山东省乐陵市财政局 席丽洁

在我国新型城镇化建设迅速推行,地方政府债务风险逐步显现,增长速度下行压力增大,经济结构优化升级紧迫的情况下,社会各界对PPP模式在缓解地方政府债务压力、转变政府职能、提高公共服务供给效率等方面给予了很高的期望。政府采用PPP模式能够实现基础建设的有效运营，非政府组织在政府特许权的许可和收益权的给予下能够帮助政府实现基础建设的快速发展。PPP模式下解决的不仅是地方的财政融资难的问题，重要的是提高了民营资本的信心和投资效率，民营企业的自身实力得到了加强。

一、PPP模式的发起

欧美等发达国家PPP模式下往往在一些公共服务领域能够看到PPP模式的身影，像我们所熟知的养老和环境等领域，总的来说PPP模式主要集中在公共资源管理和民主程序。根据公共生活的需要，政府担起了PPP项目发起的角色。从国内外诸多的成功案例中可以看出,PPP的成功运用对于减轻财政负担、拓宽融资渠道、转变政府职能、提升管理效率具有重要现实意义。在基础项目的建设工作中，政府起了很大的作用。

针对PPP模式，政府专门成立了有关的工作领导小组，关于“推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知”于9月23日发布，在明确目标前提下，国家制定的特大经济改革任务是政府和社会资本合作模式，来自财政部相关机构草拟的《政府与社会资本合作模式操作指南》纳入到征求的范围。

具体而言，负责审批的职能部门最先发起对PPP项目，财政部门实际参与。在资金融合还没有到位之前，PPP管理机构负责项目管理工作的移交。

二、PPP模式的运作

私人资本的缺点是利润至上，实力薄弱，无法满足基础设施建设的需要。发展国家中的PPP模式成为一种当之无愧的选择。PPP模式下的基础设施项目取得了了丰厚的资金，运营管理十分成熟。虽然专业的市场和项目公司可以提供有关的技术支持，但是在一些核心环节还是需要PPP模式进行有效的融资匹配、财政预算以及相关的财务管理。在保证能够有合理的投资回报前提下，对民间资本进行有效的吸引。

面对盈利为目的的市场经济下，政府必须改变原有的角色定位，考虑民营资本被吸引之后所给与的利润问题，在不断适应的过程中得到发展。PPP模式下的政府要做的工作就是合理把控好资本的盈利空间，不仅要考虑资本回报率的吸引力问题，而且要合理控制好回报率。在将来的PPP模式下政府应该管控好自己，避免发生与民营资本争利的现象，在多个层面进行对自身的规范和限制。PPP模式下的政府不应该将民营资本当做融资过程中的冤大头，避免民营资本再融资、再分配情况的出现。

资产属性比较薄弱是公共服务类项目的一大特点，PPP模式在运作过程中的产生了更大的困难：如何将公共行政资源和私人市场机制进行有效的衔接。在PPP管理中要高度重视公共服务类项目的建设工作，对因建设过程中的出现的建设运营周期短，建设相对简单问题要客观看待。医院卫生领域中的PPP模式各个方面的发展迅速，设备和人员的到位及时，但是在实际的运营过程中还是出现了一些问题，医疗保险不能够和项目运营很好地衔接，这是运营过程中的重点问题，涉及到公共目标能否有效实现，其中包括利益分配和成本等方面的公共目标的实现。财政部门管理下的PPP模式需要高度注意此类问题，有效的协调好公共机制中的财政体制。

三、PPP模式对项目资产、风险管理

PPP模式中政府提出了许多的细化方案。政府的投资方向不变，进行有效的优化，借助多种手段对设备资本优先引入。对抵押贷款的原有担保贷款业务进行新的探索。通过有关的农业保险和信用担保提高经营主体融资能力。借助政策融资的手段发展和创立有关的股权和基金，对民间资本设立的产业投资基金进行鼓励，重点建设项目中的股权和融资进行大力扶持。

从国内外角度看PPP模式，不难发现有三种形成资产的渠道。经营配置在得到了许可的情况下能够形成无形的资产。PPP模式下的政府职能部门不拥有特许经营权的管理权，拥有的权利是定价权和商誉资产和无形资产形成下的资产管理权限。资产形成的第二种方式是通过投资渠道获得。财政部门在公共投资形成的项目基础上通过一系列的形式将资产项目的使用转移给项目公司，这些形式包括发行资产支持和实物投资等。项目公司坚持着分配资金收益或者是经营收入的市场原则进行。PPP模式表面上是一种融资模式，实际上是一种管理模式，对外以资本关系的形式表现出来。政府在项目公司的运营过程中担负着对资产的流动性管理，对项目公司出现的负债情况进行有效关注。预算薄弱是公共财政项目融资要面临的重要问题。PPP模式下拥有着同样的要求，不仅要实现对预算的要求，更要实现公共资产对保税的要求。PPP模式下的政府面领着来自三个方面的艰难任务：资金的配置，资本的运作以及来自资源的整合。而参与方利益目标的差异性又使得项目的风险分担变得异常复杂，从项目融资的角度来看，PPP模式主要面领着商业和政治两方面的风险，PPP项目的有效实施在于具有良好的制度和内在的稳定环境。PPP模式下商业公司是风险的主要承担者，公共部分风险的中心不是商业风险，面对商业风险，政府部门还应该做好两方面的工作：一是防止商业风险向公共风险的蔓延，二是对商业风险PPP项目提供有效的风险担保，或者是对因风险产生的负债进行强有力的管理。

PPP项目之所以得到有效的实施很大程度上是特许经营权所起的作用，在制定PPP项目的过程中应该充分考虑项目过程中的资产和风险，实施的对象是特许经营权。目前形势下的特许经营权产生主要有两种情况。一是专门法律的授予，二是PPP协议下产生的特许经营权。特许经营权能够对PPP模式的运营起到较好的保证作用。特许经营权的实施是有一定基础的，在实现对公共产品和服务盈利的基础上，需要民营资本融合进政府资本。PPP模式下的公共财政看重的是控股权而非股权，PPP项目资产所使用的两个主要途径有特许权和公共信用支撑。

四、PPP模式延伸出来的财政问题

PPP模式下的公共财政处于重要地位，从开始的项目推动到中间的项目实施，再到后来的项目管理，整个环节起着至关重要的作用。在PPP模式下有两个问题值得注意，它们是竞争性安排和机制，在PPP模式下需要遵循这样两个准则，这样两个问题恰恰是与简单公私合营的特征区别所在。PPP模式下的魅力来自高效的竞争，PPP模式能够实现有效的竞争还需要针对性的引入竞争机制，PPP模式允许的是价格竞争但不是产量竞争。PPP模式在产品的市场空间和经营权的配置上进行，满足了市场本身的需要。PPP项目的目的在于满足社会大众的需求，需要为公众提供公共产品和服务，不允许利润的最大化，另外公共产品严重脱离市场是无效的，这些项目公司都是被禁止的。PPP模式下在进行管理过程中必须通过竞争实现才能够得到介入，不可避免的竞争存在于PPP模式中。PPP项目最初的谈判的内容是交易结构和融资结构，为了实现合同体系中的项目存在。再谈判的进行虽然能够对招标的成果起到一定的削弱作用，但是在PPP项目中这种情况是不能避免的，是一种正常的机制。在PPP项目谈判的初期考虑的是占优战略，在引入市场下的PPP项目应该接受公正的谈判，再谈判解决可以用在公共产品事项，不适用在公共财产事项。PPP项目中的公共资源在进入投入后形成了公共财产，是一个流量的概念。

五、结束语

PPP模式之所以能够得到大力的推行，在于政策制度的强有力支撑。在公共财产的职能管理过程中，PPP模式起着技术实现的作用，对具体的实践操作管理具有重要的现实意义。进一步说，PPP项目参与中，公共财政以契约的形式来实现PPP模式，也就是说在财政招标过程中招标的对象是国家管理和治理过程中的主要对象，是在法制理念的前提下进行的。

[1]温来成.有效管控PPP模式的财政风险[J].财会研究,2015

[2]郭文卿.PPP模式概要解析[J].经济论坛,2014