本刊评论员

日前，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》。《意见》围绕既要保护农户承包权益，又要放活土地经营权的目标，提出了实施农地 “三权分置” 改革的重大举措，这是我国土地管理的重大制度创新、理论创新和实践创新。

“三权分置”，就是要在坚持农村土地集体所有的前提下，实现土地所有权、承包权、经营权分置。当前，大量劳动力离开农村，农民出现了分化，承包农户不经营自己承包地的情况越来越多。顺应农民意愿，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，这是我国农村改革的又一次重大创新。在“三权分置”基础上充分落实《意见》精神，需要把握以下几个方面的原则。

一是确权登记，这是保护农民利益和提高农业效率的制度性安排。只有稳定土地承包关系，农民的土地承包经营权得到充分保障，他们才能放心长期流转土地，流入方才能获得稳定的经营预期。目前，农户承包地仍然存在面积不准、空间位置不明、登记簿不健全等问题，这使许多农民心里不够踏。解决这一问题，关键是要搞好承包地确权登记颁证工作，为土地经营权流转奠定坚实的产权基础，真正让农民吃上“定心丸”。

二是有序流转，就是要确保土地经营权流转规范有序进行。要遵循经济发展规律，不超越阶段；尊重农民的意愿，不强迫命令；保护经营者权益，不随意毁约；遵守法制规范，不留隐患漏洞。土地流转一定要坚持依法自愿有偿、市场配置资源原则，政府主要是搞好管理和服务，严禁下指标、定任务，防止欲速不达。

三是适度规模，就是要把握好规模经营的度。要与农业劳动力和人口流出相适应，要兼顾效率与公平、发展与稳定，不能脱离人多地少的基本国情。“适度”需要根据区域特征、土地条件、作物品种以及经济社会发展水平等多种因素来确定。各地可依据农村劳动力转移情况、农业机械化水平和农业生产条件，研究确定本地区土地规模经营的适宜标准。

四是家庭基础，就是要在稳定家庭经营基础上培育新型经营主体。家庭经营现在是、将来也是我国农业最基本的经营形式。国家鼓励土地经营权向种田能手流转，大力培育家庭农场、农民合作社，打造传统承包农户的“升级版”，加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。

五是农民自愿，就是要充分尊重农民意愿。农民是承包地的主人，搞好土地流转，必须尊重农民的主体地位，不能为了追求农业规模的快速扩大而侵害农民权益。土地承包经营权属于农民家庭，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应当由承包农户自主决定，村级组织和基层政府都不能越俎代庖。

六是农地农用，就是要坚守农地农用的底线。耕地红线要严防死守，必须严格落实耕地保护责任制。工商资本进入农业是必要的，也是鼓励和欢迎的。但工商企业进入农业，应主要在产前产中产后提供服务和发展适合企业化经营的现代种养业，绝不能触碰土地“非农化”的底线。要加强对工商企业下乡租赁农户承包地的准入监管，加强土地流转用途管制，严禁借土地流转之名搞“非农化”建设。

七是鼓励种粮，就是要重点支持粮食规模化生产。保障国家粮食安全，一方面要严守耕地红线，确保农地农用；另一方面，要提高种粮效益，保护和调动农民种粮积极性。种粮效益的提高，既要靠政策、靠科技、靠投入，也要靠适度规模经营，提高比较效益。要采取扶持措施，鼓励和引导流转土地种粮食，重点支持发展粮食规模化生产。

从“两权分置”过渡到“三权分置”是巨大的政策飞跃。“三权分置”是引导土地有序流转的重要基础，既可以维护集体土地所有者权益，保护农户的承包权益，又能够放活土地经营权，解决土地要素优化配置的问题；既可以适应二三产业快速发展的需要，让农村劳动力放心转移就业、放心流转土地，又能够促进土地规模经营的形成。农地“三权分置”改革必将推动我国农业经营踏上新的台阶。