河北省邯郸市涉县财政局 杨彦伟

近年来，国家城镇化步伐不断加快，城市出让土地规模逐步扩大，国土部门收缴的国有土地使用权出让金越来越多；土地出让金收入在地方政府性基金收入中处于举足轻重的位置，在全口径财政收入中也占有绝对地位。土地出让金支出范围相当广泛，可以用于城市建设、改制企业职工安置、保障性住房、教育、支农等许多方面，这极大地弥补了地方财力不足，导致地方对其依赖极其严重。笔者结合地方实际，对土地出让金收支管理存在的问题做些分析，并提出一已之见。

一、地方土地出让金收支管理存在的问题

(一)土地出让金收支难以精准预测，无法精确编制土地出让金收支预算

出让一宗土地，首先要向省争取用地指标，然后进行征地、拆迁、补偿、安置，需要土地、规划、建设、财政等各个部门的通力合作，各节点环环相扣，哪一个环节稍有疏漏，地块就无法最终挂牌出让。其次，由于种种原因，部分地块存在先占后批现象，后期只能出让给占地业主，出让价格存在很大不确定性，难以参照市场价格预测出让价格。再次，由于出让金额较大，地方政府领导经常亲自主导出让，出让哪宗土地，什么时候出让，出让底价多少，偶然性很大。上述原因导致年初制定土地出让金收支预算时只能粗略的框算，收入预算精准性很差，支出更是依据收入规模估算；实际执行土地出让金收支预算时，经常以追加临时预算弥补年初预算不足，年末再做调整预算处理，最终调整预算和年初预算差距很大，年初预算对土地出让金收支管理的约束力十分有限。

(二)对部分地块成本费用考虑不周，导致收缴的土地出让金收不抵支

出让土地需要大量的成本费用，包括前期征地和拆迁补偿、对被征地农民补助、土地开发，“七通一平”、新增建设用地有偿使用费、破产及改制企业职工安置；中期出让业务经费安排，计提农业土地开发资金、国有土地收益资金、铁路建设费；后期从净收益中安排教育资金、农田水利建设资金、保障性住房资金等一系列支出。部分地区国土部门由于对政策专研不透，把握不深，对各项成本费用考虑不够全面，以至于部分地块出让价格过低，收入尚不足弥补出让成本费用，政府不仅没得土地出让净收益，还得倒贴钱，形成事实上的负收益。

(三)土地出让支出严重向城建方向倾斜，挤压支农项目支出

根据《国有土地使用权出让收支管理办法》规定，土地出让收入既可用于城市“拆旧”，又可用于“建新”，土地出让收入为大规模的城建提供着资金动力，加速了城市拆旧建新的步伐；地方城建支出严重依赖土地出让金，这已成为共识。地方土地收益大部用于拆迁补偿、退城进郊、旧城改造、城市基础设施建设、城建工程还欠、道路整治、保障性住房等一系列与城建相关的支出；但用于对失地农民的补偿和补助、用于农村基础设施建设的资金相对有限。众所周知，土地是农民的命根子，城市扩张过程中，农民失去了赖以生存的土地，他们理所应当成为优先保障的对象，应当成为土地出让的最先受益者。实际操作过程中，城建支出对支农支出挤占现象时有发生，部分地方不愿一步到位落实失地农民征地补偿费用，却乐意大手笔投资城市建设。

(四)地方土地出让“零收益”政策虚增收入，导致土地出让有财无力

出于招商引资或推进项目建设目的，个别地方对部分土地出让金采用先征后返政策，将本应政府应得的土地净收益以奖励或其他名目返还给项目业主，政府净收益实际为零。“零收益”政策只是增加了政府性基金收入数额，财政并没有获得土地净收益可供支出，出让土地没有增加实际有效的财力；相反“零收益”造成了大量国有资产流失，个别领导在决策过程中话语权很大，难免腐败现象发生。

二、加强地方土地出让金收支管理的建议

(一)科学预测土地出让金收支情况，合理编制土地出让金收支预算

首先，国土部门要根据城市发展总体规划和已储备土地状况预测下年度可供出售土地，科学编制年度供地计划，并对供地类型进行分类；其次，根据供地计划和以前年度土地出让情况，分类测算出让地块单价，汇总预测年度出让金收入总额，并对欠缴和延期缴纳进行合理考虑；第三，根据《国有土地使用权出让收支管理办法》和预算收支分类科目规定对土地开发、复垦等成本进行测算，统筹考虑城建、支农、补偿等各种费用，科学制定土地出让金支出预算。

(二)增强预算对土地出让金收支的约束力，切实维护财经法律的严肃性

新修改的《预算法》已公布，从2015年1月1日起执行，其中明确规定“政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要，按基金项目编制，做到以收定支”；预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表须经本级人大批准，而且应当由财政部门向社会公开；人大可以撤销本级政府预算、决算的不适当的决定、命令和决议。上述法律规定对严格落实土地出让金收支制度是利好政策，对滥用行政措施左右土地出让金收支形成了有力约束。首先，地方对新《预算法》应给予充分重视，严格落实新《预算法》相关规定，谨慎实施预算调整；人大应充分发挥审核、监督职能，未经人大批准的支出预算调整不得执行。其次，要根据新《预算法》制定科学规范的预算调整审批制度，对预算调整的范围、方法、程序做出详细规定，完善预算调整操作流程。第三、财政部门应严格执行财经法律，不打插边球，不搞变通，对预算调整实施有效管控，依法拒绝违法违规现象。

(三)全面考虑工业用地出让成本费用，合理确定土地出让价格

房地产用地、商业用地一般出让价格较高，收入足以弥补出让成本费用，不必考虑收不抵支问题；工业用地一般以基准地价出让，价格偏低，需仔细测算其成本费用。出让工业土地可实施分宗核算，对具体地块通盘考虑其出让前期、中期、后期各阶段成本费用，确定一个合适的成本利润率，用成本加成法计算出土地出让价格，以此作为出让底价，严禁低于底价出让土地。

(四)严格落实现有土地出让金支农政策，积极扩展其他支农措施

首先要严格按照规定标准计提农业土地开发资金，单独核算，专款专用，专门用于土地整理复垦、基本农田建设及农业土地开发，着力实现农业土地“占补平衡”。其次要及时兑现征地补偿、地上附着物补偿及失地农民社会保障资金，让失地农民生活无忧、养老无忧。第三，可考虑建立三农储备金制度，可从土地出让金中划出固定比例资金，专门用于失地农民自主创业帮扶、失地农村基础设施建设等方面，积极支持失地农民再就业、失地农村可持续发展。