实践“三个代表”产生了“四在农家”，那么学习和实践科学发展观则产生了“小事不出村、大事不出镇、难事不出县，矛盾不上交”，后来也有人称为“三不出、一不交”。余庆在社会治安综合治理上一直以来成绩突出，曾先后获得全国48项荣誉。早在2009年8月，贵州省委在听取全省综治工作汇报后，对余庆在社会治安综合治理上的经验进行了充分肯定，向全省发出了“远学枫桥、近学余庆”的号召。2010年，余庆县被省、市两级列为社会管理创新试点县。2011年出台了《中共余庆县委关于新形势下加强和创新社会管理工作的意见》。从制度上确定了“三不出、一不交”对社会治安综合治理的指导地位。并由此衍生出来了在处理基层矛盾及问题中成立乡镇综治中心的经验。在乡镇综治中心实践中独创了“六联机制”。⑤“三不出、一不交”的具体实践有利于及时有效处理基层矛盾和问题，真正地实现了为基层民众排忧解难，使得政府公信力大大提高，拉近了干群间的距离。“三不出、一不交”及其实践中的具体做法在省内外各地维稳及促进社会和谐中发挥了极大作用。

4. 党建、社会组织搭平台

2008年，余庆县在全国率先开展创建服务型党组织活动，通过设在村、社区的基层服务型党组织来为群众办事和提供便捷服务。通过两年多的实践产生了极大的社会效应。2010年，余庆服务型党组织被中组部评为“全国基层党建创新最佳案例奖”。余庆通过基层服务型党组织真正践行为人民服务的宗旨受到了基层群众的好评，让人们感受到中国共产党为人民服务绝不是乌托邦式的口号，通过服务型党组织建设落地变成了现实。在余庆的服务型党组织成功实践后，2009年，十七届四中全会上提出“加强党的组织建设和发展服务型党组织”，以及后来十八大提出“把加强基层服务型党组织作为今后一个时期党的组织建设的重大任务”。从此，“服务型党组织”在各种层面出现并被写入党章。余庆在党组织建设上的经验成为各地学习的榜样，服务型党组织成为各地特别是基层维稳的主要力量。

余庆除了创建服务型党组织成为人们排忧解难的有力方式以外，还通过“三措并举”⑥推进村民自治，真正实现村民参与式管理本村事务，践行人民当家作主的权利，实现社会主义主人翁的地位。具体在村民自治中还探索出卓有成效的一个做法：村民自己成立自治管理委员会，通过“自我管理、自我教育、自我服务、自我发展”；以及“办一桩喜事做一件好事”来为帮助本村村民和做一些公益事业。从另一个侧面看，也是对《中华人民共和国村民委员会组织法》的贯彻实施搭建了一个很好的平台，真正实现务实为民。

近年来，在“余庆经验”不断丰富和完善基础上，余庆在社会治理方面形成了较为完备的工作体系：创建了以“县镇综治工作中心和群众工作中心+村(居)综治工作站和群众说事室+村民小组综治工作点和群众说事点”为服务经线，以“群团组织+自治协会+社会志愿组织”为服务纬线的工作运行方式，形成了“横向到边，纵向到底，分片包管，无缝对接”的社会治理新格局,在社会治理中落实了“四六举措”⑦。[25]同时，也在不断创新中引入了网格化管理。实现了经济稳步迅速增长、城乡居民收入水平大幅提高、社会事业全面发展、干群关系达到前所未有的和谐状态。

总之，“余庆经验”从“四在农家”发源，到“五心教育”、再到“三不出、一不交”以及后来一套完善的社会治理工作体系。其核心是事在为“民”，也即正如余庆原县委书记杨兴友所说：余庆长治久安的“谜”就是“民”。“余庆经验”的生命长青在于与时俱进，而与时俱进的基础是法治。人的推动在“余庆经验”发源的早期发挥着至关重要的作用，但是越是到后来，“余庆经验”的丰富和完善越来越转向主要依靠法治。笔者在此把“余庆经验”高度概括为三个字：一个是“人”：这个“人”就是余庆原县委书记杨兴友所说的“敬民若父，爱官如子”中的“民”和“官”。另一个就是“法”：体现为规章制度和法律法规。再一个就是“德”：“五心教育”在整个社会中营造了团结和谐、积极向上的社会风气，为社会经济建设提供了坚实的战斗堡垒作用。只要在这三个字上做好文章，“余庆经验”就将生命力常在。

另外，从“余庆经验”的几个主要做法来看：无论是“四在农家”还是“五心教育”，无论是“三不出、一不交”还是服务型党组织的创建，各种活动之间不是独立的，而是可以相互支撑的综合体系。“五心教育”作为整个社会的价值基础和法律宣传平台，为“四在农家”活动的开展增添润滑剂，反之，“四在农家”又为“五心教育”奠定更坚实的物质基础；服务型党组织建设需要“五心教育”的思想基础，“四在农家”更需要服务型党组织的推动；“四在农家”和“五心教育”活动成效越明显，“三不出、一不交”就更容易实现；“三不出、一不交”有利于在更小范围内化解社会矛盾，更有利于“五心教育”和“四在农家”的开展。

(三)社会创新视角下“余庆经验”与理论模式的对接

从人类社会发展历史来看，当现代意义上的国家出现以后，如果按照社会治理创新的主体不同，我们把社会治理创新的模式可以分为如下几种：[26]

首先是国家主导下的创新模式：国家主导型按照国家在社会管理中的角色不同还可细分为三类：

国家完全主导型模式：这种模式的典型代表有以前苏联为代表的社会主义国家全能主导，这种主导的特点是国家在政治、经济、文化等诸多领域全面介入，通过强有力的中央集权实现对社会的全盘控制。这种国家主导的社会管理较为僵化、限制了其它主体的社会管理参与权力，整个社会的活力和创新力明显不足。优势是通过中央集权能较好地解决和处理全国或者跨区域范围的公共危机和大型基础设施的建设、维护和管理。现行的朝鲜还处于这样一种模式。

福利国家型模式：福利国家型模式主要从国家在推行社会福利政策较为成功来看，以英国、北欧等国家为代表，这种模式的特点是国家扮演了市场失灵矫正者的角色。从某个意义上是指通过建立全方位的社会保护体系化解社会冲突，以及通过社会福利体系为低收入者建立“安全网”和为社会设计“自动稳定器”以达到社会整和和稳定的目的。这样的模式对国家管理的要求较高，同时对福利水平的掌控也是影响可持续的关键。

国家主导型模式：这种模式以中国为代表，主要源于我们从传统的计划经济向市场经济过渡中，国家及其政府职能的逐步转变，国家通过对原有计划经济时代社会管理的扬弃和对西方国家的借鉴产生的一种模式。这种模式的特点是国家在努力通过自上而下放权，赋予基层、个人越来越多的社会管理权，努力发挥党组织在社会管理中的领导作用或者至少是较大的作用。近年来，我国在努力建设和完善社会保障体系、同时也在不断推进基层民主建设和引导社会组织参与对社会的管理。但是，在中国特殊的国情下，如何设计好这种管理或者治理的边界还需要大量的探索。

实践表明：越是经济水平落后的地方，基层党组织在推动社会治理创新上的核心作用越明显，反之则更多让位于民间组织。但是，少数民族聚居区则有例外，苗侗等通过“款”、藏族通过“天断”、海南的彝族通过“亩头”、小凉山的彝族通过“结尔”等，往往使得冲突化解非常有效。

其次是社会自治型模式。如果说以上国家主导型强调的是强国家、弱社会，那么社会自治型刚好相反，强社会、弱国家。此理论最早见诸于古典经济学中倡导的“小政府、大社会”观点。古典经济学认为：通过市场“无形的手”来调节经济，而管得最少的政府就是最好的政府。但是随着20世纪30年代经济出现，以凯恩斯为代表的国家干预主义兴起，国家和政府在社会管理方面的职能开始被强化，但是到20世纪70年代，在西方主要资本主义国家的“滞涨”危机影响下，古典主义经济改头换面又以新的面貌出现。人们期望找到一个介于“无形手”与“有形手”之间的均衡点以达到社会的良治。所以，发展到后来的西方国家极力倡导的公民社会理论：推崇通过社会的自治与国家治理的平衡实现对社会秩序的治理。社会管理改革的根本目的是维护公民权利、提高社会的团结和包容。[27]但是，这种模式的实施需要非常严格的前提条件，否则会带来社会秩序的失范，因为这种理论带有通过社会治理对抗国家的意味。近些年这种理论在一些国家的实践带来了不利的影响。[28]同时，政府作为元治理的主体存在协调的困难，治理往往高估了政府在网络化多中心主体间的协调能力，协调的困难消解了治理的作用。[29]

再次是参与型社会治理模式：这是近些年逐渐在中西方国家都兴起的社会治理模式。此理论是源于政治学上的参与式治理在社会管理上的运用。希望通过自下而上的民主、沟通、协商形成具有“公共理性”的社会政策以达到社会治理的目标。这种模式体现了社会治理政策内容的公共性、过程的民主性、政府行为受约束性等特点。理论上来看，这种模式有其合理性，但是其效果的好坏取决于实施的行政文化基础，如果在行政官僚体制意味浓重的情况下，参与式治理也至多是形式上的体现。

最后是西方社会治理理论在中国的本土化后产生的政府服务型社会治理理论。此理论强调西方社会治理理论结合中国本土的实际，在2004年提出确立了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会治理目标，而到十八大上修改为：形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加入了法治保障。这种理论的倡导者如刘熙瑞就提出服务型政府的本质是为了实现公民权利，关键把握好四个要素：问政于民、决政于共、行政于和、监政于公。[30]可以看出：服务型政府社会治理模式是西方社会治理理论在中国土壤下的成果，有其丰富的含义和一定的可操作性。但是，生命力再强大的理论都需要结合实际和不断创新才能长盛不衰。

总之，社会治理创新理论都是在围绕宏观的政府、中观的社会、微观的个人在社会管理中的角色在理论和实践结合上的总结。同时，以上的模式都是宏观层面的总结，甚至是一种国家治理的理念，落实到具体的国家治理中，还需要通过具体的、微观经济社会政策来体现。由于各国政治、经济、文化的巨大差异，没有全世界通用的社会治理创新理论，只有结合实际的创新才是永恒。从以上几种创新模式来看，“余庆经验”更类似于政府服务型社会治理模式，党政是推动社会治理创新的核心和主体。

四、“余庆经验”的威宁实践

“余庆经验”能够从黔中腹地到黔西北乌蒙高原，除了国家及其社会大背景外，主要原因是余庆原县委书记杨兴友由于在余庆的突出贡献，于2010年升任毕节地委委员、兼任威宁县委书记。于是，在杨兴友书记为主的党政领导带领和推动下，“余庆经验”在威宁得以全面实践，开出了更为茂盛的胜利之花。

“余庆经验”的发源地余庆与威宁有着很大差别。一个是经济水平相对在全省中偏上，一个是处于全省末尾；一个是以汉族为主的农业县份，一个是彝族、回族和苗族自治县，民族成分复杂，民族问题和民族矛盾根深蒂固；一个处于黔中腹地，一个处于滇黔川的交界点；一个已经是全国社会治安综合治理先进县，一个是被称为世界脏、乱、差的中心⑧；一个以“卖血、超生、盗采”为标签，一个已是全国计划生育先进县；一个已在憧憬未来小康的生活，一个却还戴着全省贫困面最大、深度最深的帽子；一个县的人们夜不闭户、路不拾遗，一个县却是刑事案件高发、偷牛盗马、黑恶势力横行。在这样的背景下，2010年初，临危受命的杨兴友书记带着“乌蒙天险何所惧，换天改地铁骨铮”的气概，开启了“余庆经验”在威宁彝族回族苗族自治县的成功移植之路。

(一)威宁社会治理创新的背景

虽然在2010年前，“余庆经验”已在全省甚至全国颇有名气，但是，并没有在威宁进行过深入实践。同时，威宁县在2010年之前由于各方面的综合因素，虽然地方党政高度重视，但其社会治理效果并不明显。在国家“十一五”即将结束前夜、“十二五”规划进入最后确定阶段前夕，140万威宁人民的脱贫致富成为贵州奔小康的短板。构建和谐社会、实现科学发展都需要威宁做出彻底的、巨大的改变。2009年11月，毕节地委调研报告指出了威宁存在的问题，主要有10个方面：一是安全生产形势严峻；二是人口计生工作被动；三是社会治安状况恶化；四是农村贫困程度较深；五是基础设施建设薄弱；六是结构调整进度缓慢；七是社会事业发展滞后；八是投资环境问题突出；九是村级组织工作软弱；十是干部精神状态不佳。时任县委书记杨兴友在经过广泛深入调研后得出结论：究其根源，最关键的有四个方面：一是干部精神萎靡；二是群众穷不思变；三是民族、家族耗斗不休；四是负面名声远扬。整体上表现为：外无助力，内无动力。正是在国家构建和谐社会、全面建设小康社会背景下，威宁县急需在社会治理上进行彻底的变革。

(二)“余庆经验”在威宁的移植

根据“余庆经验”在余庆的成功实践，时任威宁县委书记杨兴友从上任之初就开始全盘考虑如何破解威宁发展难题，通过一个多月的深入走访全县35个乡镇，亲自撰写了约25 000字的威宁彝族回族苗族自治县县、乡、村三级干部解放思想动员大会的讲话：《解放思想、抢抓机遇、真抓实干，为实现威宁经济社会跨越式发展而努力奋斗》。全文从解放思想入手，引经据典、深入浅出、全面剖析威宁面临的现状，针对现状提出了七个解放思想的重要方面：从狭隘的固步自封思想束缚中解放出来，谋求开放发展；从急功近利的短期思想束缚中解放出来，谋求长远发展；从因循守旧的本本思想束缚中解放出来，谋求创新发展；从唯条件论的畏难思想束缚中解放出来，谋求突破性发展；从坐而论道的说教思想束缚中解放出来，谋求合力发展；从“等、靠、要”的依赖思想束缚中解放出来，谋求自主发展；从论资排辈的保守思想中解放出来，谋求高位发展。

在以上全盘的深入分析下，县委、县政府提出了威宁未来几年脱贫致富、实现“威宁试点”目标的“四五六七”工作思路：

以“四在农家”破解“三农”难题：根据“四在农家”在余庆取得的成就，威宁根据县情丰富和发展了“四在农家”活动。首先，科学清晰认识威宁面临的“三农”问题：农民问题表现为：人多就业难、脱贫难、提高素质难、保稳定更难。原县委书记杨兴友总结为：“人满之患，盲多之患(文盲、科盲、法盲等等)”。农村问题的关键是制度原因引发了一系列社会问题，自然因素是次要方面。农业发展取决于“天”，取决于“地”，更取决于人。其次，根据威宁具体情况提出了如何“富在农家”增收入、“学在农家”长智慧、“乐在农家”爽精神、“美在农家”展新貌的具体做法和目标。

以“五心教育”提升全民素质。根据威宁当时所处的道德伦理下降、诚信、爱心缺失、信心缺乏的情况下，根据“余庆经验”的“五心教育”，指出如何重塑孝心和爱心，以实现家庭团结、社会团结；建立诚信社会形成重信用、讲信义的良好社会风气；树立广大干部群众的自信与天斗，向贫困宣战。直到今天，这样的自信、这样的气概仍然是“威宁精神”的核心，也是威宁得以实现巨大变迁的重要思想基础。

针对各级机关干部工作热情不高、工作态度涣散的情况下，在“余庆经验”的“五心教育”中创造性地提出了“小五心”教育活动：把放心献给上级、把恒心献给事业、把细心献给工作、把热心献给群众、把欢心献给同事。把这样的“小五心”做成办公桌、墙上抬头可见的警示语以勉励自己，实现了机关事业单位工作人员工作作风的大大改善，大大提振广大干部向贫困宣战的士气。最后把“小五心”发展为党内“六心”教育：忠心献给组织；放心献给上级；恒心献给事业；热心献给群众；欢心献给同事；虚心留给自己。

以“六风⑨”促社会和谐。针对当时威宁存在的党员干部在大是大非面前“不讲党性、讲人情;不讲原则、讲关系;不讲正气、讲义气;不讲同志，讲哥们”的不良党风；官风不正、效率低下的政风；不良陈规陋习甚至导致社会矛盾的民风；以及疏于学习、不良作风和行风现状的改善也做了具体论述。特别在民族、家族内耗问题上，威宁总结出了对少数民族同胞要：自尊而不自大；自重而不自负；自信而不自傲；自强而不自恃；自律而不自纵。对本民族同胞要做到：热爱而不狭爱；关心而不偏心；爱护而不袒护。这为正确、充分认识当时威宁所面临的历史上长期积累的民族间矛盾和家族间矛盾化解提供了指导思想，特别在干部选拔和任用上逐步改变了以前的狭隘民族主义、家族主义。消除了长期形成的民族和家族问题对当地社会治理的负面影响。

根据在余庆的社会治理经验，深入分析威宁在信访维稳问题上的特点，总结出如下十个改变：一是变群众信访为干部下访；二是变坐等信访为主动排访；三是变只重视来访为重视信访；四是变单纯接访为现场化解；五是变单打独斗为合力解决；六是变事后解决为事前预防；七是变就事论事为举一反三；八是变发函交办为一线督办；九是变接而不办为及时协调；十是变层层交办为跟踪督办。

以“七个坚持⑩”谋威宁发展。抢抓“威宁试点”这个千载难逢的历史机遇，因时、因地制宜，坚持贵州省委、省政府的“三化”战略，在合理利用资源的前提下，通过城镇化带动城乡协调发展，以发展促环境改善。

在整脏治乱上，时任县委书记杨兴友怒斥当时存在的诸多不良习惯，发出了“一屋不扫何以扫天下”的感言。提出用三个月时间彻底改变威宁的“脏、乱、差”状况。一年达到市级卫生县城标准，两年达到省级卫生县城标准，三年后创建国家卫生县城；乡镇从改厕入手，实现乡镇水冲式厕所；在城市管理上制定“三增”：即增加环卫工人，增加财政投入，增加城市公共设施。实施“无缝管理”使整脏治乱工作从全省倒数10名到2014年的全省前10。

除此以外，还特别强调通过加强党组织建设、改善基层工作条件为实现威宁新跨越提供保障。需要领导干部带头，先试先行。选派五类干部到村：党政干部到难村；政法干部到乱村;经济干部到穷村；农业干部到产业村；离职干部回原村。真正做到干部尽其用。

从以上可以看出：“余庆经验”在这个曾经是世界脏、乱、差的中心被逐步移植下来。特别是通过“四在农家”活动建立了生态家园，并实现了升级，与美丽乡村建设有机结合起来，形成了“四在农家·美丽乡村”六项活动计划并在全省得以推广；“五心教育”提升了素质，同时还创造性地设计了“小五心”教育和党内的“六心”教育；通过党的建设和党员带动来推动威宁的跨越式发展。其中有“余庆经验”的影子，但更多的是实现了与威宁实际的无缝衔接或者是对“余庆经验”实现的创新。

(三)威宁社会治理创新的效果评价

通过2010年“余庆经验”在威宁的植入和威宁140多万干部群众的共同努力下，威宁城乡发生了翻天覆地的变化。在2013年9月17日，在全省扶贫开发工作座谈会上，省委书记赵克志作了题为“总结推广威宁经验，奋力打好全省扶贫攻坚第一民生工程这场硬仗”的讲话，并高度概括了“威宁精神”：凝心聚力、苦干实干、攻坚克难、勇于争先。到2014年底，威宁在经济社会发展上取得了如下成绩：

经济发展上：根据统计资料：2009年地区生产总值为50.01亿元，2014年为151亿元，增长了三倍；地区财政收入2009年为5.02亿元，2014年为21.16亿元，增长四倍多；城镇居民可支配收入2009年为10 735元，2014年为23 575元；农村居民人均纯收入2009年为2 553元，2014年为6 670元；全社会固定资产投资2009年为18.8亿元，2014年为176亿元。高于同期全省平均发展速度，一些经济指标从全省末到了中偏上水平。

在环境保护上：完成各类造林105.7万亩，治理水土流失67.5平方公里，石漠化115.7平方公里,森林覆盖率从33.4%增加到44.01%。

在治安综合处理上：社会治安群众安全感由70.98%上升到92.99%，从全省倒数第三上升到顺数50位(2012年达全省40位)。连续四年实现了安全生产事故起数和死亡人数“双降”目标，摘掉了长期处于后进的“帽子”。“整脏治乱”工作排名从全省78位上升到第7位。

在社会事业上：在计划生育工作上创造性的提出并实施“五访五防”制度。即访未婚青年，防非婚生育；访已婚无孩妇女，防流出逃避政策外生育；访已婚一孩家庭，防弄虚作假生育；访已婚二孩家庭，防计划外生育；访已婚多孩家庭，防“逃术漏费”。2014年度人口出生率8.88‰，符合政策生育率97.39%。五年来消化手术10 3143例，少出生7.2万人，有效控制了人口过快增长态势；实现了村村通公路和413个村通油路；解决全县余下的68.7万余人农村饮水安全；对35个乡镇农村配电网改造；农村社会保障制度基本实现全覆盖；改造危房86 333户；普通高中毛入学率由2009年的29.6%提高到2014年的65%。

(四)“余庆经验”如何体现社会治理创新

根据以上的分析可以看出，“余庆经验”是余庆在社会治理创新上的实践总结，同时通过在威宁的创新实践，提升了“余庆经验”高度，丰富和发展了“余庆经验”，实现了威宁的社会经济发展和民族团结。通过“四在农家”活动，政府拉近了与村民间的距离，不再是传统政府工作人员高高在上的姿态。特别在威宁，2010年以前较长时间里，由于社会经济发展积累了大量的历史问题不能得到有效解决，甚至出现较为严重的干群冲突、警民冲突，政府公信力大大下降。在此背景下，威宁县通过“余庆经验”的创新性移植，放低政府姿态，通过民主协商与沟通，以“四在农家”入手解决“三农”问题。在干部配备上重点平衡少数民族干部间的诉求以化解民族矛盾，从重点解决基层矛盾和问题上进行社会治理创新，重建政府公信力。以上总结的“余庆经验”及其在威宁的实践中的“四在农家”活动、“三不出、一不交”经验、基层党、社会自治组织的建立都是搭建了一个很好的政府与民众沟通和解决问题的桥梁。正因为这些活动的创建和真正落实实施，才使得原本看似复杂的事情简单化。正如社会学家卢曼说的一样：信任是用来减少社会交往复杂性的“简化机制”。[31]所以，巴伯也认为信任是对维持合乎道德的社会秩序的期望。[32]P14

同时也体现了在基层社会治理中沟通的重要性。早在社会学家哈贝马斯的著作《交往与社会进化》中就提出交往行动与生活世界的合理化问题。“余庆经验”体现了政府通过建立平等的甚至是服务型的与民沟通平台以实现沟通的理性。上述分析的关于农村社会结构变迁导致了对家庭、个人原本存在的空间的侵蚀，私人利益或者家庭利益被外在力量贴上公共化的标签。私人与公共利益不断冲突，而这时需要私人利益诉求的途径和空间，否则就将出现危机甚至带来社会结构的裂变。“余庆经验”正是创造性地解决了这个问题。在威宁，与民众的沟通相比余庆而言更具复杂性，特别表现在信访问题上，历史遗留问题严重。威宁针对信访问题及时分类指导和处理:无理取闹者依法办理，确有合理诉求者及时跟踪督办，信访预防与处理并重，并加大法制宣传力度。信访做法上的巨大转变重建了地方政府与上访者进行沟通的可能及平台，问题也就变得简单化。

“余庆经验”及其在威宁的实践能获得成功，其“五心教育”功不可没。伟大的法国社会学家埃米尔·涂尔干在其《社会分工论》中认为：19世纪后期欧洲资本主义扩张带来维系传统社会团结的集体意识衰落，而新的道德体系还未建立，在这样一个真空时期出现了大量的精神危机和社会危机。中国在农村社会结构变迁中，传统的道德体系在市场经济的冲击下支离破碎，维护社会秩序的法律体系还没建立起来，社会逐渐变成一个没有信仰、没有精神家园的纯物质存在。通过“五心教育”、“小五心教育”、党内“六心教育”这样喜闻乐见的方式为社会重建道德体系提供了指导，为社会团结提供了新鲜血液，新的社会团结形成才得以可能。

整体上看，“余庆经验”在余庆与威宁社会治理的实践共同性体现在：基层政府治理理念由管控型向服务型转变的重大转变是“余庆经验”得以成功的重要推动因素；基层社会事务参与权的适度下放和参与主体的多元化和民主化是“余庆经验”的核心，村民自治的实施即从政治上、社会结构的变迁即从社会内在需求上都需要民主的沟通和赋予民众更多的社会事务参与权；“余庆经验”无论是在余庆的发展还是威宁的实践都不是一成不变的，与时俱进、因时、因地制宜是成败的关键，“余庆经验”在随着余庆十多年的不断实践而得到提升，在威宁实践的成功也是缘于遵循其内在本质不变上的与时俱进；“四在农家”、“五心教育”、“服务型党组织”已经不是一种具体的实践方式，已经上升为基层社会治理创新的理念。

如果要对“余庆经验”做一个模式总结的话，笔者还是倾向于这是一种服务型政府社会治理模式的具体有效的运用，是在理论指导下的实践创新。“余庆经验”及其在威宁的创新元动力还是政府和基层党组织或社会组织。当然，随着时间推移和社会组织的发展壮大，不排除越来越依靠社会组织和基层的需求来推动社会治理创新。除此以外，在“余庆经验”实践中，余庆和威宁还把社会治理与民生保障放在同样重要的位置来抓。这和党的十八大提法有不谋而合之处。

五、启示及展望

“余庆经验”在威宁实践中获得了成功并对中国基层社会治理的创新具有重要的指导意义。其对基层社会治理的主要启示有如下几点：

其一，基层社会治理的创新需要结合实际。“余庆经验”的成功具有一定的时空性，并不具备无限的可复制性。“余庆经验”在威宁的实践中不断得到调整和创新，不能照搬照抄“余庆经验”。“余庆经验”重在社会治理的理念，具体做法也至多是社会治理理念的外在表现。各地在学习和实践中需要根据实际，设计公众易于接受的方式作为载体，不能仅仅停留在“高、大、空”的理论上。比如“小五心教育”就是余庆“五心教育”与威宁实际结合的创新。

其二，基层社会治理创新首要的是重建政府公信力，建立服务型政府。“余庆经验”及其在威宁实践的成功，很大程度上是因为通过“四在农家”活动和在其他社会问题的处理上使得社会治理对象真正获得了实惠，使得人们对政府的信任度增加。然后再通过“五心教育”重建社会主义核心价值体系，通过发扬中国优秀的传统文化来内化为人们在社会治理中自主参与的价值力量和重建维护社会秩序的道德体系。同时要认真研究结合社会治理创新建立服务型政府。如今，各地出现的干群冲突、农地冲突导致政府在一定程度上失去了公众的信任，如果不重建政府公信力，再美好的社会治理创新理论都是空中楼阁。

其三，搭建有效的沟通桥梁是社会治理创新成败的重要因素。“余庆经验”在威宁的实践实现了干群间理性的、有效的沟通。威宁在对长期积压的信访问题处理方式上的彻底变革值得各地借鉴，在民族问题的处理和关系平衡上特别值得民族杂居地区学习。无论是“四在农家”、“三不出、一不交”、“五心教育”、“五访五防”、“服务型党组织”、还是维稳上的“十个转变”和处理民族问题上的经验等等，沟通都是获得成功的重要因素。因为干部吃、住、劳动等都在农家，通过零距离接触，真正了解农民需求，所以“四在农家”在余庆和威宁结果一样，都做到了富、学、乐、美，但是过程各不相同；因为转变了沟通的方式，变被动为主动、变事后处理为事前预防等等，所以，“三不出、一不交”才得以实现，维稳问题才有了根本转变；因为变罚款和简单粗暴处理超生为“五访五防”和计划生育养老奖励相结合，所以，计生工作明显转变。总之，沟通方式和沟通渠道是政府进行社会治理创新的重要因素，政策制定要与民沟通，政策实施要渠道合理和渠道通畅，政策效果要听政于民。

其四，社会治理创新的根本目的是务实惠民。“余庆经验”的成功与否不是领导说了算，更不是媒体、学者等说了算，应该是社会治理的对象——民众说了算。近年来，威宁通过改善社会治理的各项活动和民生事业的扎实推进真正实现了务实惠民，所以，才获得了群众支持、社会认可。“四在农家”引导农民增加收入、改善居住环境、提升精气神；“三不出、一不交”和维稳“十个转变”实现了社会治安向良好转变，增加了居民安全感；“五访五防”使得人们主动认识到贫穷与超生的恶性循环，主动遵守计生政策而走上康庄大道；“五心教育”让人们重获精神自我，营造了团结友爱、和谐安宁的家园；“服务型党组织”让民众享受到更多党的温暖阳光。

其五，社会治理创新需要完善的制度护航。余庆社会治理创新能取得一定的成绩和制定了相对完善的相关制度作为指导意见有很大关系。余庆县级政府针对社会治理创新制定了相应工作方案，各乡镇按照自身实际也制定了相对细化方案，同时，针对重大民生问题实施项目化管理。这些具有可操作性的制度、方案保证了社会治理创新有条不紊地进行，使得社会治理创新能真正落实到实处，并形成相对稳定的做法确定下来。“余庆经验”在威宁的实施得益于威宁县委、县政府在2010年确定的“四五六七”工作思路得以持续坚持，但是仅仅是工作思路坚持远远不够，建议威宁把“余庆经验”的成功移植通过制度巩固下来，参照国家依法治国相关精神尽快制定相关社会治理创新办法。

总之，“余庆经验”在余庆及其威宁的实践中获得了巨大成功，但是进一步思考中发现，如果要实现长盛不衰，还需要不断创新，其创新应该关注如下几点：

首先是需要建立完善的法治基础，保障相关有效的做法能长期坚持下去，这也是国家提倡依法治国，实现国家治理能力现代化的根本要求。其社会治理创新需要根据实际确定相关做法的长效性，从有效的做法中提炼核心的东西以制度、办法等形式确定下来。

其次应把社会治理创新看作是一项系统工程，需要社会方方面面的完善，不仅仅靠一两个典型做法就是创新，需要实现部门联动、齐头并举、综合推进社会治理的创新。“余庆经验”在威宁的成功可以看出是把社会治理看作系统工程共同推进的结果。无论是在社会治理创新的目的上、还是方式上、还是与实际结合上、还是制度完善上都需要系统考量。“余庆经验”及其在威宁成功实践的一些做法仅仅是社会治理创新系统工程上的几个亮点，不能用盲人摸象的眼光来评价。

再次是需要加大对社会治理创新在各地的理论应用研究。从发展趋势来看：社会治理创新的灵魂在于法治、善治、自治、共治、德治“五治”联动，“余庆经验”在善治、自治、德治上较为突出，在法治上还有待提高，在共治上其参与主体积极性还不足，多元化社会治理主体的培育还有很长的路要走，“余庆经验”更多还是依靠党和政府的推动。对基层社会事务参与主体的引导和培育需要做进一步研究，社会组织作为未来基层社会公共事务参与主体是大势所趋。在贵州农村合作社的发展不能仅仅停留在经济的领头羊上，还应积极引导和发挥在社会治理上的作用。要实现以上“五治”联动、系统推进，需要做进一步深入、细致的研究。

总之，以“余庆经验”在社会治理创新中的核心理念为指导，通过“余庆经验”在各地基层社会治理中的适时、适地衔接，上升为社会治理整体水平的提高，进而实现国家治理能力的现代化和和谐社会的构建。

注释：

①具体而言是指：三项工作机制：一是构建畅通的群众诉求表达机制，二是整合多元的群众诉求调处机制，三是组织综合的群众诉求落实机制；三个走在前：“预测走在预防前，预防走在调解前，调解走在激化前”；两项工作制度：一是党群评定民事制度，二是律师参与涉法涉诉信访工作制度；“四以”工作模式：通过“以证管人、以房管人、以网管人、以业管人”的“四以”工作模式，强化流动人口管理；“四加”工作法：对精神病人、吸毒人员和刑释解教人员等特殊人群，采取“政府+社区+基地+家庭”的“四加”工作法。

②“四在农家”最早起源于2001余庆县在“三个代表”学习实践中探索出来、为了满足农民求富、求学、求乐、求美的需求而创建的做法的简称。

③“七个一”即帮助农民找到一条致富增收的路子，家家户户有一幢宽敞整洁的住房，有一套家具和家用电器，安装一部家用电话，掌握一门以上农业实用技术，有一间卫生厨房和厕所，有一种以上健康有益的文体爱好。“五通三改三建”即通电、通水、通路、通电话、通广播电视，改居住环境、改厕、改灶，建文化广播室、对外宣传栏、体育娱乐场所。

④“五心”教育是指：忠心献给祖国、爱心献给社会、关心献给他人、孝心献给父母、信心留给自己。

⑤六联机制是指：“矛盾纠纷联调、社会治安联防、突出问题联治、重点工作联动、平安建设联创、社会管理联抓”的维稳机制。

⑥“三措并举”是指在推进村民自治过程中的具体做法：一是建立完善制度，确保有章可循；二是规范村务公开，保障村民自主权；三是全面推行“海选”，保证村民意愿。

⑦即县级“六重”—重认识、重评估、重化解、重督导、重协作、重保障；乡镇“六有”—有目标、有基础、有平台、有队伍、有制度、有方法；村居“六包”—包区域、包宣传、包调查、包调处、包稳控、包回访；组级“六小”—排查小隐患、控制小苗头、调处小纠纷、提供小服务、解决小困难、整治小环境。整合治理资源、拓展部门职能，提供全方位、多层次、广覆盖的社会服务和社会治理，使群众求助有渠道、心结有人解、困难有人帮、服务有人做。

⑧2009年贵州省委领导视察威宁时激愤地说：“威宁是世界脏乱差的中心，简直像非洲难民营，在世界面前丢脸。”

⑨六风是指：正党风、清政风、淳民风、浓学风、转作风、优行风。

⑩七个坚持是:坚持以“威宁试点”为契机助推发展；坚持以新型工业化引领发展；坚持以城镇化拉动发展；坚持以合理利用资源科学发展；坚持以改善发展环境支撑发展；坚持以构建和谐社会协调发展；坚持以党的建设保障发展。

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PracticeofYuqingExperienceinWeining:AnEmpiricalAnalysisfromthePerspectivesofSocialRulingandManagement

WEI Song

Social ruling and management should be innovated in order to keep pace with times and create a harmonious and peaceful society. Yuqing Experience is a practical model based on grass-root situations and when transplanted into Weining County, it proved a big success. It is argued that local situations should be considered, the government's trustworthiness increased, a benign platform of communication established, the public well served and a new mechanism built in order to gain progress in social ruling and management.

Yuqing Experience; social ruling and management innovation; trustworthiness; communication; ruling by law

C911

A

1003-6644(2015)06-0047-19

2015-09-20

卫松，男，汉族,贵州遵义人，管理学硕士，贵州民族大学社会学博士研究生，贵州民族大学管理学院副教授，硕士生导师。

责任编辑：陈刚