李 磊，刀海娅，罗 涛

（云南省水利水电勘测设计研究院，650021，昆明）

随着2015年中央1号文件提出“节水供水重大水利工程建设的征地补偿、耕地占补平衡实行与铁路等国家重大基础设施项目同等政策”的原则，水利工程征地移民工作将会出现一系列重要转变。本文以云南省2010—2013年开展的包括3个大型水库、69个中型水库和82个小（1）型水库在内的154件重点水源工程为样本，分析近期省内水利工程征地移民的概况和存在的问题，并提出建议。

一、云南省水利工程征地移民概况

1.征地移民投资

近年，随着征地移民政策逐步完善、移民维权意识增强和物价上涨，征地移民在水利工程建设中的重要性愈发突出。经统计分析，云南省征地移民投资占工程总投资比例平均约为20%，且与工程规模有一定的正相关性，小型工程约为10%，中型工程约为15%，而在大型工程中，这一比例甚至高达50%左右（见图1）。加之移民工作的长期性、复杂性和风险性，征地移民投资已经成为工程成败的关键因素。

从单位投资上来看，水利工程征（占）地亩均投资平均为2.55万元，其中大型工程为5.30万元，中型工程为2.08万元，小型工程为1.35万元；工程单位库容投资平均为3.86万元，其中大型工程为7.40万元，中型工程为2.89万元，小型工程为3.21万元。

2.征（占）用地类型

云南省耕地资源匮乏，河谷在一、二级台地基本被开垦为耕地，植被覆盖率高，河流两岸山体上多为林地，具有水利工程建库条件的地方多为山间谷地，因此云南水利工程建设征（占）地主要为耕地、林地。统计显示，建设征地平均征（占）耕地、林地 和其他土地的比例为 44∶36∶20，其中：大型水库为 58∶26∶17，中型水库为43∶37∶20，小型水库为 34∶43∶23。总体来看，耕林地的比例约为总占地面积的80%，且一般呈现规模越大耕地比重越大的趋势。

3.安置方式

在安置方式中，农业生产安置占总体的90%，二、三产业安置占10%，这与国务院471号令的生产安置指导原则一致，符合水库征（占）地多位于山区、移民生产技能相对单一的特点。而在水电工程中普遍采用的 “长效补偿”模式，由于水利工程的公益性质、水价形成机制不完善等原因，运营期没有可靠的收入，在省内鲜见尝试。

4.耕林地补偿补助单价

在所有补偿标准中，最受关注的是永久征收耕地和林地的标准。经统计，永久征收水田的补偿补助标准在18 000～28 000元之间，平均为23 440元；永久征收旱地在11 000～25 000元之间，平均为15 880元；永久征收有林地在2 800～7 700元之间，平均为5 000元。补偿补助单价随物价上涨有逐年增加的趋势。

二、存在的问题

1.征地移民工作未受应有重视

在新技术、新设备的推动下，设计和施工水平不断进步，枢纽工程不断得到优化，工程质量和投资在实施中的可控性越来越强，而征地移民工作受到政策、工作方法、物价等外部因素影响，已经成为制约工程进度和投资规模的最主要因素。与此同时，“重工程轻移民”的现象普遍存在。由于目前大学本科中尚没有对应的学科设置，设计人员多从规划、水工、水文等相关专业转型，在市场的促进下，承担工程移民任务较重的设计单位已经成立了专业的部门，而在相当一部分设计单位中征地移民专业仍定位于“辅助专业”，没有专门的设计队伍，设计人员对政策的理解不透，设计质量不高。在实施过程中，部分县没有专门的移民机构，为完成相应任务临时抽调人员成立，临时抽调人员相关业务能力不高、工作经验不足。《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》颁布至今不足10年时间，征地移民领域迫切需要得到各方面的重视，以不断适应社会发展的新要求。

2.“同地不同策”造成实施困难

按照2009年云南省国土资源厅发布的《云南省征地统一年产值标准和征地区片综合地价补偿标准》，耕地补偿倍数为16～30倍，在不考虑补偿倍数修正并扣除省会昆明市后，云南省其他15个州（市）平均征地区片价在20 000～58 000元之间，平均为33691元，为水利工程水田平均补偿单价的1.5倍，为旱地平均补偿单价的2.1倍，其中玉溪市、怒江州的平均片区价已经超过了5万元。2014年版修订后平均征地区片价进一步提高到26000～72000元之间，平均为38659元。笔者同时收集了同期多个高速公路、二级公路的补偿方案，数据显示水田的补偿单价多在4万～5万元，旱地补偿单价多在2万～3万元之间（见图2）。

水利水电工程执行的是 “前期补偿，后期扶持”的开发性移民政策，在实施中地方政府多通过整合资金不断对移民进行扶持，但在巨大的价格落差下，移民“不理解、不满意、不支持”的心态在不同行业征地同时开展的时候极易诱发，增加了工作开展的难度，打击了地方兴建水利的积极性。

三、结论和建议

①云南省水利工程征地移民占总投资的比例平均为20%，征（占）地亩均征地移民投资2.55万元，工程单位库容征地移民投资3.86万元，耕林地占征地土地的80%左右，水田、旱地、有林地的补偿补助标准平均分别为 23 440元、15 880元、5 000元。随着工程规模和物价的上涨增加，上述比例和数据有增大趋势。以农业为主的安置方式占90%以上。

②与建设征地移民安置需要大量经验的内在要求相对的现实情况是设计团队、实施机构“临时拼凑”的现象，迫切需要在基础理论研究、政策制定、设计实施等方面提高专业化水平，适应社会发展的要求。

③水利工程各主要实物的补偿单价低于其他行业，在各行业同时开展工程时极易引起移民的抵触情绪。在实际操作中，地方政府往往不得不继续投入来平衡补偿政策，一方面加大了地方财政压力，另一方面也暴露出水利工程移民安置政策法规的不足。在重大节水供水工程 “同地同策”原则指导下，要特别注意对于同期正在开展工程的影响，研究“平稳过渡”的措施。

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