王锡林

(楚雄师范学院，云南 楚雄 675000)

党的十八届三中全会提出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。划定生态保护红线，对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。2015年初习近平总书记视察云南时指出:“云南作为西南生态安全屏障，承担着维护区域、国家乃至国际生态安全的战略任务。”从国家的顶层设计到国家领导人的部署要求，都为云南通过实施生态移民来推进生态文明和扶贫工程建设指明了努力的方向。

一、云南实施生态移民是一项重要而紧迫的任务

人类社会的文明进步与生态环境演化的历史表明，人类对生态环境的作用和影响既有正面的，也有负面的。前者是创造适宜人类生存发展的人工生态环境，后者是破坏人类生存发展的自然生态环境。贫困问题的长期存在，必然会造成对自然资源的过度开发利用，不仅难以巩固人工生态环境的保护与建设成果，而且还会加剧自然生态环境的持续恶化，这正是云南的现实问题。

(一)生态移民是实现云南生态文明建设和扶贫工程建设的现实选择和有效途径

云南地处西南边疆少数民族聚居区，是国家划定生态保护红线的主要生态功能区，有丰富的自然生态资源，也有大面积的生态脆弱、自然条件恶劣、灾害频发、土地瘠薄、资源匮乏和严重石漠化地区。目前云南贫困人口基数较大，贫困度极深，并且大部分生活在生态功能区和生态脆弱、自然条件恶劣地区，贫困是破坏这些地区生态环境的根本原因，而生态环境遭受破坏又是导致贫困不断加深的关键因素。虽然“脱贫致富是民生之急”，但“生态保护有红线”，生态保护与经济发展之间这对错综复杂的矛盾，是云南省各级党委、政府和群众面临的一大难题。怎样破解难题，围绕生态文明建设和人民生活富裕两大目标实现云南跨越式发展，需要积极探索选择有效途径。

实施生态移民是破解云南生态保护区、生态脆弱地区自然和人口双重压力困境，实现生态环境得以保护和贫困人口得以彻底脱贫双赢发展目标的有效途径。以生态移民助力生态文明建设，加大自然生态系统的保护和修复力度，能使生活在生态功能区和生态脆弱、自然条件恶劣地区大量贫困人口增收致富。以生态移民助力扶贫工程建设，加快贫困人口彻底脱贫致富，也能根除生态环境遭受人为破坏的动因，有效保护和修复生态环境。

在全国14个连片特困地区中，云南省涉及滇西边境片区、乌蒙山云南片区、迪庆藏区和滇桂黔石漠化等4个片区91个县，数量居全国第一位。这些连片贫困地区不仅面积大，而且生态环境脆弱，贫困人口多，贫困程度深，“一方水土养活不了一方人”。按照国家人均纯收入2300元的扶贫标准，截至2013年底全云南省还有600多万贫困人口。这些贫困人口大部分生活在地处偏远、信息闭塞、生态环境脆弱、自然灾害频繁的边远山区、高寒山区、边境沿线和少数民族聚居区，生存条件极差、自然资源十分贫乏，除了贫瘠的山坡地外，几乎一无所有，而其中一些村落的生存环境已明显不适宜村民居住，就地扶贫已不可能达到预期效果。同时，在云南其他区域还有一些人口，居住在生态环境保护红线区内，尤其是那些分散栖息在大山深处的贫困人口，有的几乎与世隔绝，他们为了生存而极大地破坏生态环境，导致人口、资源、环境与社会经济发展极不协调。面对资源约束趋紧、生态系统退化的严酷现实，自然资源环境与人口双重因素相互作用，成为制约这些地区经济、社会和生态发展的重要原因。这些地区是云南省生态文明建设和扶贫攻坚的“硬骨头”。只有从根本上解决生态保护和生态脆弱区广大贫困群众的生存与发展问题，才能从根本上调动群众保护与改善生态环境的积极性和创造性，根除破坏生态环境的人为因素，为生态文明建设提供前提条件。

因此，树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，实施功在当代、利在千秋、惠及子孙的生态移民工程，把贫困人口整体搬迁到城镇、小集镇、河谷、交通沿线地带生产生活，彻底改善这些地区各族群众的基本生活条件，才能拓宽贫困群众脱贫致富的新路子，彻底“拔掉穷根子”，与全省各族人民一道同步奔小康。

(二)生态移民是实现云南城乡公共资源均衡配置的有效手段，能为增进云南各民族团结和谐，实现边疆稳定创造良好条件

由于历史和自然条件的制约，云南需要实施生态移民地区绝大部分是民族地区，经济文化发展极为落后，生态移民的搬迁对象中，绝大多数是少数民族群众，贫困程度极深。为了保证生态移民“搬得出、留得住、能致富”，共享改革发展成果，在移民安置过程中，政府帮助移民统一新建了住房，通达道路、水电，配套建设学校、医院、商业网点及文化体育等公共设施，并帮助移民因地制宜拓展新兴产业，积极有效拓宽了移民增收致富渠道。通过生态移民，构建一体化的城乡发展规划，推进城乡公共资源均衡配置，移民基础生产生活条件能得到极大改善，为移民群众脱贫致富奠定物质基础条件，增强移民发展的内生动力，保证各族群众平等享有公共服务。在实施生态移民过程中，为了及早让移民融入迁入地生产生活，移民安置地各级政府还开展技能培训和“一对一”对口帮扶活动，使移民群众深切感受到党和政府的温暖。在移民与迁入地经济、社会文化的交往融合中，移民与当地群众相互交流，在共同发展生产和勤劳致富中相互借鉴、取长补短，增进了民族感情，促进了各民族团结和谐，共同构筑各民族共有精神家园，实现各民族共同繁荣进步，维护了民族地区社会长治久安，巩固了云南边疆稳定。

二、创新财政体制机制，为云南实施生态移民提供坚实保障

云南省实施生态移民，不仅需要对生态移民迁入地大力建设基础设施，还需要对移民社区各类产业发展和移民就业技能培训进行扶持，加之各少数民族优秀传统文化的培育与保护等，这一切都要求财政资金供给提供保障。目前生态移民的财政资金扶持主要集中在工程移民、扶贫移民、自然灾害移民方面，其中工程移民有相对有力的财政资金保障，扶贫移民、自然灾害移民有有限的财政资金扶持，而生态资源环境保护区、生态环境脆弱区保护的生态移民则基本没有财政资金支持。针对这一现状，亟需创新财政体制机制，确保云南生态移民工程建设落到实处。

(一)创建生态移民省级财政专项

以基本公共资源均衡化、公共服务均等化为目标，建立生态移民省级财政专项。由于生态移民区基本没有财力进行水、电、路、网等基础设施建设，导致医疗卫生、文化教育、社会保障、就业培训、安全生产、社会治安、垃圾处理、污水净化等公共服务严重失衡。因此，为了实现生态移民所确定的各项目标，就须要持续加大财政转移支付力度，实现为移民提供的基本公共服务产品与其他城乡居民均等。省级财政转移支付要如扶贫工作一样，实现精准转移，在科学论证的基础上，瞄准每一户家庭的情况，分级、分层推进生态移民资金扶持。

(二)创新生态移民省级以下财政支出责任划分机制

1．以省级财政支出为主，克服生态移民财政不平衡矛盾。生态移民中既包含扶贫移民也包含生态保护移民，而后者会出现不愿移不想移，甚至抗拒移现象，这就加大了工作难度，需要省级财政加大支出力度，解决实际问题。

2．以移民规模作为基本责任限度，克服生态移民责任交叉模糊现象。生态移民与工程移民相比，工程移民的区域清晰;与扶贫移民相比，扶贫移民的意愿积极主动;与灾后重建移民相比，灾后重建移民由国家统一规划实施。这就说明生态移民难度最大，矛盾最多，必须根据生态移民规模和跨地连片的特点，划清省级、州级、县市级和乡镇级的责任，推动工作整体进行。

(三)创新生态移民的省级转移支付机制

1．明确省级财政转移支付的责任。第一，实现全省城乡基本公共资源均衡化、公共服务均等化是省政府义不容辞的责任。让全省各族群众都享有平等且最基本的公共服务，是全面建成小康社会的基本要求。因此，为保护生态而进行生态移民，必然增加地方政府财政负担，同时影响当地居民所享有的基本公共服务水平，客观上会加大地区间政府基本公共服务的差距。面对这种情况，就需要省政府在中央政府转移支付的基础上，采取政府间转移支付手段，调整因生态移民所造成的基本公共服务不均等现象，弥补地方财政因生态移民所造成的收支缺口。第二，生态移民体现的是生态效益和扶贫效果，由省政府提供财力支持理所应当。地方的生态移民最终会形成全省生态文明建设的效益，而地方政府付出的财力成本会让工作力度大者吃亏，最终会导致地方政府和领导干部消极对待生态移民这块“硬骨头”。省政府必须采取特殊举措，对敢啃生态移民“硬骨头”的地方政府和领导干部给予激励和补偿。

2．建立与生态移民规模相配套的省级财政转移项目。在设立生态移民专项的前提下，建立新的专门针对生态环境保护的转移支付项目。第一，结合现有的“退耕还林”、 “退牧还草”转移支付，再建立“退地还山”转移支付。第二，结合国家主体功能区限制和禁止开发转移支付，再建立绿色环境保护社会团体、野生动物保护志愿者组织、城乡环境卫生监督社会组织、城乡生活垃圾处理企业的政府补贴制度，调动全社会对生态环境保护的积极性和主动性。第三，参照民族地区转移支付，对生态保护红线区内的世居少数民族设立激励移民奖励制度。第四，结合新农村建设，建立生态修复支付项目。

3．探索横向转移支付机制。目前常见的转移支付基本上是纵向转移支付，即由上级政府向下级转移支付，很少见到横向转移支付。由于生态移民所带来的生态效益本身就是横向的，因此，探索横向转移支付机制十分必要。

(四)创新生态移民财政管理运行机制

1．坚持“财力与事权相匹配”的原则，划分各级政府间财权和事权。由于云南省各级政府的财权与财力不对称，事权与财力不匹配的现象大量存在，这就需要省级财政加大宏观调控能力，合理调整区域间、县域间的财政供给差异化问题。根据国家级主体功能区规划、云南省划定的生态红线、国家公园和省级公园的总体要求，结合以整村、整乡、整族、整县、整州为单元的区域发展和扶贫开发工程，省级财政负责规模较大，跨地州连片，涉及人数达到万人以上的移民，连同全部事权都由省级政府负责在规定时限内推动移民。地州级财政负责规模中等，跨县连片，涉及人数在万人以下5千人以上的移民，连同全部事权都由地州级政府负责在规定时限内推进移民。县级财政负责规模较小，跨乡跨镇，涉及人数在5千人以下1千人以上的移民，连同全部事权都由县级政府负责在规定时限内推进移民。千人以下的由乡镇负责。具体人数和跨地要求可根据实际情况浮动调整。

2．以提供基本公共服务均等化为最低线，进行与财政体制配套各项改革。一要按照人均财力情况，以提供基本公共服务均等化为最低限度，落实财政转移支付和社会保障制度。二是要加大地方人大对政府财政支出的监督力度。三是协调财政政策和产业政策、金融政策间的关系，引导市场配置资源的走向，实现生态移民工作快速推进。

3．以生态保护和移民建设为标准，建立新的绩效评价体系。加大生态建设和环境保护的财力投入力度，以生态环境指标为准，测算每年财政收支的增长速度，测算财政资金的使用效益。落实生态移民目标责任制，用生态移民的量化指标进行考核，将各级领导在责任期内实现辖区生态移民政绩纳入考核指标。

三、探索财政新举措，加快云南生态移民实施步伐

(一)积极向中央争取财政支持和优惠政策

习近平总书记来云南考察时指出:“要把生态环境保护放在更加突出位置，像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境，在生态环境保护上一定要算大账、算长远账、算整体账、算综合账，不能因小失大、顾此失彼、寅吃卯粮、急功近利。”因此，要争取国家在制定“十三五”规划时，把云南生态移民实现应移尽移作为国家目标，每年转移支付生态移民专项资金，用于云南生态保护和国家主体功能区建设。

(二)加大生态保护区和生态脆弱区移民力度，实现生态环境的自然恢复

云南的地理气候条件特点使生态环境自然恢复能力很强，只要消除了人为干扰和破坏，很多地方的生态就可以在50年左右得以恢复。因此，要真正实现“封山育林”的效果，只需要做好“封山”就可以达到“育林”目标。眼前加大财政投入移民，就可以在长远上节省投入，甚至不用投入。反之，如财政投入不到位，该移的人移不出来，造成的生态问题就得年年投，年年治，无休无止，形成无底洞。

(三)在实施“退耕还林”、“退牧还草”的基础上创设“退地还山”财政项目

云南很多山区的植被原来都很好，但是随着人口的增加，很多山上的植被都被砍伐和烧掉，种上玉米，其经济效益极小，而造成的生态代价却极大。即使是种上甘蔗、洋芋、橡胶林，从长远看也是得不偿失。只有让山地所有者从绿色植被中获得超过玉米的收益，才能让大地重新焕发绿色生机。

(四)仿效种粮补贴，给予林木所有者大树和珍稀树种补贴

云南作为生物资源大省，具有得天独厚的自然优势，但是，现在已经很少见直径达到100厘米的大树，珍稀树种更是难觅踪迹。为彻底改变这种现状，应该给予林木所有者 (包括国家、集体、农户等各类主体)大树补贴。具体办法可由林业主管部门制定，按照树的直径大小给予等级不同的补贴，树木直径越大，补贴金额越高，再结合树种的珍稀程度，集中连片的面积大小，乘以补贴系数，让有大树和珍稀树种的所有者得到生态保护的经济效益，彻底改变人们急功近利破坏生态环境的现象。

(五)加大生态移民财政政策与其他各类财政政策的整合力度

要与扶贫开发、美丽乡村、工程移民等财政政策结合起来，实现生态保护中的双赢多赢。把生态移民纳入国家主体功能区、国家公园建设之中，同时划定云南省自己的红线区，实现财政资金的整合，促进生态移民战略性目标的实现。

总之，云南的生态移民是实现全面建成小康社会进程中面临的“啃骨头”工作。这个工作的窗口期就是“十三五”，此后很难再有大规模生态移民的机遇期。这就需要云南有大战略、大眼光，一鼓作气，加大财政创新力度，通过未来几年的努力，彻底解决生态移民问题，闯出一条生态文明建设发展的路子，谱写好中国梦的云南篇章。