宋衍涛,孙 喆

(对外经济贸易大学公共管理学院,北京100029)

法治视野下的规则冲突研究

宋衍涛,孙 喆

(对外经济贸易大学公共管理学院,北京100029)

随着民主政治的发展,日常的政治活动中已经形成了严密的规则,国家权力的运行在规则的框架内进行,既依赖于这些规则的实施,又受到其严格控制。在法治民主的条件下,该规则指的是法治规则,政治主体之间在法治规则的框架下展开可控的、非暴力的冲突,此时的政治冲突被称为规则冲突。可以说规则冲突是法治民主的典型形态,其不仅确保了政治冲突活动的规则性与合理性,也在很大程度上避免了政治冲突因行为不当或失控而形成暴力政治冲突的可能性,是发现和传播政治真理所必不可少的。在法治的视野下对规则冲突加以研究,探索建立规则冲突的政治机制,不仅可以打破冲突对峙的僵局,还可以降低政治运行过程中所耗费的交易成本和安全成本。

法治民主;政治冲突;规则冲突

对于法治民主进行研究的学者很多,但从民主背景下的规则冲突角度进行分析和研究的还很鲜见,这可以从相关的文献检索中发现。在本文中,最重要的概念就是规则,那么什么是规则呢?通常所说的规则包括“政治(及司法)规则、经济规则和合约。这些规则可以做如下排序:从宪法到成文法与普通法,再到明确的细节,最终到确定制约的单个合同,从一般规则到特定的说明书”[1];包括在行政机构中对权力的赋予及限定的法规,对权力的分配及划分的规则,以及在立法、司法机构中起作用的具体程序和组织法规,诸如立法机构中有关辩论的程序,法院中有关作证的程序。所有政治体系都具有上述的组织上或程序上的规则,这些规则或者带有长期政治生活流传下来的惯例的特点,或者由明确的宪法条文、法令或正式的规章所规定。也有学者将上述的政治规则分为正式规则和非正式规则。“正式规则是指人们自觉发现并加以规范化的一系列准则、标准,包括国家颁布的规定政治制度的宪法和其他的政治法律体系,以及具体运用和体现它们的法令、命令、指令、章程、规定、条例等。非正式规则主要包括在长期的政治生活中流传下来的习惯、习俗、传统、伦理的道德等”[2]。由此可见,规则并不是抽象难解的,它能够被人们认识和了解,并且规则可以提供有用的信息,用以指导并预测人们的行为。总之,“规则这个术语乃意指这样一种陈述——亦即我们能够据以描述个人行为常规性的那种陈述,而不论这样一项规则是否为个人所知道,只要个人在一般情况下能够根据该项规则行事即可”[3]337。在民主条件下,这个规则就是指法治规则。

一、规则冲突的含义

我们所谓的规则冲突,就是指在法治规则的框架下,政治主体之间展开的可控的、非暴力的政治冲突。哈耶克曾经指出:“政府在实施……职责的时候应当根据规则行事,而且它所遵循的规则应当与每个公民所遵循的规则相同。”[3]145这为规则冲突的实现奠定了制度性基础。在一个民主社会中,政治发展主要来自规则冲突,而这种政治冲突是由制度化的各种政治主体和政治规则所引起和保护的。在这里“政治主体自由行动的政治空间是由政治规则从外部予以保障的”[4]。由此可见,民主政治“是通过在理性规则的框架内运作来实现其自主自律秩序的”[5]。在这里,规则体现为一种规范性的约束。明确地说,也就是为了保障政治体系的正常运转,实现权利受到尊重,义务得到履行,法律与其他因素一起通过制定规则,强迫人们遵守协议的方式,实现抑制冲突的目的(保证冲突沿着预定的法律轨道前进,并以非暴力的和平式冲突作为行为方式和奋斗目标)。不过,此时的法律必须呈现一种自治型的法律形态而非压制型法律,进而走向“把社会压力理解为认识的来源和自我矫正的机关”的回应型法律[6]。具体来说,在政治冲突关系中,涉及政治利益的各方往往呈现相互排斥的状态,在追求自身利益最大化的同时,尽可能地损害对方的利益,各方的力量往往势均力敌,每一方都不从属于另一方的力量管辖。例如各党派对于执政党地位的争夺以及议员和候选人之间的权力斗争,虽然各方呈现敌对的关系,但是这种斗争必须在某种“游戏规则”的框架之内进行,各方用以损害对方利益的手段,不得超出规则的规定。可见,在冲突型的关系中,法律的作用仅仅是提供一些规则,冲突的各方只能在法律所提供的这些规则范围内进行竞争,而这些规则的目的仅仅在于阻止暴力冲突的发生。至于公平,甚至安全,则基本上不予考虑。因此,通过法律实现公平具有局限性[7]33。在法治视野下,法律所允许的大部分冲突形式中,在保持最低限度的公共秩序的前提下,保护自由不受限制是最低要求,这被认为是符合公共利益的。以竞选公职为例,其作为冲突型关系的最典型代表,法律对其规制往往是保持公共秩序不受破坏,保持人身自由。由此可见,尽管将政治竞争限制在规则所许可的范围内是十分重要的,但是法律在这方面发挥的作用极为有限。法的首要价值目标是正义,保障全体社会成员的人身和财产不受侵犯,为了实现这个目标,法律规则中必须包括控制冲突、和平解决纠纷的手段(不论个人与个人之间还是个人与社会之间的纠纷)。在一些法律领域中,法律规则通过规定某种限度的方式控制冲突,利益相互冲突的各方在进行非暴力形式的斗争时,不得超越这个限度。

二、宪法与规则冲突

“人们根据宪法规定进行政治斗争,改进政治体制,使政府秩序井然有序地实现更迭。”[7]128这句话事实上说明了宪法与规则冲突之间的关系,冲突主体在宪法规则的框架下合法地展开冲突。宪法虽然也能保护变革,但宪法实质上是在平衡各个政治压力的基础上成立的,本质上并不支持变革。卡尔霍恩明确认为“宪法就是交易”。的确,“宪法结构的产生和被接受,只是作为不可解决的冲突的偶然结果而发生的……宪法起源于对立的阶级或等级的利益冲突所产生的压力,其目的是以此缓解紧迫的形势”[8]。从这个意义上说,宪法只“为冲突的解决提供制度性框架”[9]。对民主政治而言,宪法的首要功能是保护人身和言论自由,公民或团体有合法的表示对政府政策异议的权利,由此而产生的冲突是发现和传播政治真理所必不可少的。但实际上,法律都具有阶级性,宪法也不例外,宪法规则的重要意义在于它赋予了特定的政治群体在政治斗争中的优势或障碍。政治竞争的准入从来都不是平等的,没有一个民众曾平等地进入政治竞争,在竞争未开始时宪法已经为其设定了优势或障碍。“由于这个原因,宪法规则也常常是悲惨的、甚至是手足屠戮之争的缘由”[10]。即使宪法规则有一定的偏私(或阶级性),处于优势的一方也不能简单地用武力(或以武力为后盾)把意愿强加于别人,那么,我们就必须想方设法用和平的方式(或许是通过协议)解决与他人的分歧。但是,经验告诉我们,真正的、非强制性的、长期的、一致的意见在人类事务中是罕见的,始终如一的共识是可望不可及的目标。因此,我们的难题依然没有解决。尽管如此,我们依然不能将问题搁置,应当建立一套合理的规则和法律程序,在相关法律未颁布实施之前,保障公民的政治知情权、参与权,保障公民有合理的渠道表达自己的观点。但是,即使有了合理的规则和程序,想达到全体一致同意也是不可能的,通常“宪法会促成公民和领导人在法律和政策问题上养成一种知情下的共识,实现方式是为政治领导人提供各种机会和激励,使他们参与各种谈判、和解和结盟。这能够更好地安抚不同利益者”[11]134。在无法达成全体一致意见的情形下,将按照少数服从多数的原则,拥有最大多数支持者的法律将获得通过。但在这里需要注意的是,为了保护少数人的利益,法律应该具有一定的弹性。“法治体制不能过于僵硬,对文字和传统不能规定得太死,以至于无法适应新的环境。”[11]135这也就是宪法能够对变革予以支持和进行保护的制度性基础。

随着民主政治的发展,日常的政治活动中已经形成了严密的程序规则,国家权力的运行在程序规则的框架内进行,既依赖于这些规则的实施,又受到其严格控制。在法治视野下,该程序规则往往指的是法律程序规则,其不仅确保了政治冲突活动的规则性与合理性,也在很大程度上避免了政治冲突因行为不当或失控而形成暴力政治冲突的可能性。然而,为了维护规则的权威性,以及区分不同的规则主体,实际中往往适用的是刻板的规则。这种刻板的规则往往伴随严格的制度约束,不仅给政府体制运作造成了困难,而且使规则适用者无法忍受。因此,寻求打破传统规则就成为政治主体的必然选择,而突破旧的政治规则架构局限的过程所形成的政治冲突就是规则冲突。客观上,“当利用冲突解决方式调停冲突时,就存在一些探索相互依赖的利益如何揭示共享的利益共同体以及革新力量如何创造解决冲突的机会和建构新的互惠模式的动力”[12]的问题,而体现共享利益的法律就是我们所说的规则。尽管法律具有强制性,但不能否认法律的民主性质,法律也有制约权力和纠正民主的危险本能的一面。或者说,民众能够通过法律规则方式部分纠正民主的这种危险本能。所以,政治冲突是“创造一种新权力或者去纠正一种旧错误;然后不得不创造一种机制——规则和人民——去实现新的价值观,这种价值观制度化了,尽管明天可能出现一个新的”[13]。政治冲突机制作为一种稳定的制度模式,必须依照一套规则来运作。这套规则可以是类似于政策或法律的正式规则,也可以是民众行为模式中所遵循的惯例或习惯,但它不是一成不变的、僵化的,而是有弹性的,包含了为适应环境而对自身的调整。由此可见,“法律要担当和平改变的工具。如果一个法律制度是不可改变的,那么,变革只能由暴力和动乱产生”[14]。

三、规则与政治冲突范围

规则对政治冲突强度具有影响和控制的作用。对于政治冲突的强度以及能够强行确定冲突极限及规则的制度框架是民主政治中的重要问题。阿隆认为,“在西方现代国家的运作中……正式和非正式的规则,实质上起着决定性的作用,它们体现为稳定的制度安排,并迫使个人和作为冲突主体的各种集团按其规定行事。”[15]此时的冲突规则发挥了避免使社会被政治冲突的一方操纵的作用。从谋求获得政治权力和制定公共决策的集团和集团联盟的角度来看,规则决定了政治竞赛是如何进行的。规则对政治资源的价值给予了规定,决定了决策过程的组织方式。或者说,规则划定了一个范围,政治竞争者必须在此范围内制定其战略和策略,并展开政治冲突[16]。对立的政治主体之间“必须在一个相对有限的政治问题范围之内展开竞争(冲突),这种竞争(冲突)受制于有关国家政策总体方向、合理的议会方案内容和普遍性的法律事宜的共识”[17]。因此,“虽然有许多党派认为他们处于冲突之中,然而他们并未诉诸压力或用其他威迫行为来实现其目标。人们已经很好地制定出冲突规则,这些规则也已经制度化”[18]。在某些关系中,冲突是按照制度化的规则进行的,在另一些关系中,即使冲突没有按照这种制度化的步骤开展,也能看出其使用了非暴力威胁。也就是说,规则冲突是受到制度制约的。诺斯认为,“制度是为人类设计的,构造着政治、经济和社会相互关系的一系列约束。”制度提供了人类相互影响的框架,它们建立和构成了一个社会,制度是一个社会的游戏规则,更规范地说它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约,或确切地说是一种社会秩序的合作与竞争关系[19]。政府提供公共服务的行为就遵循冲突博弈的基本规则。但需要指出的是,冲突博弈的规则在不同的社会领域里是不同的,例如“政治决定的规则与市场决定规则大不相同,它不容对它的行动所产生的结果进行检验”[20]。事实上,政治规则往往只是意味着程序正义,而要实现政治规则和政治决策制度实体上的公平正义,就必须具备能校正机会差别的功能。但不管如何,民众在解决复杂问题的过程中会产生不确定性,而这恰恰是制度存在的价值。因此,“如果我们要找出一种普遍的原则,适用于一切所谓属于制度的行为”[21],似乎是比较难的。政治冲突主体“并不一定是因为有某种崇高的理想才遵守这些规则。但就算他们仅仅是基于合理的计算才服从规则,其结果仍然是这些规则通过若干个别的合意过程而得到了社会性的确认”[22]。不管怎样说,“当一个行为规则或原则已经确立,从而可以证明一个预期具有合理性:如果这一规则或原则的权威受到挑战,将由法院强制执行”[23]。但这是成本高昂的强制形式,所以政治主体力争把使用强制的必要性降低到最低限度。规则的实施成本主要取决于规则调控的制度安排和设计。例如,一些活动最适合于市场交换制度和机制的调控,另外一些适合于官僚制威权的调控,还有一些适合于集体相互关系的调控[24]。这里需要说明的是,不管采用何种制度安排和设计,规则的实现都需要付出一定的成本,其最典型的表现形式就是政治选举。政治选举需要金钱这个润滑剂,没有金钱选举就不能运转。政治冲突范围如图1所示:

根据图1,我们可以看到,冲突主体是在一个规则无所不在的网络里进行博弈的,并非是不受约束的,而是受到各种规则的制约。

四、规则冲突的典型形态

政治选举是一种具有公认规则的程序形式。政治选举往往伴随着权力更迭,这种由选举产生的权力更迭是一种程序化的权力更迭过程,即在法治的框架下进行政治权力竞争。在宪法这个根本大法的指导下,按照法律规定的程序进行选举,各个政党或政治集团对政治权力的争夺都必须依照程序化的规则来完成。选举有一套公开、公平、公正的程序,从划分选区、确定选民资格、选民登记、提出候选人到进行投票选举和确定当选人员,都有明确的法律规定,选举重在程序,其整个过程都在民众的监督下按照规则来进行。政治主体在选举中要依据冲突规则体系来设计其政治冲突行为,扮演各种政治角色,维护自身政治利益。政治冲突,是否是零和博弈冲突,取决于政治冲突是否被纳入了规则化、体制化的轨道,代议民主制度就是将政治冲突纳入规则化的政治模式。在规则冲突中,双方的一致性表现在,他们都要遵守那些使政治冲突赖以正常进行或存在下去的基本政治规则[25]。因此,政治选举主体是对冲突规则体系的实施最为重要的实践知识的负载者。同时,政治选举主体赋予政治冲突规则和政治环境以新的或是出乎预料的诠释,通过冲突行为改变选举活动的外部条件。政治选举活动中的各方,例如利益集团、政府机构、政党等政治主体就是根据冲突规则做出决策、调动并分配政治资源,乃至实施集体行动的。另外,与政治选举主体具有层次性相适应,政治冲突也具有某种形式的层次结构,进而冲突规则也具有层次性特征。政治选举主体就是根据制定的具有层次性的冲突规则并使其具有强制力,进行各种决策,实施有目的的集团行动。因此,政治冲突规则存在体系化、结构化、层次性的特征,并体现在政治体制的规则体系建构上并支配其政治过程。事实上,也是因为政治冲突存在结构,所以推动了冲突规则的结构化。冲突规则的结构化是政治主体有目的的行动的结果,但同时也是人类活动的意外结果,冲突结构中的“司法系统与行政机构以及选举程序构成了一种授予政治冲突规则形成以政权合法性的政治制度化框架”[26]207。尽管冲突体现为结构化,会增加政治过程的复杂性和政治冲突的难度,但政治冲突规则的结构化可使我们更加便于了解政治行为及其后果所导致的政治规范、政治制度、政治文化要素的维续、修正或转换,同时,我们可以通过这些政治规范、政治制度、政治文化要素了解支配政治冲突的关键性因素。

五、政治发展与规则冲突

政治冲突规则一旦形成模式,就不能轻易被改变,否则当事人会承受政治上的极大压力。尤其是政治领导人试图利用手中的权力打破已被时间所证明了的并具有悠久历史的冲突规则时,他即使是本着实现某种社会正义的信念,也会被认为是规则的破坏者而被人们所憎恨。可见,在人们对民主与政治冲突的互动关系有着深刻认识的情况下,想人为破坏这种规则冲突的观念是危险的,而且是不可能的。虽然规则具有一定的稳定性,但并非是一成不变的。事实上,政治主体之间的相互冲突可以维持或重建特定的政治规则体系。的确,民主条件下的大部分政治冲突都在法律的框架内,围绕着主要冲突规则体系的变革而进行。占统治地位的冲突规则体系,如政治体系中对政治行为起支配作用的冲突规则,使政治冲突行为具有可认知、可预测的模式。多数情况下,冲突规则系统的演进并不导致政治冲突或政治权力冲突,而是通过最低限度的调整与妥协、制造例外和重新解释,以非正式的、渐进的方式发展着[26]184-185。现代政治体系既没有单一的设计者,也没有总体的、连贯的政治设计。政治冲突原则、政治冲突规则都有多种来源,来源之间还存在政治竞争和矛盾的关系,因此政治冲突规则的产生并非取决于政治的一致性。但是,也有学者认为,政治冲突规则是由政权建立和维持的,“政治冲突规则的实质可以根据政权控制者的利益来加以很好的说明”[27],异己性质的冲突规则事实上在统治者的控制下是很难产生的。根据上述两种观点,政治冲突规则亦具有双重功能属性,即统治功能和社会功能,而政治冲突规则的形成通常取决于冲突各方博弈的结果。不管是统治者之间内部的博弈结果,还是统治者与被统治者之间的博弈结果,而无论怎样,博弈结果都不会完全有利于己方,而每个政治冲突主体又都希望博弈规则不断向己方倾斜。也许正是基于此,政治发展是不可能被阻挡的。

在民主条件下,政治发展与规则冲突密切相关。政治发展是规则冲突的结果,而不完全是分化的政治结构之间政治冲突的结果,或实施政治控制的政治主体之间的冲突的结果[28]。政治冲突各方越是倾向于遵循并创造常规化、程序化的冲突规则,政治发展就越是以平和的方式进行,政治冲突在这时就越趋于对政治发展具有正功能。在这种政治结构中,政治冲突的暴力程度一般较低,政治规则趋向于推动政治冲突向常规化、程序化的方向发展。但是,如果政治冲突双方无意遵循并创造正式的政治冲突规则,那么政治冲突就会更加强烈,暴力冲突发生的可能性就越大,由此而引起的政治结构分化和重组速度也就越快。“当政治结构由于内部政治冲突而不断进行了一些局部的整合,使自身发生政治发展的时候,那么这种政治规则的演变需要很长时间才能和平地到来。但是它也可能迅猛到来,那是由于被压抑的紧张过于强烈并且无法消除政治结构分裂所造成的结果”[29]。因此,规则冲突政治发展的滞后是政治不稳定的根源,是非规则化和非制度化政治冲突增长的诱因。由此可见,规则冲突从整合政治冲突的安全性角度而言是优良的,但是否能够真正推动政治发展则是令人怀疑的。因为规则冲突是趋于抑制甚至反对政治变革的,至少是不容易变革的,或者说政治变革是一个艰难的漫长过程。而政治主体也许不能等待这个漫长过程,而解决的办法就是推动政治冲突规则的变革。从西方国家的实践来看,非暴力政治运动是最佳选择。从某种意义上说,政治运动已成为民主社会中推动社会发展的动力之一。客观上,规则冲突与运动性冲突趋向是相互补充的,它们可以相互弥补各自模式的缺陷。

结 语

规则冲突的存在虽然利于将政治冲突纳入体制化轨道,但它真的符合人性的需要吗?答案也许是否定的,因为规则实现的只是程序正义,而不是实体正义。在古希腊先哲那里,“人性应与规则是统一的,继而指导实践得出:人性要符合规则,规则要体现人性”。但从现代民主国家来看,规则被界定为政治主体间设定或默认的并且大家必须遵守的行为准则。规则是有意识的设定,但不一定完全理智、符合正义。尽管如此,对政治规则的最低要求也应达成某种程度的帕累托最优。“帕累托最优意味着规则应该选择能够导致人类福利的增进,并不使任何一人的状况变坏”[30]。事实上,这是我们创造规则的理想假设,但现实是人们的生活未必因此就达到了预定的目标。尽管如此,规则冲突的存在是利于政治冲突体制运行的,统治者应当致力于寻求通过冲突规则化来消除自身政治冲突的渠道。当然其目的是为了消除不必要的冲突,不让政治对立和政治冲突永无止境地持续下去。但需要注意的是,不要高估规则冲突的正功能,未必形成了规则冲突就是理想的状态,由于现实政治生活中存在很多的变数和未知状况,冲突规则化也有可能激发新的政治冲突。因为规则通常会有倾向性,并且,冲突规则的模式化也有可能会使冲突的激活功能走向反面,成为制造政治僵化的工具。即使如此,规则冲突依然可以推动民主政治的发展。法治视野下的规则冲突是促使民主政治走向制度化、程序化的主要动因。在这里,政治冲突受政治制度的影响,使政治制度方面的妥协成为可能。所以,研究规则冲突,建立规则冲突的政治机制,不仅可以打破冲突对峙的僵局,还可以降低政治运行过程中所耗费的成本,包括交易成本和安全成本。

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Research on the Regular Conflict in the View of Rule of Law

SONG Yan-tao,SUN Zhe
(School of Public Administration,University of International Business and Economics,Beijing 100029,China)

With the development of democratic politics,strict rules have formed in daily politics. State power operates within the framework of rules,not only relying on the implementation of these rules,but also under its strict control.Under the condition of constitutional democracy,the rule refers to the rule of nomocracy.In the framework of the rule of nomocracy,political subjects develop controlled,non-violent conflicts.At this time,the political conflict is known as regular conflict.It can be said that the regular conflict is the typical form of constitutional democracy,it not only ensures that the regularity and rationality of the political conflict activities,but also largely avoids the possibility of a violent political conflict formed due to improper or out of control conduct in political conflict.Regular conflict is essential to discover and spread political truth.This paper researches on the regular conflict in the view of rule of law,and explores the political mechanism to establish regular conflict.This can not only break the conflict confrontation deadlock,but also can reduce transaction costs and security costs consumed in the process of political running.

constitutional democracy;political conflict;regular conflict

D0

A

1009-1971(2015)06-0016-06

[责任编辑:张莲英]

2015-06-07

宋衍涛(1969—),男,吉林德惠人,行政管理系主任,冲突与应急管理研究中心主任,教授,法学博士,从事公共管理、冲突与应急管理、政治学理论、当代中国政府与政治研究;孙喆(1989—),女,河北保定人,硕士研究生,从事行政管理、冲突与应急管理研究。