马玲玲，曾凤莲，林宇慧，沈 正

（1.珠江水利委员会珠江水利科学研究院，510611，广州；2.广东省水库移民工作局，510635，广州）

一、问题的提出

在当前时代背景下，水库移民后期扶持（以下简称“后扶”）管理职能、管理理念、管理机制、管理手段、管理方式、监督路径及工作重点等都在不断发生变化或重心转移。传统监督机制弊端日益凸显，如难以对资金项目进行全方位、全过程和多层次的监督，容易造成大规模审批和管理权限下放时“一放就乱”的局面，难以规避后扶资金大幅度增加所造成的最底层 “黑箱操作”空间，不能解决在时间和空间上客观存在的管理缺失问题等，亟待构建和创新监督思路与机制。

为应对传统监督中出现的种种难题，近年来，广东省水库移民主管部门率先提出并构建“利益相关者零距离末端监督”理论（以下简称“末端监督”），以每一个末梢点（村项目甚至每个移民）为切入点，以信息化手段为技术依托，取得了良好的实施成效，是构建新时期廉政风险防控体系的创新性成果。本文从理论框架和理论具体化实现两个维度进行阐释。

二、水库移民后扶项目管理末端监督理论架构

所谓“末端监督”就是集成现代信息网络技术，通过在水库移民村设置智能化、便捷化、高效率信息终端，让利益相关的每一个水库移民“零距离”随时随地对政策扶持到户到人的每一个项目、每一笔资金及每一个末梢信息进行全面持续监督。具体解读和阐释如下：

1.监督视角

从心理学和犯罪心理学的角度来看，传统后扶资金项目上下信息不对称、公众无从了解真实信息是导致个别行政人员产生侥幸心理，进而铤而走险，占有、挪用甚至贪污移民资金的根本性原因。“末端监督”将上下完全对称的所有信息全面公开透明，对移民资金项目的各级管理者形成有形和无形的威慑力。

从廉政风险防控的角度来看，移民资金项目安排及实施是廉政风险点，镇、村级更是历来防控的难点和盲点。因此，“末端监督”在注重省、市、县防控的基础上，将防控延伸到镇村乃至最终端末梢点，采用“阳光操作”手段，从制度设计和现实应用层面根本解决腐败问题。

2.监督主体

归根到底，“末端监督”是对水库移民后扶项目管理过程中主要主体及行为进行持续的监督。主要有：

①水库移民：是“末端监督”的关键主体，也是移民资金管理的最直接利益相关者。在项目实施中，查询和监督项目实施和资金安排情况，并为计划项目制定提供决策依据。

②省、市、县、镇等各级水库移民主管部门：具体负责后扶计划项目安排、组织实施及监督工作。其中，县级水库移民主管部门是后扶项目实施与验收的主体。

③移民村（组）：是移民主管部门与移民群众之间的桥梁。主要汇集民意，就后扶项目提出申请，集体推荐并选择住房项目和公共基础设施项目施工单位。

④省、市、县、镇各级政府：是后扶资金的主体管理者。移民安置（户籍）地各级政府负责后扶工作，项目实施实行分级负责制。县政府是后扶政策实施的责任主体。

⑤项目建设方：是由村民集体代表自选的移民住房和村公共基础设施项目施工方，主要负责按技术设计标准和规范施工，接受县移民主管部门和移民群众的监督。

⑥信息员：是“末端监督”的衍生主体，是村信息终端的操作指导人员，协助移民群众实现“零距离末端监督”。

“末端监督”只有将水库移民后扶项目管理过程上述主要主体都纳入进来，并通过各主体间的权力利益相互协商与制衡，才能真正实现水库移民后扶项目管理全过程的透明化，抑制腐败及其他不当行为。

3.监督内容

主要涵盖水库移民人口核定管理、年度计划编制、规划管理、资金管理、项目管理、监测评估管理、安置管理、基本资料和综合管理等移民后扶政策配套内容体系。

4.监督机制

①网络化全方位、全过程、多层次公开与监督机制：后扶资金项目信息公开是社会公众监督的重要依据。“末端监督”理论强调 “信息全面上网”和“信息全程公开”，通过制度设计将资金项目从申请、审批、安排到使用实施全过程通过信息化终端在阳光下全公开，接受全方位监督，杜绝移民项目及资金管理在时间和空间上可能出现的漏洞。

②“自上而下”“自下而上”双向联通与监督机制：在传统“自上而下”监督的基础上，引入“末梢点”管理，将监督触角延伸到镇、村级。其中，移民管理部门依托系统终端，在办公室即可实现快速浏览、检查、监督移民项目计划安排、进展及完成情况，实现对最基层甚至到自然村、到户、到人的最小单元数据管理；与此同时，水库移民可通过自然村信息终端实时监督移民资金计划项目安排和使用情况。

③“以人为本”的“零距离”参与式监督机制：传统体制内部监督不足，必须加强外部公众的参与监督，“末端监督”通过建立起一种以网络为依托的公众参与式机制，建立一张覆盖所有移民项目和移民村的监测信息网，充分发挥公众尤其是末端移民在实施何种项目、由谁实施等问题上的决策权和表达权，“零距离”随时随地监督资金使用动向和项目进展，真正落实移民知情权、参与权与监督权。

④以防为主，事前、事中和事后相结合的监督机制：改变传统“注重事后监督、忽视事前与事中监督”的观念，立足从根本上有效防止腐败现象发生的终极目标，以过程为导向，增强管理的预见性，将移民后扶管理和资金使用问题遏制在萌芽状态。

5.监督条件

①理论决策层面：对习惯传统监管思维和手段的行政人员尤其是系统设计者来说，需要强化理念和理论创新，以适应后扶管理新机制的需求；拥有行政决策权的领导需愿意将一切都放在阳光下，接受公众尤其是移民的无条件监督，需拿出勇气和决心推行“末端监督”。

②依托载体层面：现代信息网络技术集成与应用是强化水库移民后扶项目精细化管理和监督、提高资金使用和监督效率的重要技术手段；移民村文化站或村委会需具备便于信息终端设备安装维护、便于移民参与监督和服务的公共场所。

③监管成本层面：移民后扶资金项目管理监督、反腐防腐需要成本，需建立“末端监督”系统运行维护经费保障机制。

6.具体应用

该理论非常适合分布面广、项目量大、资金种类多、单项资金规模小的项目，可从根本上解决传统监督手段无法避免的时间和空间全覆盖问题，也可解决传统监督手段针对小型项目的监督效率和效能问题。

三、水库移民后扶项目管理末端监督理论具体化实现

理论框架的具体化是指引实践的最终落脚点。以下从宏观规制层面设计“末端监督”工作规范，从微观行为层面再造 “末端监督”工作流程，为“末端监督”实施提供具体化操作途径。

1.水库移民后扶项目管理“末端监督”工作规范设计

通过解析工作目标、职能和政策规制等要素，为利益相关者末端监督提供工作规范。

（1）工作目标

①简化后扶项目管理的行政事务处理程序，提升管理效果和资金使用效能。

②实现后扶项目透明化管理与监督，减少腐败现象和不当行为。

③有效促进移民主管部门与移民群众的互动，畅通群众意见渠道。

④推动利益相关者参与项目管理，提高后扶项目管理的民主化程度。

⑤促进服务型政府建设，提高水库移民后扶公共服务质量。

表1 “末端监督”主体工作职能

（2）工作职能（见表 1）

（3）政策规制

水库移民后扶项目管理工作流程的政策规制，是再造工作流程的基础，其中最为核心的是决策流、资金流及信息流的流动。

①决策流：年度计划项目编制以自然村为基本单元，由移民村按规定程序民主决议选择并向镇政府提出申请，镇政府向县移民主管部门申报，县级根据下达后扶资金预算数、镇申报意见及村群众积极性和自筹资金落实情况，统筹安排编制本级后扶资金年度计划项目。村民会议拟定村公共基础设施规划与建设方案，选择有资质的施工承建单位。竣工后，市移民主管部门主持年度项目验收。验收合格后，报省移民主管部门备案，由其组织抽查。

②资金流：后扶项目获批和确定后，不可避免涉及资金的流动。各级财政部门根据批准的市、县后扶项目年度计划及资金安排，按国家有关政策要求进行资金拨付。其中，属于移民个人的建房补助资金，直接拨付到个人账户，属于移民村集体的项目资金，按签订的项目建设合同（协议）直接拨付到移民村（项目）。

③信息流：后扶项目管理信息流动是双向的，即移民主管部门依据行政层级顺序将后扶政策法规、项目及资金等信息层层向下传递至移民村及移民群众，移民反馈和意见层层向上反馈至政府及相关部门。信息员需发挥信息传递作用，项目建设方提供费用和发票等信息。

2.水库移民后扶项目管理“末端监督”工作流程再造

为确保移民后扶项目资金、进度、质量等“末端监督”目标的实现，设计和再造一系列连续有规律的、逻辑相关的、有序的工作流程，简化“末端监督”操作程序，平衡各利益相关者间的权力关系和利益诉求。

（1）支撑移民群众方便快捷地实现自下而上的信息反馈与申诉的工作流程

①移民群众向上反馈和申诉：移民群众可通过信息终端向移民主管部门反馈信息、表达意见或进行申诉等，在受理期限内主要由县（镇）移民主管部门受理。

②移民主管部门受理与结果公示：移民主管部门在系统中查询到反馈和申诉，须评估反馈涉及面、影响程度等，根据自身职责权限，确定由本级处理或反馈上一级移民主管部门。

③移民群众评价：在移民主管部门处理完毕后，移民群众可根据本次受理情况 （包括受理时间及时性、处理结果满意度等）进行评价、打分，上级部门可以查阅到评价信息。

（2）支撑上级移民主管部门监督与考核下级移民主管部门工作的流程

①确立监督与考核的原则：上级移民主管部门坚持结果导向，监督与考核下级移民主管部门的后扶项目管理工作，考量其后扶项目、资金的审批与管理的结果。

②明确监督与考核的参考依据：通过分析反馈情况，为考核下级后扶工作情况提供参考依据，如移民群众反馈意见处理情况、监督项目预算与工程质量成效、信息公开程度等。

③实施日常监督与考核：根据上述原则和参考依据，对下级移民主管部门实施日常监督与考核，切实保障水库移民后扶项目管理各项工作正常运行。

④提供奖惩指导：根据监督与考核结果，指导、督促和帮助下级解决问题，采取奖励或惩罚手段，促进后扶项目管理和服务。

（3）支撑监督项目建设方的项目预算是否合理的工作流程

①项目实施前，审查项目预算编制。

②项目结束后，与项目预算表进行对比，审查工程材料价格凭证。

（4）支撑监督与评价项目质量的工作流程

①监督项目质量：在项目建设过程中，移民村的公共项目由该村受益的所有移民群众共同监督项目质量，移民户的项目由该户自行积极监督项目质量。

②评价项目质量：项目建设完成后，移民村公共项目由村干部在广泛征集受益移民群众意见的基础上，在信息系统中对项目质量进行评价并反馈意见；移民户项目则由移民户成员评价和反馈。

③查阅质量反馈与评价：项目质量评价后，移民主管部门可随时查阅该质量反馈与评价，以便了解项目质量情况。

（5）支撑项目和资金信息公开的工作流程

①按照规定开展年度项目计划的编制、项目报批、项目实施与验收等项目管理工作。

②采集项目计划和项目实施进展中涉及的相关凭证、图表等材料。

③在信息终端中公开并更新获批的年度计划项目、项目实施进展信息和相关材料。

④移民群众随时进行终端查阅，获悉项目和资金信息。

四、结 语

综上所述，水库移民后扶项目数量庞大、分布广泛，其管理和监督又涉及众多主体、众多环节，引入全方位、持续监管的“利益相关者零距离末端监督”理论，是新时期背景下水库移民后扶项目和资金管理的重要保障手段，也是坚持“阳光行政”的具体实践和创新应用。从水库移民后扶项目管理“末端监督”理论框架阐释出发，设计一系列操作化、具体化“末端监督”工作规范和工作流程，为水库移民后扶项目管理提供理论指南和实践路径。

[1]贾锐.云南省水利水电移民后扶资金管理监督问题研究[D].昆明：云南财经大学，2011.

[2]广东省水利厅，广东省发展和改革委员会，广东省财政厅.广东省大中型水库移民后期扶持计划项目管理办法[R].2012.