尹 华，温 婧

(1.长春师范大学 政法学院，吉林 长春 130032；2.东北师范大学 政法学院，吉林 长春130024 )

吉林省社区公共服务网格化管理的困境及对策

尹 华1，温 婧2

(1.长春师范大学 政法学院，吉林 长春 130032；2.东北师范大学 政法学院，吉林 长春130024 )

社区公共服务网格化管理是一种以现代数字化信息技术为依托的新型社区治理模式。目前，这种新型社区治理模式已在吉林省得到广泛推广并取得了一定的成效，但在网格划分、网格的管理层级、社区组织的功能发挥、社区工作者的工作能力以及相关法律法规的健全等方面还存在着一些问题。为此，本文提出了加强网格划分的科学性和有效性、建立标准统一的社区公共服务管理平台、转变政府主导领导方式、健全社区工作者管理机制以及完善相关法律法规等建议。

社区；公共服务；网格化管理

社区公共服务网格化管理是指在“管理方便、界定清晰”的原则下，将社区按照一定的地域和人口规模划分为若干个小的网格，利用一系列组织再造技术以及现代化的信息管理手段，在社区建立起灵活、高效的社区网格管理组织，从而实现对社区的精确、高效管理。其实质是管理者改变传统的管理手段，以满足服务对象的需求为己任，通过建立统一的调度管理机制，充分利用信息技术手段，借助跨部门的管理规则和业务流程，使社区管理在实施过程中实现有效的资源共享和工作协同，使管理流程更顺畅、服务效能更显著[1]。

目前，吉林省大部分社区推行了社区公共服务网格化管理。这种新型的公共服务管理运营模式把服务管理的触角延伸到社区管理的最末端，使公共服务供给的水平大大提高。吉林省社区公共服务网格化管理的实际效能还有很多不尽人意的地方，这就需要我们继续把信息化、科技化作为提高社区公共服务水平的有力支撑，不断总结经验教训，统筹协调各方力量，全面提升社区公共服务的管理能力。

一、吉林省社区公共服务网格化管理的困境

(一)网格边界划分不科学造成服务管理存在盲区

管理网格的划分涉及多个层次、多种类型，这就需要充分考虑现有行政区划和实际空间的具体情况。为了保证管理的连续性和均衡性，一般会将街道、社区的辖区边界和单位驻地范围作为网格划分的基础，并充分考虑自然地理情况，将城市管理区域划分为若干块状区域，各区域所实施的监控和管理由相应层级的管理人员分管。

在实际的管理中，网格的边界往往不能像理论上一样清晰，可能出现一些区域无人管理，也可能出现一些区域管理重叠，从而影响相关问题的发现和处理。在网格的边界出现问题时，很容易出现交界的两个网格的相关管理人员在处理问题时互相推诿的现象，导致出现的问题无法得到及时解决。一些网格的划分没有充分顾及居民小组和物业管理区域、党支部管辖区域、社区卫生服务区域、治安及户籍管辖区域、市容环境卫生和城管执法区域、义务教育阶段学区的衔接，导致上述管理服务权割裂。还有一些组织或者个人消极应对网格化管理，仅仅画一张网格图标、搞一套流程而已，没有真正地将网格管理实践于社区公共服务中。这些都会不同程度地影响网格化管理的实现效果。

(二)网格化管理层级较多造成部门间协调不畅

为找出和解决吉林省的网格化管理运行模式中的问题，需要收集大量的信息，并将问题进行及时的登记报告。网格化的管理是在社区级别之下增设的一个新的管理层级，责、权均要由上级政府界定。在实际操作中，多层级的科层制对网格化的社区管理系统或多或少会有一定的影响。较多的垂直管理层次为问题的解决制造了障碍，部门间协调不畅使基层网格平台积压的很多问题得不到及时的解决，无法使有限的资源得到高效利用，大大削弱了问题的解决效果，从而降低了社区网格系统的管理能力。信息收集环节的膨胀、解决问题能力的萎缩直接制约了社区网格化管理功能的提升。

(三)政府对社区事务干预过多造成社区自治组织作用难以发挥

目前，我国的社会管理仍以党和政府的力量为主导。网格化管理仅聚焦于社会管理方式上的创新和信息技术的推广，并没有涉及社会管理结构尤其是管理主体的调整。党和政府对社区管理事无巨细的掌控势必会影响社区内自治组织的发展，使社区自治组织的自治能力大打折扣。另一方面，社区建立的基础是组织成员之间的关怀、信任和协作，个人与集体的关系可以通过加强社区组织与成员间的互动来加以调节。然而，目前的网格化管理并没有强调建设集体文化，没有意识到家庭、社团、志愿组织等的重要性。同时，社区网格化管理过于注重解决问题和信息反馈，忽视了群众参与解决问题的积极性和能力。在现阶段，社区网格化管理仍以单向交流为主，缺乏良好的双向沟通反馈，居民的参与性不高，不利于培育社区文化以及形成和谐的社区关系。

(四)缺乏有效的激励和培训造成社区工作者专业化管理能力不足

目前，吉林省的社区工作者既包括社区居委会成员及聘用的网格员，又包括街道和职能部门招聘的下片人员。由于隶属关系不同，对社区人员的管理难以统筹协调，评议考核缺乏统一的标准和规定，没有形成规范、科学、有效、操作性强的考核、评价和奖惩机制。由于激励机制不完善，社区管理人员的工作积极性无法被充分调动。社区工作者工资待遇不高，对年轻高素质人才缺乏吸引力。缺少新鲜血液的注入使得社区缺乏活力。要改变这一现状，完善激励机制是非常重要的。社区网格化管理的发展不仅需要制度保障，也需要激励机制的推动。

社区网格化管理是一种专业性较强的管理模式，需要通过专业的技术和方法来构建信息平台，以实现对群众的服务和管理，然而目前的网格化管理模式还不具备其所需的专业化程度。缺乏专业能力的社区服务管理人员会降低网格化管理实践的科学性，影响实施效果，使网格化管理模式的贯彻不彻底。从技术层面看来，作为社区网格化管理核心技术的“万米单元网格管理法”或“城市部件管理法”，以及信息化平台的维护和建设等都需要具有专业知识的人员来掌握和实现。但是，现阶段在岗的社区工作人员大多存在文化素质较低、年龄偏大等问题，对需要掌握一定信息技术的网格化管理往往力不从心，在工作中遇到重重障碍。网格化的信息平台如果没有得到正确、熟练的使用，将会对服务质量和管理效率产生较大的影响。只会简单操作电脑的社区工作人员无法充分利用专业化的信息平台，易使已经构建的专业化信息平台成为表面工程。从理论上来说，在新工作开展之前，社区工作人员都应参加相应的培训。但是，由于缺乏对社区培训的必要重视，大量的网格化管理培训流于形式。社区工作人员在没有接受全面、系统培训的情况下就开展新工作，必然会出现诸多问题。

(五)与网格化社区管理相配套的法律缺位造成管理过程中执法难、协调难

自网格化管理模式推行以来，中央和地方都出台了不同形式的政策文件，但涉及的内容比较笼统，缺乏操作性。社区网格化管理的过程涉及公民、社会组织等多方面的权利与义务，相关社区管理的法律法规的缺位导致在网格化管理执法过程中经常出现无法可依的问题。网格监督员的“执法”在很多情况下没有能够得到法律条文的支持。比如，由于政府部门立法分散，对城市管理中经常发生的违规占道行为，无论是市政管理方面还是公路交通管理方面都有相关的法规，无论依据哪部法律都有执法的合法性，但其处罚数额却相差甚远。因而，急需一项确切合理的法律规定来解决这种法规适用上的混乱。又如，监督大队的“执法”在严格意义上是没有明确的法律、法规来支持的，即使监督员在监管过程中被殴打，派出所也只能按民事纠纷来解决。

二、优化吉林省社区公共服务网格化管理的对策

(一)加强网格划分的科学性和有效性

在划分网格的过程中，要坚持以下原则：

其一，要坚持网格的完整性，以社区或单位为基础，将街道划分为若干个单元网格，使网格体系纵横有致、节节相连，同时又要注意网格的边界清晰、无交叉，避免遗漏、形成盲点。

其二，要保证网格的便利性，依据实际地理状况、道路走向、区域属性、人口分布等多种要素合理划分。

其三，要保证网格内容的均衡性，充分考虑到网格覆盖的范围、网格内的人口数量以及实际工作量等多种因素。

其四，要突出网格间的差异性，在进行网格划分时注意区分不同的地域特点，根据网格内公共服务供给的不同类别、不同状况，将网格分为一般服务、重点服务和综合服务等不同等级，以便突出管理重点，提升管理实效。

其五，要将网络管理的责任落实到位，做到精确定位、精选定人、精准定责，实现网格全覆盖、工作无缝隙[2]。有的公共服务设施位于社区之间，有的位于社区内。要将这些设施纳入相应的网格中，实现网格间的无缝衔接以及网格模式的全面覆盖。

(二)建立标准统一、覆盖全面的社区公共服务管理平台

目前，几乎只在先行的改革试点区域运用了先进的信息技术工具。网格的划分在不断地向基层扩大和延伸，一些经济发展程度不同、区域定位不同的区(县)、街(乡)、社区(村)也开始尝试进行信息化的社会管理建设。未来网格化社会管理需要实现立体式的信息联通、共享，这就要求在构建社区服务管理平台时，以统一标准、属地为主、协同工作为原则，使社会服务管理综合信息系统能够做到覆盖全面、动态跟踪、联通共享、功能齐全。同时，为了便于数据的交流和存储，在制定涉及数据的结构、内容、编码及数据交换、系统接口等技术规范时，要考虑区域范围内的统一。将市、区两级平台进行关联对接，为区、街、社区三级应用的运行提供支撑，实现各部门间的信息共享、互通互联。要建立和完善以下三级平台：

一是社区网格化服务管理基础工作平台。以社区党组织、社区居委会、社区服务站等组织为依托，整合资源，统筹本辖区工作，推动城管、公安、工商、文化、卫生、体育等有关部门进社区，充分调动社区自治组织、驻区单位、居民代表、楼门长及各类志愿者、社会组织等参与网格化社区公共服务管理的积极性，共同构建社区级基础工作平台。

二是街道级综合协调平台。充分整合街道综合服务大厅、应急指挥中心和城管中心，建立健全规范的社会服务网格化管理综合协调平台和指挥中心，使之承担所辖区域内网格化社区公共服务管理总调度的任务，对职能部门能否及时处理网格报送的各类事务进行协助和监督，指导社区落实网格化公共服务管理。

三是区级网格化社会服务管理统一指挥平台。要在区的范围内，充分整合行政服务大厅、城管指挥中心等资源。为统筹社会服务网格化管理过程中的各项工作，需要建立区级社会服务管理综合指挥中心，实时收集掌握各类数据信息，做到及时上报、有效解决问题，对街道和职能部门进行有效的监督和考评。

(三)转变政府领导方式，从“主导”到“引导”

在网格化管理实施的过程中，要做到党委领导、政府负责，同时不能忽视社会和公众的力量。要克服全能政府的错觉，推进政府职能的转变；明确政府与社会、市场的关系，明确政府职能和活动边界，由市场和社会承担那些政府“不该管、管不好、管不了”的事情。同时，对于市场和社会“管不了、管不好、不愿管”的事情，政府应该主动承担职责。在网格化管理中，政府依然扮演着主导者的角色，决定着网格区域划分、人员数量安排、网格管理服务的内容、人员的任命等。社区居民要想参与社区管理是有一定难度的。社区的管理需要社区成员做到相互信任和相互合作，和政府一起承担社区管理的责任。只有积极调动社区居民的公民意识，使广大民众参与社区管理活动，才能使网格化管理的实施更加有效。在社区管理中，政府不应该成为管理者，而应更多地扮演协调者的角色。社区服务网格化管理要从以党和政府管理为主转变为以基层社会自治管理为主。

未来的社区服务网格化管理仍要坚持党和政府的领导地位，但要改变党和政府的领导方式，用“引导”逐渐代替“主导”。党委和政府如果不能转换角色，在管理中就会出现“越位”“错位”和“缺位”现象。对社会管理而言，党主要进行政治领导，政府不应直接对基层社会进行监督管理，而要进行间接管理。在街道和社区事务上，党委和政府既不能“独揽一切”，也不应该“退让过度”，要逐步向党委、政府与社会组织、公民个人共同协作的方向迈进。因此，要建构“多中心供给”秩序，形成党委、政府与社区组织及公民之间的相互信任关系，共同承担社区公共服务供给责任，充分发挥基层社会组织在社区公共服务供给中的作用，在涉及基层社区的工作中赋予基层社会组织一定的决策和执行权力。

(四)加强对网格管理人员的选拔、考核和培训，进一步健全社区工作者管理机制

良好的考核与激励制度能够保证工作的顺利开展，提高工作人员的积极性，关系到社区网格化管理的生命力。考核机制要以“简单、明朗、可持续、客观、透明、重结果”为原则，将社区工作者的任用、提拔、奖惩和考核挂钩，在社区建立目标责任制，对各级社区组织机构的年度任务进行考核。应建立、健全网格管理人员的激励制度，在社区领导班子及社区网格管理人员的政绩当中纳入目标管理综合考核结果，同时为社区干部的调整、使用、推荐和提拔提供重要依据。在对社区网格化管理人员的考核中，要制定详细的考核标准，对社区工作人员的出勤情况、社区日常访问情况、工作处理的及时性等方面都要加以明确的规定。要注重考核的实效性，保准考核的常态化，做到对社区工作的随时监督。对考核的结果要及时进行记录和通报，并依据个人成绩进行切实的奖惩。

为使社区工作得到高效完成，需要加强对社区工作人员的管理，规范业务操作，提高他们的业务水平。网格化管理是一种相对精细的管理模式，需要大量的网格管理员进行采集信息、处理信息、协调社会矛盾、处理应急事件、整治社区环境等一系列工作。为做好这些工作，不仅需要制度、机制的保障，更需要富有责任心、专业能力强的工作人员。网格工作起着连接居民和政府的纽带作用，要求网格管理人员熟知政策法规，掌握专业知识，熟悉办公自动化流程。这就需要加大对网格工作人员的培训力度，采取灵活多样的培训形式。应加强社区之间工作经验的交流，引导社区之间取长补短、比争赶先，从而提高管理工作的水平。还要充分利用网络和远程信息资源库，不断提升网格工作者的综合素质，使其能深入贴近群众，掌握应对突发事件的处理方法，不断提高管理水平。

(五)进一步健全相关政策与法规，实现社区服务网格化管理有法可依

网格化管理必须坚持依法管理，制定相关的配套政策与法规，确保社区公共服务网格化管理的有效运行，克服由立法不足造成的随意执法等问题。健全的政策法规，一方面可以表明政府在社区公共服务网格化管理中所持的态度，对政府各部门、社区及民众也可以起到导向作用，并在某种程度上给予一定的政策支持；另一方面还可以规范各部门在社区网格化管理中的具体职责和管理流程。如果没有政策法规，相关部门、社区工作人员、非政府组织就无法清楚地知晓自己在社区网格化管理中所处的位置，从而导致管理混乱、职责不清、职能交叉等现象的发生。健全的政策、法规为政府衡量社区工作人员在社区服务网格化管理过程中能否严格履行职责、追究社区工作者在管理运行过程中存在的不当行为提供了评判标准和可靠保证。此外，社区服务网格化管理尚处于发展阶段，机构设置、职责划分等并不十分明确，工作随意性很大，需要健全的政策法规对其进行规范量化，使其标准化、合理化，进而保证社区服务网格化管理理念得到准确无误的贯彻。在现阶段实行社区服务网格化管理的城市中，只有上海市推行了城市网格化管理办法，对城市网格化管理的规划、工作标准与信息系统建设、管理流程、特殊案件的处理、评价和考核、法律责任等作了详细规定。这为吉林省以及其他地区的工作提供了良好的范例，值得推广。

三、结语

社区公共服务网格化管理模式是在传统管理模式基础上的一种创新，其所运用的信息技术大幅提高了公共服务供给能力和社区服务水平。网格化管理模式的最大亮点在于它的精细化。对空间的精细划分、对管理对象的精确定位以及对管理信息的实时采集传输构成了一种全新的管理模式，产生了一系列的社会和经济效益。通过协同工作平台的构建，社会生活中的各种资源被纳入同一个管理框架中，人员得到优化配置，实现了信息的交换和共享。统一的管理平台减少了管理成本，也避免了重复建设和信息分割，使管理工作更加精细、高效。

网格化的管理模式背后所蕴含的管理思想不仅可以被应用于社区管理领域，也可以被应用于其他领域的管理工作。社区公共服务网格化管理仍处于起步阶段，我们有必要借鉴网格化管理在其他领域实践中的经验与教训，结合社区服务的特点和需求，打造出成熟、高效的社区公共服务管理平台。

[1]张楚文.论长株潭城市群社区服务网格化管理模式[J].湖南社会科学,2011(3).

[2]常光民,杨绍华,李传柱,等.社会服务管理网格化：创新社会服务管理的有效途径[N].中国日报,2011-11-02.

The Predicament and Countermeasures of Grid Management of Community Public Service in Jilin Province

YIN Hua1, WEN Jing2

(1.Politics and Law School, Changchun Normal University, Changchun Jilin 130032, China;2. Politics and Law School, Northeast Normal University, Changchun Jilin 130024, China)

Grid management of community public service, which has taken effect in Jilin Province, is a new way of community governance using information technology. Though significant improvement has shown in the community public service, there are still many problems in mesh generation, grid management class, community functioning, personnel ability, corresponding laws and regulations and so on. In this study, we have given some suggestions on how to make mesh generation more scientific and efficient, construction of unified and standardized community public service management platform, transformation of the leading role of the government, personnel management and relative laws and regulations.

community; public service; grid management

2015-01-15

吉林省社会科学基金项目(2012B282)；吉林省教育厅项目(吉教科文科字2013D236)。

尹 华(1966- )，女，吉林长春人，长春师范大学政法学院教授，硕士生导师，从事公共管理研究； 温 婧(1989- )，女，北京人，东北师范大学政法学院硕士研究生，从事行政改革与行政发展研究。

D630

A

2095-7602(2015)05-0015-05