王温鑫

(南京农业大学公共管理学院，江苏南京 210095)



闽东农户建房用地选址模式对其土地利用行为的影响
——以福建省霞浦县128户农业主导型农户建房前后用地变化为例

王温鑫

(南京农业大学公共管理学院，江苏南京 210095)

运用入户调查法，以福建省霞浦县128户农业主导型农户为例，探讨了农户建房采用不同用地选址模式对其土地利用行为的影响。结果表明：移民搬迁模式的农业主导型农户绝大多数转为非农主导型，少数转为农工兼具型；旧村改造模式和零星自建模式的农业主导型农户，用地行为基本不变。提出闽东农村农户建房用地选址应从保护耕地角度出发，合理布局，根据不同的农户特性采取不同的模式，遏制土地抛荒现象蔓延。

农村；用地选址模式；土地利用行为；影响因素

农村居民点是社会经济发展到一定历史阶段的产物。作为农村人地关系的表现核心，是农村人口生产和生活等综合功能的承载体，是我国农村土地利用的重要组成部分[1]。农户作为土地利用的决策主体[2]，其生计途径发生变化，相应地引起土地利用变化[3-5]。现阶段的农村土地利用制度，尤其是农村宅基地审批制度、农村土地产权制度以及其他相关制度对我国农村宅基地布局空间产生了重要影响[6-8]。由于土地用途管制、建设用地指标限制，目前闽东农村合理用地需求得不到保障，虽然国土资源部2004年出台的《关于加强农村宅基地管理的意见》中规定省(区、市)在下达给各县(市)用于城乡建设占用农用地的年度计划指标中，可增设农村宅基地占用农用地的计划指标。但是，在实际操作中大部分地方并没有实行农村宅基地占用农用地计划指标单列管理。即使安排了专门指标，也挪作用于工业项目建设，基本上不会用于个人建房，因此农村出现农民建房“落地难”的局面。然而，随着闽东农村经济的不断发展，农民生活水平的不断提高，农村却涌现出一股建房热。

闽东地区制度政策环境因素成为影响农户建房用地选址的决定原因。其背景下，农民建房指标的获得，只能寄望“造福工程”政策，而农民自主建房大多是属无指标的违法建房，利用旧宅基地办理合法手续的，所谓“拆旧建新” 的建房不足20%。当前闽东农村农户建房用地选址呈现模式化：一是政府主导的旧村改造模式，由镇(乡)政府和村委会在村民自愿的基础上，争取到造福工程政策支持，对旧宅进行拆除，统一组织规划，提供设计规范的图纸，农户按人口分配宅基地，以“多还少补”的原则领取或上缴一定金额的土地补偿费。其特点是不但能较好地执行“一户一宅” 的建房政策，还可突破农民建房中的土地要素瓶颈制约，盘活土地资源，给社会提供一定的用地指标，村庄面貌能得到整体的改善。这种模式要求村民都要有建新房的意愿，并且普遍有较好的经济基础。二是政府主导的移民搬迁模式，由县或镇(乡)政府赋予造福工程优惠政策，在交通便利的地区切出一定的建设用地，提供设计规范的图纸，农户申请获准后修建。这种方式有利于整个村庄的土地资源整合利用及公共设施的布局与建设，但这种模式建设的农户必须离村离土，易造成土地抛荒。三是村民自主的零星自建模式，是指村民根据宅基地及周边相邻的实际情况，结合自家的经济状况所建的房屋。这部分住宅普遍存在无设计图纸、主体结构变动随意性大，农房分布零星分散，是导致“空心村” 出现的根源所在，大多属违规建房，只有少数是属“拆旧建新”。

农户是土地利用的决策主体，农户建房用地选址模式不同对其土地利用行为的影响各异，因此对不同类型农户展开研究，有利于提高土地资源利用效率和城乡统筹发展。

1 调查研究概况

1.1 研究区概况霞浦县地处福建省东北部，依山面海，为沿海丘陵县，陆地面积1 489.6 km2。辖12个乡镇、2个街道，全县总人口约53万。

境内地势由西北向东南呈3级阶梯状下降。西北峰峦耸峙，1 000 m以上山峰集中在柏洋乡；中部丘陵连绵，低山、盆谷、平原交错，海拔多在700 m以上；东南港湾岛屿众多，海岸线长度480 km，大小岛屿196个。年平均气温16～19 ℃，春多雨水，夏多台风，冬暖夏凉，霜雪少见。受海洋气候影响，季风特点明显。灾害性天气以台风、暴雨为主，有影响的台风年平均出现3次。水系呈树枝状分布，干流长1 km以上的河流24条，多年平均径流量1.338×1010m3。主要河流有杯溪、罗汉溪、七都溪、长溪、三河，总流域面积635.2 km2，干流长134.5 km。

霞浦山海资源丰富。拥有耕地18 090 hm2，林地99 830 hm2，茶园6 774 hm2，果园3 780 hm2。福宁清水绿茶等名优土特产饮誉海内外，东吾洋沿岸晚熟荔枝为历史名贵水果、龙眼和沙江榨菜、崇儒李干等特产闻名遐迩。海域面积29 593 km2，占全省海域面积的21.76%，其中海洋渔场28 897 km2，浅海、滩涂696 km2，分别占全省的30.17%和23.76%，全县海洋捕捞年产量12万t，海水养殖年产量24.3万t，具有 “八闽海鲜出霞浦”的美誉。

据统计，霞浦县约有1/2的农业劳动力常年在外打工或从事海上养殖业，造成土地相对过剩，抛荒已经出现。面对“人少地多” 状况，留守农户大多选定以效益好的茶叶生产为主，兼种时令蔬菜和高档水果，以图卖个好价钱。只有在采茶季节过后，才能有时间种上其他经济作物。由于近年来霞浦县几项主要农产品的经济效益较好，如茶青产值13.5万元/hm2，晚熟大棚葡萄产值42万元/hm2，太子参产值27万元/hm2，芙蓉李产值4.28万元/hm2，农户在家务农收入与外出务工收入已相差无几，有的甚至还超过务工的收入；但由于务农生产条件差且劳动强度大，才出现大量劳动力的转移而产生的抛荒现象。

霞浦县从1994年组织实施造福工程项目建设以来，至2013年底，已惠及14个乡镇(街道)11 692户、50 730人。

1.2 数据的获取农户意愿调查数据来源于北壁乡、崇儒乡、松港办事处等地的实地调研，采用分层随机抽样法，先通过村干部访谈将建房前属农业主导型的农户名列出，将其按用地选址模式分类，即政府主导的旧村改造模式、政府主导的移民搬迁模式和村民自主的零星自建模式3个类型，再从各类型随机抽样，各类样本户数为50户。调查内容为区位及设施、农户家庭基本特征、土地利用和家庭收入等(表1)。农户调查主要基于入户访谈方式对农户展开调查，受访者多为户主，共计150人。因为村干部访谈确定的对象状况与入户后核对的情况有出入，最后获取了有效问卷128份。其中政府主导的旧村改造模式40份、政府主导的移民搬迁模式45份、村民自主的零星自建模式43份。

表1 抽样调查问卷主要内容

1.3 农户类型划分国内学者对农户类型的划分研究颇多，大致依据2种指标：一是非农收入占农户总收入比重；二是农户劳动力中从事非农生产的比重。该研究参考以上2个标准，并结合闽东农村实际将农户类型具体划分为3种类型：农业主导型、农工兼具型、非农主导型。农业主导型指农户家庭全体成员的非农收入占其总收入的百分比少于10%，而且农业劳动力投入为总劳动力投入的90%以上；非农主导型指农户家庭全体成员的50%以上的收入来自于非农业活动，非农经济活动主要为海上养殖、个体经商及常年务工等经济活动；农工兼具型的农户介于农业主导型和非农主导型之间，即农户家庭全体成员的51%～90%的收入来自于农业收入，而且在非农业经营方面的劳动力投入占其总劳动力投入的11%～60%(表2)。

表2 农户划分类型及标淮

2 结果与分析

2.1 建房户土地利用行为特征在问卷调查的128户建房户中，政府主导的移民搬迁模式的45户农户，有43户由农业主导型农户转化为非农主导型，余下2户由农业主导型农户转化为农工兼具型。政府主导的旧村改造模式的40户农户，有5户由农业主导型农户转化为农工兼具型，35户仍为农业主导型。村民自主的零星自建模式的43户农户中，有41户仍为农业主导型，只有2户由农业主导型农户转化为农工兼具型。农业主导型农户严重依赖土地，家庭的主要收入分别是茶叶、果疏。海上养殖、务工收入占农工兼具型农户的相当比重。非农主导型农户的人均农业收入占其总收入的比重很小，非农收入是其收入的主要来源。农业主导型农户和农工兼具型农户其用地行为几乎不变；非农主导型农户基本抛弃土地耕作，因闽东属于低山丘陵地带，岗冲交错，起伏不平，只适应家庭为单位的茶叶种植，改种其他作物难以形成规模效益，因此土地流转不畅，非农主导型农户成为土地抛荒主体。

2.2 影响农户建房前后土地利用行为变化的原因分析

2.2.1农地资源利用率受农业生产便利程度制约。调查表明，耕地所在位置交通远近，直接影响耕地抛荒面积的大小。现在的农户一般都是选取离自己居住地较近和水源条件较好的地块进行耕种，那些偏远地块自然被抛弃了。农户的这种选择性的生产作业，是造成目前农村土地抛荒的原因之一。从128份问卷调查中得知，每户农户用地选址前，都有闲置土地的行为，究其原因，69.53%选择了“交通不便”，15.63%选择了“缺乏劳动力”，14.84%选择了“效益低”。 调查结果显示，在本村用地选址的农户绝大部分还是选择在村里从事农业生产，个别有季节性务工的农户也会做到种田和打工两不误，兼顾农业生产，耕地抛荒也较少出现；而移民搬迁的农户是跨乡或跨村，远离自己的承包地，只好放弃耕种，造成了承包地抛荒。

2.2.2农地资源利用率受区位环境发展程度制约。调查表明，在信息发达的地方，农户外出打工现象明显，造福工程用地选址区位优势明显，大多处于公路沿线上，进出便捷，信息畅通，为新移民务工经商提供有利条件。由于新移民的承包地仍然是与原有发包方签订，在新居住地并没有分到耕地，促使农户抛弃传统种植，选择务工或经商，只有极少数农户选择租赁土地从事农业生产。从128份问卷调查中得知，政府主导的移民搬迁模式的45户农户，有43户由农业主导型农户转为非农主导型。究其原因，93.02%的农户选择了“就业容易”，6.98%的农户选择了“租赁耕地不合算”。 在调查中得知，农户转型有一定的规律：用地选址在城郊的农户基本上在县城里务工；用地选址在沿海村庄的农户基本上改行从事养殖业，或渔排上务工，或自已养殖；用地选址在山区公路沿线的农户基本上外出务工。由于海上养殖风险大，效益高，农户收入出现两极分化。

2.2.3农地资源利用率受老农数量多寡程度制约。随着农村青壮年劳动力大量转移到城市，土地基本都留给家中老人或家庭妇女耕种，致使从事农业生产的劳动力缺乏，大量土地抛荒也是在所难免[9]。据了解，目前闽东农村50岁以上的中老年人成为务农的主力军，尤其是老年人，在务农同时，兼顾守护家院和看守儿童的任务。异地搬迁的家庭，青壮年外出务工，因新宅需人照看，有相当部分的老年人也随之迁到新居住地，过早地退出了农业生产，导致该户承包地全数抛荒。搬迁的老农们凭借着农保、粮补、林补等惠民补贴以及从事季节性务工换些钱来贴补家用，基本上不会在新居住地租赁农田耕种了。在调查中发现，异地迁移的45户农户中，有41户家庭的老人随着子女迁往新居，只有4户家庭的老人留在旧居住地从事农业生产。

3 结论与建议

3.1 结论通过对福建省霞浦县128户农民的问卷调查，结果表明，农户建房用地选址模式直接影响土地利用行为的变化，闽东农村目前农户建房用地选址模式不具有可持续性。

研究还表明，移民搬迁模式的农户出现贫富分化，主因是区域的变化改变了农户的生计策略，从事投资性生产作业的农户因技术、市场等原因，收获状况不同，有的农户获得比从事传统种植业更多的回报，有的农户却因亏损而返贫，这种现象在沿海比较突出。而处在山区乡镇、县城近郊移民搬迁点的农户以务工为主，收入略高于搬迁前从事的农业生产。其中处于山区乡镇移民搬迁点的农户以外出闽南地区打工为主，而处于县城近郊移民搬迁点的农户以在县城务工为主。旧村改造模式和零星自建模式的农户虽然收入单一，但稳定，且能更好地保护和利用土地资源。

3.2 政策建议农村居民点用地选址是一个复杂的系统，科学合理的农村居民点用地选址应考虑自然环境，生态地质安全，经济条件和社会文化环境等因素[10]。目前闽东农村农户建房用地选址受用地限止，很大程度上是基于农民非意愿的选择，政府应积极落实相关政策，促进宅基地的流转，以满足不同意愿的农户需求，最终达到优化农村居民点布局的目的。

3.2.1合理布局的原则。由于地域间社会经济差别以及农户个体间差异性，“造福工程”用地选址应把农户生计能力作为主要衡量指标来确定不同的用地选址模式，达到以最小的投入取得最大的效益的目的。首先控制跨乡镇选址行为，合理地对乡域进行划分，依据耕地分布情况以及农村路网分布，确定出若干个中心村，再围绕中心村布局新村规划；其次根据政府自身能力状况分阶段实施；最后应根据农户的生计能力采用不同的用地选址模式。总之用地选址应结合当地经济发展的现状和要求，以及农户的生计技能，统筹兼顾，合理安排，应有利生产，方便农户生活，尽量不使农户因类型变化出现收入骤減或返贫。闽东农村应大力提倡自然村合并，以便农民生活质量的提高和居住环境的改善，还可保持原来的生产环境，减少抛荒现象。

3.2.2集约用地的原则。根据实际需要和当地经济水平，充分利用原有宅基地特别是废弃宅基地，按村庄规划要求，统一调整，充分利用村内现有资源，对需要安排宅基地的新户在村内进行统筹安排，逐步形成新村。在启动时可能要使用一定的土地指标，但以后的建设就可用前一期安置农户的旧房宅基地复垦来滚动解决，从而实现土地资源的盘活和结余，破解农民建房“落地难”的局面，让农户能依据自身家庭状况，自主选择用地选址模式。

3.2.3保护耕地的原则。农村居民点布局应尽量防止远离耕作地块，人为地加剧抛荒现象。首先，在规划农村居民点建设用地时应遵循“拆旧建新”的原则进行布点；其次，应考虑从制度、经济、税收、金融等方面给予适当的优惠政策，保证农民能就近耕种，避免耕地因离居住点较远而被抛荒。

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王温鑫(1994-)，女，福建霞浦人，本科生，专业：土地资源管理。

2014-12-15

S 28

A

0517-6611(2015)04-309-03