禁止开发区域发展政策的构建和完善——基于武陵山区渝东南片区的调研

姚元和
（中共重庆市委党校黔江分校，重庆黔江409000）

[摘要]武陵山区渝东南片区（以下简称“渝东南片”）在国家层面的主体功能被定位为限制开发区和禁止开发区，在重庆市级层面的主体功能被定位为生态保护发展区域。由于限制开发区和禁止开发区是典型的问题区域，推进形成主体功能区，需要国家进一步构建和完善特殊的发展政策。禁止开发区的发展政策构建和完善重点应放在5个方面，即：中央公共财政政策、国家生态补偿政策、公共服务政策、新型城镇化政策、绿色生态产业政策。

[关键词]禁止开发区；主体功能区域战略；政策构建和完善

[中图分类号]F061.5

[文献标识码]A

[文章编号]1674-3652（2015）02-0040-05

[收稿日期]2014-10-19

[作者简介]姚元和，男，重庆酉阳人。教授，主要从事区域经济学研究。

[基金项目]重庆市委党校2013年重点课题“渝东南翼推进实施主体功能区战略研究”（CQDX2013BZD—019）。

武陵山区渝东南片区（以下简称“渝东南片”）包括黔江区、武隆县、石柱县、秀山县、酉阳县、彭水县，幅员面积1.98万km2，占全市总面积的24.0%；2011年常住人口281.89万人，占全市常住人口总数的9.66%。在重庆“一圈两翼”区域经济格局中，渝东南片被称为“渝东南翼”，在国家层面主体功能层面被定位为限制开发区域和禁止开发区域，在重庆市级层面主体功能被定位为生态保护发展区域。由于禁止开发区是典型的问题区域，需要国家特殊政策的支持才能促进其科学发展。

一、禁止开发区概念及内涵

在国务院2010年底印发的《全国主体功能区规划》中，渝东南片既不属于优化开发区域，也不属于重点开发区域，而是属于限制开发区域和禁止开发区域。从总体看，渝东南片属于限制开发区域中的重点生态功能区域，同时，其禁止开发区域种类齐全，涉及面广，在全国都具有典型性。

（一）禁止开发区概念

禁止开发区是依法设立的各级各类自然文化资源保护区域以及其他禁止进行工业化、城镇化开发而需要特殊保护的重点生态功能区。国家层面禁止开发区域包括国家级自然保护区、世界自然文化遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园。省级层面的禁止开发区域，包括省级及以下各级各类自然文化资源保护区域、重要水源地以及其他省级人民政府根据需要确定的禁止开发区域。由于国家湿地公园在生态保护和生物多样性维护方面与其他禁止开发区域一样重要，本课题将国家湿地公园也纳入禁止开发区一并进行讨论。

（二）禁止开发区内涵

禁止开发区的内涵从其主要特征和主要功能上体现出来。主要特征包括：1.保护性特征。尽量减少人类的干扰活动，绝对禁止任何不符合主体功能要求的开发行为，特别是禁止在保护地实施工业化和城镇化过程，保持被保护地的真实性和完整性。2.展示性特征。禁止开发区域被公认是一个国家的最美形象，是国家精神文明乃至政治文明的象征，是进行有关科学研究，合理开展旅游、观光活动的重要场所。3.公益性特征。它是重要的公共资源和公共物品，具有明显的效益外部化和非营利性特点，多为国家所有、

政府管理、非营利性运作。4.传承性特征。它不仅是当代人的公共资源，更是子孙万代的宝贵财富。禁止开发区域的主要功能体现在：1.保护生物多样性；2.担当生态屏障；3.保护历史文化特征；4.开展休憩旅游娱乐。

（三）禁止开发不等于禁止发展

《全国主体功能区划》按开发方式，将我国国土空间分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区。这里的“开发”一词，特指大规模的高强度的工业化、城镇化开发。限制开发，就是指限制大规模的高强度的工业化、城镇化开发，但并不是限制所有的开发活动。对农产品主产区，要限制大规模高强度的工业化城镇化开发，但仍要鼓励农业开发；对重点生态功能区，要限制大规模、高强度的工业化、城镇化开发，但仍允许一定程度的能源和矿产资源开发。同理，将一些区域确定为禁止开发区，并不是禁止其发展，而是要处理好保护与发展的关系，实现绿水青山与金水银山的等值化。

（四）禁止开发区是典型的问题区域

不管是发展中国家还是发达国家，问题区域都有一些共同特征。对问题区域的判断，美国区域经济学家J.弗里德曼（Friedmann，1966）列举了12项指标：1.人均收入低；2.经济增长率低；3.劳动生产率低；4.资本形成水平低；5.大量失业和就业不足；6.初级产业就业比重高；7.城市化水平低；8.人口出生率高；9.卫生保健指数低；10.家庭依附人口比例高；11.教育水准低；12.对外部援助依赖性强。从总体上看，西方国家认定问题区域最主要的指标一般是各地区的失业率。目前，中国的问题区域可以大致识别的有以下几种类型：1.按照三大地带划分的中西部欠发达地区；2.国家按贫困线划定的贫困地区，特别是集中连片的贫困地区；3.少数民族聚居的民族地区；4.重工业集中的老工业基地；5.资源枯竭型城市区域；6.出于国防考虑建设起来的“三线”地区。根据以上对问题区域的特征和类型的分析可以看出，渝东南片是共同特征明显、多种问题叠加的全国典型问题区域。

二、渝东南片禁止开发区现状

从总体上看，渝东南片禁止开发区域类型多样，自然保护区、世界文化和自然遗产、国家及市级重点风景区、国家及市级森林公园、国家地质公园、重要水源地及保护区、国家湿地公园等各种类型都有分布。初步统计，共有各类禁止开发区域33处，总面积3 213.61km2，占区域总面积的16.20%，占全市禁止开发区域总面积的20.41%。自然保护区是渝东南片禁止开发区域的主要形式，总面积达到980km2，占禁止开发区域总面积的30.50%。分类型来看，区域内共有7处省级自然保护区，总面积980km2，占全市自然保护区总面积的18.71%；共有世界自然遗产1处，总面积448.69km2，占全市世界自然文化遗产总面积的99.32%；共有国家和省级重点风景名胜区6处，其中国家级1处、省级5处，总面积551.25km2，占全市重点风景区面积的10.32%；共有国家级和市级森林公园7处，其中国家级6处、省级1处，总面积312.74km2，占全市森林公园总面积的19.27%；共有国家级地质公园3处，总面积842.70km2，占全市地质公园总面积的32.54%；共有国家湿地公园2处，总面积26.06km2，占全市湿地总面积的13.32%；共有重要水源地及保护区7处，总面积52.17km2，占全市重要水源及保护区总面积的17.04%。从资源开发来看，作为地文景观，目前渝东南片的所有风景名胜区、自然保护区、世界自然遗产地、森林公园、地质公园、湿地公园等都纳入了地方政府的旅游开发规划，有些地方成了全国热点旅游景区。重开发、轻保护的问题比较突出，有的地方甚至以开发代替保护，自然资源的原真性受到破坏。

三、禁止开发区发展政策的构建

区域政策是针对区域经济问题而设计的，而区域问题落实到地域空间就形成了问题区域（Problem Region）。实际上，除传统计划经济体制下国家实施覆盖全国的区域规划外，各国区域政策大都指向国内特定的问题区域。

（一）问题区域政策工具的分类

实现区域政策的目标必须要有适当的政策手段和工具。作为政府宏观政策的组成部分，区域政策手段通常分为经济手段、行政手段和法律手段。区域政策的作用一般分为激励性工具与抑制性工具两大类。最常用的区域政策工具可归纳为6种形式，即：公共投资、转移支付、经济刺激、直接控制、政府采购和公

共区位。公共投资是与私人投资相对应的政府直接投资。一般都向欠发达地区倾斜，最常用于区域发展援助上。转移支付是财政资金在地方政府之间的再分配。按照资金再分配的流向通常可分为纵向转移支付和横向转移支付。前者是指由中央向地方以及上级地方向下级地方的转移支付，后者一般是指发达地区政府对欠发达地区政府实行的转移支付。经济刺激主要是通过财政、税收、金融以及技术、信息服务等措施，吸引资本流入政府需要支持的区域。直接控制主要是通过对拥挤区（过密地区）的区位限制，促使企业向过疏地区或受援区发展，属于区域政策中与激励性工具相反的一个抑制性政策工具。政府采购是使用财政资金对政府所需要物品的大宗购买行为。为了扶持受援区的企业，国家可以规定对受援区的产品的强制性采购比例，对落后地区产品实行优先购买政策。公共区位是通过政府机构和公营企业的扩散或区位调整，以限制其过分集中在大都市，其作用与对私营企业的控制类似，也可归为抑制性政策工具。

（二）禁止开发区发展政策构建的特殊性

以上问题区域政策工具，特别是公共投资、转移支付、经济刺激、政府采购等4项，都可运用于禁止开发区。但由于禁止开发区在问题区域中的特殊性，其政策构建也要考虑它的特殊性。概括起来就是要体现“三性”。第一是统一性。依照限禁开发区约束力更强的法律法规，围绕构建国家公园体系，制定统一的财政转移支付政策、生态补偿政策，使国家公园真正体现出国家职责。第二是承继性。对已有的政策进行清理整合，该废弃的要废弃，该归并的要归并，该补缺的要补缺，既要去部门化，又要避免一味“推倒重来”带来的利益格局过大调整。第三是创新性。在保证绝不对中央政策缩水、执行时必须“一竽子插到底”的前提下，地方配套政策的制定鼓励发挥主观能动性和创新性，使中央政策通过地方的二次创造，作用发挥得更精准、更到位。

（三）对禁止开发区已有政策的梳理和评价

1.对已有政策的梳理。第一是初步形成了各类区域保护政策法规体系。从1985年《风景名胜区管理暂行条例》颁布至今，针对自然保护区、森林公园、风景名胜区、国家湿地公园、世界自然文化遗产等禁止开发区域保护性专门法规相继出台。与专门法规相呼应的还有《森林法》《草原法》《环境保护法》《野生动物保护法》等相关法律。在有关专门法规颁行之后，部门和地方也制定了配套法规，不少省、自治区直辖市还制定了自然保护区管理的地方法规。第二是中央财政建立了专项保护基金。中央财政成立了自然保护区专项资金、国家级风景名胜区保护补助资金、国家级地质遗迹保护专项资金、森林生态效益补偿基金、国家重点生态功能区财政转移支付资金。

2.对已有政策的评价。第一是部分政策法规存在着一定的片面性和简单化。例如《自然保护区条例》的指导思想是划定自然保护区并颁布法规，让几个人进行管理和保护。这一指导思想在人口密度大、人群活动频繁、干扰作用大的自然保护区已不适用。第二是现有政策无法引导和约束符合主体功能的开发活动。森林公园、风景名胜区、国家地质公园、世界自然文化遗产甚至自然保护区的外围区域都可以适当进行一批符合主体功能定位的开发活动，但现有政策并无明确规定采取什么样的开发模式和强度。目前各地普遍采用了“所有权与经营权分离”的方式，由于无法约束企业追求利益最大化的商业冲动，往往造成旅客量严重超负荷、社区和景区违章搭建、无序膨胀、盲目规划等损害自然环境和景观质量等问题时有发生。第三是目前相对分割的政策法规体系亟需整合。由于各专门法规是由相应的资源管理行政部门负责起草，往往不能从全局考虑，而是较多考虑本部门、本系统的利益，从各自的角度管理、保护和开发相关资源，造成条块分割，没有形成综合性的自然资源保护法律法规和统一的管理体制。第四是以国家为投资主体的投入政策没有完全建立。建设和管理经费主要靠地方自筹，由于禁止开发区域所在地方政府往往都是贫困落后地区，财政供给能力有限，对禁止开发区域建设和管理方面的投入很少。如截至2013年底，黔江区的禁止开发区域10年累计总投入4 646万元，投资密度只有6.94万元/ km2。国家投入严重不足，导致禁止开发区“造血”功能不足，活力不够，既无人办事，也无钱办事。

四、对禁止开发区发展政策的进一步构建和完善

从以上分析得知，禁止开发区原有的政策设计，其出发点都不是为了推进形成主体功能区，而主要是基于对自然文化资源的基础保护。地方上申报禁止开发区，又主要是出于旅游开发的冲动。加之政出多

门、管理多头、资金投入少，保护与开发的矛盾不断加剧，一些地方的自然文化资源不但没有得到保护，反而在过度的旅游开发热潮中遭到破坏。因此，必须进一步完善禁止开发区的发展政策。

（一）相关文献对禁止开发区发展政策构建的表述

禁止开发区政策体系的构建，在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（简称《纲要》）和《全国主体功能区规划》等重要文献中有明确的阐述。《纲要》从形成主体功能区的角度，从国家层面第一次提出要实施包括财政、投资、产业、土地和人口管理等5大分类管理区域政策。《全国主体功能区规划》在此基础上，新增了农业、环境、民族和应对气候变化4项政策，政策体系扩展为9个方面。对渝东南生态保护发展区和渝东南生态涵养发展区，重庆市委、市政府相关文献提出了包括产业选择、人口迁移、基础投资、公共服务、财税金融等5个方面的分类管理政策。各类文献对政策体系的表述，尽管提法不一，涉及的面不一样，但中央公共财政、国家生态补偿、公共服务、新型城镇化、绿色生态产业等5个方面，是政策构建和完善的重点。

（二）渝东南片禁止开发区域发展政策的构建和完善

1.中央公共财政政策的构建和完善。国家在设立自然保护区、森林公园、风景名胜区、地质公园等国家级保护单位时，并没有同步建立相应的投入机制，中央财政在基本建设和管护方面的投入很少。渝东南片各类禁止开发区从总体上讲属于社会公益事业，其经济功能并不明显，也不是追求的主要目标，它们的建设和管理是政府应尽的责任，特别是“国字”号禁止开发区，其建设、管护等资金应纳入中央政府公共财政预算。同时，区分不同情况，制定差别化的资金投入政策：对保护要求十分严格的国家级自然保护区和国家湿地公园，采取完全事业预算制管理，实行全额补贴政策，其日常管理所需经费纳入中央财政预算；对具有一定发展能力的国家森林公园、国家地质公园，实行差额预算，日常管理所需经费纳入中央财政预算；对发展方向符合总体规划和产业政策的项目，则从政策性银行中给予政策性贴息贷款。

2.国家生态补偿政策的构建和完善。第一是在健全政府补偿机制的同时，建立市场补偿机制。交易的对象可以是生态环境要素的权属，也可以是生态环境服务功能，或者是环境污染治理的绩效或配额。通过市场交易或支付，兑现生态环境服务功能的价值。第二是建立健全流域生态补偿机制。探讨长江水系下游地区为渝东南片所处的上游地区进行流域补偿的路径，以弥补渝东南片因保证下游水质水量达标所丧失的发展机会损失。第三是建立长期的森林生态补偿机制。森林生态补偿标准的确定，应考虑营造林的直接投入、为了保护森林生态功能而放弃经济发展的机会成本和森林生态系统服务功能的效益。同时考虑地域因素、林种、树种、造林方式、地方经济发展水平等，逐步实现森林生态补偿标准的科学化，解决补偿标准过低的问题。第四是加大对矿区生态环境恢复治理。明确矿区生态环境恢复治理的主体、责任和界限，将矿区生态环境恢复治理的责任区分为旧帐（历史已造成的破坏或称之为废弃矿山生态环境破坏）和新帐（新造成的破坏）两种情况区别对待。对于废弃矿区和老矿区已造成的生态环境污染通过建立废弃矿山生态环境恢复治理基金的方法由国家治理，矿山生态环境恢复治理基金的主要来源是政府财政拨款以及向正在生产的矿山征收的“废弃矿山生态环境补偿费”；新矿区造成的破坏由企业负担100%的治理责任。

3.公共服务政策的构建和完善。第一是政府财政加大对禁止开发区现代化基础设施建设的投入。统筹推进区域交通、水利、能源、通信等基础设施建设，解决禁止开发区群众出行难、吃水难、用电难等问题，构建连通内外、功能配套、安全高速、适度超前的现代化基础设施体系，为禁止开发区实现生态保护与科学发展提供有力支撑。第二是在推进城乡基本公共服务均等化基础上，加快提升禁止开发区基本公共服务均等化水平。加快建设完善覆盖城乡的基本公共服务体系，大力推进教育、医疗卫生、文化体育、社会保障等基本公共服务向禁止开发区延伸，保障禁止开发区群众享受基本公共服务权利，保障教育机会均等，实现基本医院服务均衡，扩大文化体育服务供给，农村面源污染得到及时有效治理。第三是引入PPP投融资模式（公共私营合作制），拓展投资来源渠道。公共政策执行的实质就是公共财政投入，由于公共服务涉及面广，资源投入需求大，光靠国家单一的投入渠道是远远不够的，必须充分发挥市场在资源配置中决定性作用和更好发挥政府作用，吸引更多的民营资本参与基础设施建设项目，进一步提高渝东南片禁止开发区公共服务的质量和水平。

4.新型城镇化政策的构建和完善。与全国、全市相比，渝东南片农业现代化、工业化、城镇化的水平极低，在这极低的“三化”中，城镇化更是低中之低。渝东南片禁止开发区域不仅农村人口众多，农业生产生活条件也最差，是城镇化中人口转移的主战场。因此，必须坚持走新型城镇化道路，破解禁止开发区域农村人口密度过大这道难题。第一是完善生态移民扶贫搬迁政策。对至今仍在国家级自然保护区核心区和缓冲区、国家湿地公园湿地保育区和恢复重建区、国家森林公园原始林地、国家地质公园地质遗迹核心区等禁止开发区域居住的原地居民，全部纳入高山生态扶贫搬迁工程或新农村集中居住点建设项目，应全部予以搬迁，国家给予资金补助，同时由乡镇给予搬迁户调剂承包地。愿意转户到城镇的，享受农业转移人口落户政策。第二是完善农业转移人口落户政策。渝东南片各区县要根据综合承载能力和发展潜力，以就业年限、居住年限、城镇社会保险参保年限等为基准条件，因地制宜制定具体的农业转移人口落户标准，引导农业转移人口在城镇落户的预期和选择。第三是完善农业转移人口享有城镇基本公共服务政策。保障随迁子女平等享有受教育权利，完善公共就业创业服务体系，依法将农民工纳入城镇职工基本医疗保险，将农民工及其随迁家属纳入社区卫生服务体系，采取多种方式改善农民工居住条件。第四是制定鼓励禁止开发区原地居民向市内大中城市和省外迁移政策。近年来渝东南片长期在市外务工的农民工常年保持在60万人以上，最多的乡镇超过一半的人口在外务工，举家迁出的现象也比较普遍。各区县可制定鼓励政策，对愿意迁移到市外的居民一次性发放奖励。第五是推进农村土地管理制度改革。改革完善农村宅基地制度，推进农民住房财产权抵押、担保、转让，严格执行宅基地使用标准，严格禁止一户多宅，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。

5.绿色生态产业政策的构建和完善。渝东南片国家层面的主体功能，虽然属于限制和禁止进行大规模工业化、城镇化开发的区域，但并不意识着不能发展特色优势产业。恰恰相反，要更加立足于区域资源禀赋、区位特点和产业基础，加快产业结构调整，不断发展壮大特色优势产业。同时，要进一步做好产城融合。从市级层面，完善支持渝东南片绿色生态产业发展政策包括三个方面：第一是完善各区县特色工业园区的扶持政策。立足资源优势，引导工业项目向园区集中，培育构建布局合理、特色鲜明、优势互补的特色工业体系。第二是完善各区县发展特色效益农业扶持政策。重点发展高山蔬菜、畜牧、特色林果、中药材、茶叶、优质蚕桑、烟叶等特色产业，建设特色鲜明、优势互补的农业功能区。大力实施品牌战略，鼓励有条件的农产品注册商标和原产地标识，着力将石柱长毛兔、秀山土鸡、“石柱红”辣椒、酉阳青花椒、秀山金银花、黔江茧丝绸打造成国内外知名品牌。第三是完善渝东南翼民俗生态旅游带建设扶持政策。依托渝东南翼水陆空立体交通网络，建成以神奇山水观光和民族风情体验旅游为重点的国内知名的生态与民族风情体验旅游目的地。以黔江小南海国家地质公园为支点，开发建立以地震遗迹奇观、土家族博物馆民族风情、八面山森林、武陵仙山佛教为特色的小南海武陵山乡旅游区；以武隆喀斯特世界自然遗产为支点，加快建设以南方喀斯特地质奇观和连片南国高山草场、高山湖泊为特色的南方喀斯特世界自然遗产地生态旅游区；以石柱黄水国家森林公园、酉阳桃花源风景区为支点，开发以原始森林、秀美草场、民俗生态为特色的森林生态旅游区；以乌江画廊主轴及其支流为支点，加快打造以峡江风貌、古镇山寨、梯级电站、民族民俗风情为特色的乌江风情画廊旅游区。

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[责任编辑：黄志洪]