曾惠芬

我国公益类事业单位的运行机制以及财政供给方式

曾惠芬

2015年1月，随着国务院《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》文件的正式印发，我国的养老金“双轨制”终见破冰，扫除了事业单位改革的一大障碍。我国事业单位的改革，必须配套财政供给方式的改革，将政府拨款转变为政府购买，变养人为养事。

事业单位改革；公益性事业单位；非营利组织；财政供给方式

对于我国事业单位改革，目前形成的共识是，未来的五年时间内，我国将继续完成事业单位的清理规范，并在此基础上完成我国事业单位分类改革。到2020年，我国将形成新型的事业单位管理体制以及运行机制，从而形成具有中国特色的公益服务体系。所谓事业单位分类改革，是指“归行政的归行政，该市场化的要改制为企业，仅留下公益性事业单位”，也就是说，具有行政审批权限的事业单位划归政府部门，目前经营性的事业单位转成企业。事业单位改革的最终目的是，仅保留公益性事业单位。

一、养老保险制度改革推进我国事业单位的改革

我国从2003年酝酿组织事业单位改革，2006年进入全面启动事业单位分类改革的新阶段，但是随之而来出现了种种阻力，使得事业单位改革一直推进缓慢。事实上，事业单位改革过程中遇到很大的障碍是我国养老保障双轨制的问题。令人鼓舞的是，随着2015年1月3日国务院《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》文件的正式印发，养老金“双轨制”终见破冰。对于2014年10月1日后参加工作的“新人”，无论是国家公务员，还是参公人员，或者带着编制进事业单位参加工作的人员、或者事业单位的聘用人员一律按照企业职工的标准缴纳社会保险费，将来退休后，也和企业职工一样按同标准享受养老保险待遇，其基本养老金同样是由两部分组成，即基础养老金和个人账户养老金。

二、公益类事业单位的运行机制与财政供给方式改革

我国事业单位改革的最终目的是，仅保留公益性事业单位。通过事业单位改革，我国欲重新整合公益事业格局，促进公益事业蓬勃发展，进而增加公共产品供给，提高公共服务质量，从而满足人民对公共服务日益增长的需求。国家的改革思路是，公益类事业单位分为公益一类和公益二类。公益一类的事业单位为提供基本公益服务的单位，比如公共卫生、义务教育之类的，对此类公益性单位，财政给予经费保障。公益二类的事业单位也面向社会提供公益服务，比如非营利医疗机构、普通高等教育机构等，此类公益性机构，一方面按照政府确定的公益服务价格收取费用，另一方面财政给予经费补助，此外也可以通过政府购买服务等方式予以支持。

不管是公益一类和公益二类，毋庸置疑的是，公益性事业单位提供的是公共产品，包括纯公共产品和准公共产品。只要是生产提供公共产品，就自然不可避免地具有消费的非排他性和非竞争性，此类产品任由市场提供是解决不了，应该由政府出面，通过政府来主导提供。关键的问题是政府应该以何种方式参与到纯公共产品和准公共产品的生产与提供？

美国、加拿大、欧盟以及一些发展中国家已经逐渐更多地采用政府购买方式提供公共服务（Linder&Rosenau，2000）。而在这一过程中，不受利润分配约束的非营利组织（Non-Profit Organization，NPO）被许多学者和实务工作者视为提供公共服务的最优选择。我国在推进事业单位改革的过程中，也引入了国际上非营利组织的概念，希望我国事业单位改革能参考国外非营利组织的运作机制，引导我国事业单位的改革方向，进而推动中国事业单位的改革。实际上，非营利组织的概念在国际上广为使用，是一个具有固定含义的全球化的概念。这种概念的非营利组织有三个基本的属性：非营利性、非政府性以及志愿公益性。受人事等各方面原因的影响，我国的公益性事业单位无法立即实现非政府化。但是应该提出的是，官方主导型的非营利机构，比如我国的红十字会，不可避免存在政府部门固有的工作效率低下，财务信息不透明，公益活动不到位等等问题。正因为官方主导的非营利机构在提供公共服务上存在的种种不足，公益性事业单位借鉴国外非营利组织的运行机制显得必要而迫切。

欧美国家的非营利组织往往有相对规范的框架组织，一般而言，这样的框架由董事会、首席执行官、专职受薪工作人员、志愿者构成。其中，董事会是非营利组织的最高组织管理机关，它负责筹集本组织的资金来源，制定预算和资金使用计划，还有一项重要的工作是聘用首席执行官；首席执行官要负责非营利组织的日常运营与管理工作；专职受薪工作人员要负责组织和协调志愿服务的工作；志愿者则经过专职首席工作人员组织与培训，从事具体的志愿服务。非营利组织各岗位分工明确，目的一致，共同协作完成组织使命。

然而，在没有外在动因的前提下，我国的公益性事业单位很难主动的实现运行机制的转变。因此，要想促进我国公益性事业单位的根本性转变，需要财政供给方式上的改革。

三、政府购买公共服务倒逼公益性事业单位改革

政府购买公共服务，是指政府通过招标、协商等方式，与符合条件的机构（无论是公办的还是民办）签订合同，向其购买所需要的公共服务，并根据完成服务的数量、质量及成本等情况，在综合考核评估服务效果的基础上支付相关费用。

换句话说，通过政府购买公共服务，改变财政供给方式，引进竞争机制，大力培育公共服务市场。通过民间非营利组织的成立与发展，逐步倒逼公益性事业单位自身的重塑。最终，民间非营利组织与公益性事业单位共同构成我国公益性事业的大格局，促进我国公益事业蓬勃发展，进而增加公共产品供给，提高公共服务质量，从而满足人民对公共服务日益增长的需求。

近年来我国不少经济发达地区积极摸索政府购买公共服务的新型采购模式，这种政府新型采购主要集中于养老、医疗和社区服务等领域。2009年，广州市政府在20个街道办进行了购买服务试点。广州市政府购买公共服务的领域广泛，具体包括医疗卫生、劳动就业、权益维护、青少年教育、社会福利与救助、心理辅导、矛盾调处、行为矫治、社区矫正、残障康复、婚姻家庭等多项领域。广州阳光社会事务中心是第一家进社区的社工机构，该中心是由广东工业大学社会工作系的5个教师发起成立的，理事成员全部是老师。在两年的时间里，该机构社工从最初的5人发展到40多人。通过该机构的工作，社区社情民意表达渠道畅通了，社区的服务品质提升了，居民的社区归属感增强了，自治和能力也提高了。

政府购买公共服务可以引导民间非营利组织从无到有的成立起来，民间非营利组织的发展对我国的公益性事业单位是一种改革推力。随着民间非营利组织的不断蓬勃发展，具有类似功能的公益性事业单位也必然寻求转变，逐渐淡化行政依附，逐步实现自治。只有当公益性事业单位向国际非营利组织转型，在人事、财务、决策等方面不再依附于行政或其他任何组织，具有独立的决策及其行使能力，才能进行有效的自我管理。

政府购买公共服务是我国公共服务领域供给的新思路与新尝试，引进竞争机制促进我国公益性事业单位的改革与转变。但是，必须指出的是，非营利组织（民办或公办）要得到长远、稳定发展，必须确保能够获得充足的公益性的资源，比如政府补贴或社会捐赠。从发达国家的经验看，非营利组织经费来源主要有以下四种：一是政府的补贴，二是社会的捐赠，三是服务收费，四是会员会费，其中前三项是非营利组织的主要资金来源。国际上，绝大多数国家对非营利组织给予大力的资金支持，政府提供的资金支持占非营利组织经费来源的比重大致为30%。国家提供资金的支持力度跟美国是33%，欧洲许多国家该比例高达50%，有的国家甚至高达80%。

四、非营利组织的监督

发达国家对非营利组织的监督是多层次、多方面的。首先具有健全完善的法律法规体系，形成相对完整的针对营利组织的管理体系。其次，为了保证非营利组织的公益性质，设立专门机构对非营利组织的运作过程进行监督与检查。例如美国的国家慈善信息局（National Charties Information Bureau），商务发展局理事会的慈善咨询服务部（Philanthropic Advisory Service of the Councilo of Better Better Business Bureaus）等。

严格的组织监督和管理是保证非营利组织的公益性的重要前提。当前及今后，我国的非营利组织将不断增加。在组织管理上，可以参考董事会制度，制度严谨，分工明确。在资金筹集上，可以尽量争取政府的资金支持。而最关键的是，非营利组织应该在对募集到资金的来源情况、资金的使用去向以及使用效果进行完全公开；对非营利组织的管理和运作，应当接受包括政府、捐赠企业或捐赠人、受助人、社会大众以及其他独立部门等多主体的监督。除了民意上的监督，还应有专业上的监督，比如对非营利组织进行税务监督和审计监督。

［1］王浩林，孟萍.政府购买公共服务的选择：非营利组织或企业［J］.经济研究参考，2012（12）：66-67.

［2］王名.非营利组织及其对中国事业单位改革的意义［C］.第50次中国改革国际论坛论文集.

［3］张洪武.国际视角下的非营利组织运行机制及其启示［J］.长春市委党校学报，2012（1）：15-17.

（作者单位：福州大学阳光学院）

福建省教育厅2013年中青年教师教育科研项目（B类）立项（编号）JB13474S。