本刊记者 杜悦英

“‘十三五’期间，中国能源环境问题依然严峻，节能减排形势依然紧张，国家会继续制定资源环境方面的约束性控制指标”，在1月10日举行的 “国研智库论坛·新年论坛2015”上，国家发改委能源研究所可持续发展研究中心主任康艳兵在预判“十三五”期间能源环境政策走向时如是说。

近年来，中国经济高歌猛进，环境却持续退化，成绩与代价并存。“十三五”即将揭幕，在国际、国内双重压力下，“十三五”期间，继续收紧能源环境政策，成为中国的唯一选择。

张玉雷 摄

纾解国际压力

国际压力一方面来自国际社会绿色低碳发展的整体趋向，另一方面则来自中国对世界作出的减排承诺。

目前，中国GDP占全球的12%，能源消费量则占全球的22%，碳排放量接近全球的30%；过去十几年间，全球能源消费增量中有超过50%来自中国，全球碳排放增量中有60%来自中国。由于中国依然处于从发展中国家到发达国家的过渡阶段，能源消费与污染物排放的压力将长期存在。与此同时，绿色低碳发展已经成为全球发展潮流，主要发达国家都在大幅降低污染物排放，“国际环境如此，如果中国的能源消费量和污染物排放量继续大幅增加，显然是行不通的”，康艳兵说。

另一方面，中国已向国际社会释放应对能源环境问题的积极信号。2014年11月，在北京APEC峰会期间，中美两国签署《中美气候变化联合声明》，中国作出的承诺是，计划2030年左右二氧化碳排放达到峰值且将努力早日达峰，并计划到2030年将非化石能源占一次能源的消费比重提高到20%左右。而此前在2009年哥本哈根气候变化大会前夕,中国已经向世界承诺，到2020年单位GDP二氧化碳排放比2005年下降40%~45%，非化石能源占一次能源消费的比重达15%左右。

中国向国际社会所作出的减排承诺如何实现？康艳兵介绍，“十一五”以来，节能减排指标开始作为约束性指标来考核地方政府及主要耗能工业企业；“十二五”期间，国家关于能源环境的约束性考核指标已经增加到7个，包括单位GDP的碳排放要下降17%，单位GDP能耗要下降16%，非化石能源占比提高到11.4%，二氧化硫的排放量、COD排放量下降8%，氨氮和氮氧化物排放量下降10%等。随着雾霾问题的日趋严重，国内多个地区又把PM2.5作为重要控制指标；“十八大”以来进一步强化生态文明理念，提出“五位一体”的新格局要求，提出绿色发展、循环发展、低碳发展的新要求。

与“十一五”期间相比，“十二五”的约束性考核指标更加严格，量化分解，层层推进，各级政府主要负责人及主要耗能工业企业考核问责制度进一步完善。其收效是，2005-2013年，全国单位GDP碳排放程度下降率超过28%。

回应国内诉求

“十二五”接近尾声，对于中国能否完成这一阶段的节能减排目标，康艳兵持乐观态度，他说，经济步入新常态，实现中高速运行，这样的宏观态势有利于产业结构调整，促进节能减排目标的实现。

但他同时强调，即使“十二五”的节能减排目标顺利实现，中国的能源环境形势依然严峻。2014年底召开的中央经济工作会议指出，我国现在环境承载能力已经达到或接近上限，要推动形成绿色低碳循环新发展方式。

“十三五”期间的能源环境政策如何制定？康艳兵坦言，需要考虑诸多因素。整体而言，中国经济发展与环境保护的矛盾或将更为突出，机遇挑战并存。

首先，“十三五”是中国全面建成小康社会的关键期。康艳兵提到，根据测算，若如期实现2020年人均GDP在2010年基础上翻一番的目标，“十三五”期间GDP增速不能低于6.5%。与此同时，中国新型工业化、新型城镇化发展也将进入新阶段。此外，“十三五”也是我国发展方式转变、能源结构转型的关键期；国家大气污染生态治理需要取得显著成效的关键期；国家体制机制改革深化和生态文明制度建设需要取得显著成效的关键期。除上述因素外，“十八大”提出生态文明、“五位一体”要求，十八届三中全会提出改革要求，十八届四中全会提出依法治国要求这些宏观政策，也将在“十三五”能源环境政策中予以体现。

具体而言，“十三五”期间，随着新型城镇化建设的推进，居民生活、交通、运输、采暖、空调能耗将大幅度上升；而在已有节能减排成效的基础上，工业企业技术节能潜力、空间在不断收窄；能源结构优化面临技术、资金问题；社会整体环境意识在不断提高，但对绿色低碳发展路径普遍“喊得响，落实不够”。

在此背景下，中国的节能减排政策将更趋严格。“国民经济社会发展规划中的约束性指标中，资源环境类指标的比重一直在上升”，康艳兵说，“‘十三五’期间，这一政策走向不会改变，更加严格的节能减排目标及考核问责制度将确立”。

具体的政策制定方向是：源头控制与末端治理并重，强化源头控制；发展方式与技术进步并重，强化发展方式转变、重大低碳节能技术革命；措施与效果并重，强化实际效果；激励与约束并重，强化资源环境和碳排放约束，改变对节能低碳的激励方式；行政手段与市场及法律手段并重，强化采用市场手段和法律手段破解资源环境约束。

康艳兵举例称，在单位GDP能耗和单位GDP碳排放强度考核的基础上，能源消费总量和碳排放总量将在“十三五”期间首次列入地方性约束性指标；“十三五”期间，将进一步改革能源价格形成机制，将资源环境碳排放外部成本在能源价格中予以体现；调整税制，减免其他税费，开征碳税/环境税；强化法制建设，严格执法，“新修订的《环保法》今年正式实施，今后关于能源、碳排放的法律法规建设也应当进一步加强”，康艳兵说。

他还强调，“十三五”期间，实现节能减排目标须妥善处理好几个关系：一是目标之间的关系，碳排放、能源、大气污染防治等各有指标，分管的政府部门不同，但其核心问题相同，且有连带关系，虽然涉及不同的政府管理部门，但应衔接协调，合力实现约束性指标。二是主管部门与行业部门之间的关系，需要新的顶层设计来完善、厘清，保证节能减排指标能够由上而下，逐级有效落实。三是政府与市场的关系，充分发挥市场配置资源的决定性作用，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。