钟彬

浅析行政事业单位推行权责发生制的意义

钟彬

权责发生制，又称应收应付制或应计制，是指以应收应付作为确定本期收入和费用的标准，而不论货币资金是否在本期收到或付出。一切要素的时间确认，特别是收入和支出的时间确认，均以权利已经形成或责任义务已经发生为标准。

一、推行权责发生制的背景

自上个世纪90年代以来，我国政府预算会计制度经历了一系列卓有成效的改革，逐步确立了以收付实现制为基础的财政预算会计体系。但随着经济社会发展，内部外部环境的变化，现行预决算报告制度已经难以满足建立现代财政制度、促进财政长期可持续发展和推进国家治理现代化的要求，权责发生制会计核算体系已成为我国政府会计改革的现实选择。

二、推行权责发生制的必要性

（一）预算信息管理的需要。收付实现制度只能反映当期的财政资源，而无法全面反映政府公共资源存量，因此整个行政事业单位公共资源的使用和配置状况对于外部和内部信息使用者都无法准确获得。外部监督者不能获得真实信息，将导致无法实现有效的监督；内部管理者将无法根据真实信息，进行合理科学决策。权责发生制的引入有利于政府机构更好地履行受托责任，提高管理者的责任意识。

（二）财政绩效控制的需要。收付实现制侧重于财政年度预算的控制，这种预决算制度使得管理者为了确保预算任务的完成而进行人为操纵。然而进入权责发生制后，这种可能性被降低。权责发生制使得管理者即财政资金使用者把注意力集中到资本的使用效率上。所以，权责发生制的引入有利于引进效果更佳的财政预决算管理系统。

（三）优化资源配置的需要。权责发生制下不仅反映当期的财政收支情况，还对政府部门拥有的各种资产和承担的各种债务进行全面反映，充分展现这些资源的存在状况和使用效率。一方面可以打破只重收支结果不重资产绩效的管理理念。另一方面对分析政府财务状况及其对经济的影响，分清政府与市场的关系，划清政府与市场的功能边界，为发挥市场配置资源的决定性作用，提供了制度保障基础。

（四）会计人才培养的需要。当前我国正处在改革发展的关键时期，迫切需要加快管理会计体系建设，充分挖掘管理潜力，实现经济社会的可持续发展。长期以来，我国行政事业单位由于管理会计人才匮乏，致使肩负的公共管理和公益服务职能无法完全发挥。权责发生制的实施，通过以制度改革促管理会计行业发展，可以从根本上推进管理会计人才的培养速度，为国家治理现代化铺就坚实的人才基石。

三、推行权责发生制的可行性

（一）从国际上看，推行权责发生制，已经成为公共财政管理的发展趋势。20世纪70年代末，西方国家为了缓解因经济滞胀带来的失业以及公共安全、环境污染、社会保障等社会矛盾，在政府和公共部门内部进行了改革运动——新公共管理运动。随着新公共管理运动在全球范围内的兴起，新西兰、澳大利亚、英国、加拿大、美国等国家，开始在政府会计中不同程度地引入权责发生制，在政府会计管理中引入权责发生制原则,正逐渐成为一种国际潮流，世界各国引入权责发生制的实践经验为我国引入权责发生制提供了有益的启示和有价值的借鉴。

（二）从国内来看，推行权责发生制，已经具备政府会计改革的基础条件。政策法制层面，国家“十二五”规划、党的十八届三中全会、新《预算法》、《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，为进一步政府会计改革指明了方向，明确了要求，奠定了制度基础。实践基础层面，国家1998年开始的对实行成本核算的事业单位会计的经营性收支业务采用权责发生制。2009年海南省率先在全国开展了政府会计改革试点工作，开始在政府会计中试运行权责发生制。截止到2012年，中国已有70%的省份试编了政府综合财务报告。中国政府会计权责发生制的初步尝试，为政府会计权责发生制改革提供了有益的经验探索和成功的实践积淀。

四、推行权责发生制的难点和问题

（一）报表数据采集尚存障碍。实际当中，以往行政事业单位固定资产管理意识淡薄，很多建造较早的固定资产没有记载准确的入账年度、使用年限，有的甚至连产权证都没有，中途翻修、改造情况更无从掌握，以至于无法给权责发生制综合财务报告提供可靠数据信息。

（二）资产真实情况难以反映。地方政府部门债权、债务种类繁多，存在一定程度的隐性债务，如果按权责发生制予以确认，不可避免的产生财政赤字，短期内地方财政无法消化。同时，内部债权债务难以有效抵销，容易造成资产负债虚增现象。另外，由于目前政府融资平台的债权、债务和国有股权、股息，不在权责发生制政府综合财务报告范围内，行政事业单位的真实资产负债亦不能得到全面的反映。

（三）制度改革面临成本难题。任何一项改革都必须考虑成本因素，新旧制度的交替，必定产生相应的成本，尤其是开发和维持其会计基础的成本。如改革时直接投入的显性成本，和与改革制度不协调造成的协调成本、信息披露的负面影响、行政稳定性的隐性成本。我国政府机构与其他公共部门的设置层级较多，原有政府会计和预算结构复杂，改革所需花费的成本必将不菲。

（四）从业人员素质有待提高。改革的推进，终究要依据人来完成和落实，高素质的会计人才是改革顺利推进的重要保障，也是改革的难点问题。权责发生制在会计核算和信息报告方面比收付实现制要求复杂的多，这对从业人员业务技能和理论水平提出了更高要求。并且受现行预算会计管理范围限制，权责发生制涉及的一些业务，此前并未涉及，对从业人员来说还比较陌生，这都为推进改革带来一定难度。

五、推行权责发生制的建议与对策

（一）推行改革要循序渐进。行政事业单位推行权责发生制是一项复杂的系统工程，牵涉到方方面面的配合，加上高额的改革成本。因而在短期内完全放弃收付实现制，执行权责发生制是不现实的。权责发生制的推行只能遵循渐进式发展路线，按照“双轨制”原则，选择那些容易确认和计量的项目先按权责发生制进行处理。条件不成熟项目暂按收付实现制处理，待到条件发展成熟时再全面推行。

（二）整合信息要搭建平台。推行权责发生制政府综合财务报告制度，重点是完善政府信息公开制度，关键是要整合信息资源，搭建综合信息系统处理平台。我们可以结合目前已经运行的财政系统“金财工程”系统，建立一整套与权责发生制改革相适应的预决算管理子系统。通过提高工作效率，来消化权责发生制改革带来的较高技术成本，同时为加强内部绩效管理和社会外部监督创造条件。

（三）人才队伍要加强建设。根据权责发生制的工作要求，以提高行政事业单位会计人员的职业道德素质和业务能力水平为目标，以会计职业道德和会计专业技能为重点，依托专业培训机构和师资力量，通过集中培训、网络教育等多种方式，加快培养造就一批业务技能精、职业素质高、能参与重要管理决策、解决复杂经济问题的会计人才队伍。

（四）落实改革要完善制度。虽然权责发生制政府综合财务报告制度改革方案已经出台，但相关的配套制度和实施细则并不完善，权责发生制的作用要通过一系列新的规章制度体现出来，加快推进政府会计改革，建立审计、公开机制和分析应用体系，增强行政事业单位会计功能，夯实财务报告核算基础，为权责发生制政府综合财务报告制度的执行提供基础性制度保障。

（作者单位：南昌市安义县长均乡人民政府）