薛　锋

(山东科技大学 马克思主义学院，山东 青岛　266590)



农村社会组织参政议政的现状及政策建议
——以青岛市农村社会组织为例

薛锋

(山东科技大学 马克思主义学院，山东 青岛266590)

摘要：在青岛市农村城镇化进程日益加快的新形势下，农村社会组织特别突显了其参政议政的功能。在界定农村社会组织的基础上，论证指出农村社会组织参政议政具有有利于农村基层民主政治建设、有利于农村政治稳定和实现社会的公平正义、有利于农村经济的发展三个方面的重要意义；从农村社会组织参政议政的方式与渠道单一、僵化，参政议政的组织性、实效性不强，参政议政缺乏具体的、有针对性的政策、措施等制度保障三个方面，分析了现阶段青岛市农村社会组织参政议政的现状；最后，在结合实际调研的基础上，提出了新形势下充分发挥农村社会组织参政议政功能的五个方面的政策建议。

关键词：农村社会组织；参政议政；现状；政策建议

青岛市各种社会组织最近几年有了突飞猛进的发展。据青岛市民间组织管理局管理处提供的最新统计资料显示：“截至今年2014年6月底，全市社会组织已发展到12 431家，其中社会团体1 675家，民办非企业单位4 766家，备案制社区社会组织5 990家。”在这些社会组织中有很多都是农村社会组织，或者是与“三农”有直接或间接关系的、或者是为“三农”服务的社会组织。在新形势下，许多农村社会组织除了继续发挥着原有的基本社会功能之外，又特别突显了其参政议政的功能。农村社会组织充分发挥在农村基层政权建设中的参政议政功能，在一定程度上推动了农村基层政权的建设，促进了农村基层民主的发展，对于中国特色社会主义民主政治的建设和发展具有积极意义。因此，对目前农村社会组织参政议政问题研究，既是一个亟待解决的重要理论问题，又是一个具有现实意义的实践问题。

一、农村社会组织的界定及其参政议政的重要意义

(一)农村社会组织的界定

对于农村社会组织的界定，学术界并没有形成统一的认识。在分析、比较已有观点的基础上，本研究认为目前较为合理的说法是：“农村社会组织就是以农民为主体，为更好地实现农民利益而成立的各类社会团体、民办非企业、基金以及社会中介等组织。”[1]8关于农村社会组织的类型问题，从不同的角度划分，其类型也有多种不同。如果从农村社会组织的功能与任务角度进行分类，有学者指出：“农村社会组织可以分为四类：维权性组织、公益性组织或互助性组织、经济合作组织和社会服务型组织。”[1]11在十七届三中全会报告的第三大部分中第六项内容，即“健全农村民主管理制度”中明确指出：“培育农村服务性、公益性、互助性社会组织，完善社会自治功能”[2]20。由此可知，从“健全农村民主管理制度”的角度来看，我们所培育的农村社会组织要体现“服务性、公益性、互助性”三种特性，其目的就是要“完善社会自治功能”。特别需要说明的是：在传统观点中，有的把与政府联系密切且带有一定官方身份的组织，如共青团、妇联等，也作为农村社会组织的一个重要组成部分。而本研究中“农村社会组织”则不包括这种政府支持和引导性质很强、明显带有一定政治倾向性的、具有一定官方身份的农村社会组织。

(二)农村社会组织参政议政的重要意义

1.有利于农村基层民主政治建设。近年来，虽然中国农村城镇化进程不断加快，但农民仍然是中国人口的主体，在广大农村如何扩大和发展农村基层民主，使农民在所在村庄真正当家做主，充分行使自己的民主权利，仍是中国民主政治建设的最大问题。而农村社会组织的存在，可以对农村基层政权的决策和行政施加一定的影响。一些农村社会组织通过多种形式的参政议政，并能对基层政权的政治活动起到民主监督的作用，有利于农村基层政权的民主决策和民主行政，从而有利于农村基层民主政治建设。

2.有利于农村政治稳定和实现社会的公平正义。从长远来看，无论是公民个体还是各种社会组织，其政治参与最终都会推动政治民主和政治发展。从中国现阶段的国情来看，农民通过各种农村社会组织进行有目的、有组织而又积极有序的政治参与，不仅不会导致政治动荡，而且还会有利于政治稳定。“社会组织可以加强政府与公众的联系和沟通，发挥‘安全阀’功能，有效地化解及缓和社会矛盾。”[3]因此，通过农村社会组织积极的政治参与，基层政府在充分发扬民主基础上制定出的各项政策与措施，就相对具有合理性与一定的科学性，从而也就有利于农村政治稳定和实现社会的公平正义。

3.有利于农村经济的发展。国内外的实践经验已经充分证明，政治参与对经济发展的影响是明显的。在西方社会现代化的历史进程中，政治参与与经济发展是呈正比例关系的。只是到了西方社会普遍建立起福利制度并形成了所谓“福利政治”的格局之后，导致政府背上了沉重的福利包袱，才由此制约了经济的发展。中国的基本情况是：广大农民是整体上政治参与严重不足。所以，通过农村社会组织的积极参政议政，在一定程度上可以改变广大农民政治参与严重不足的现象，有利于农村基层政府制定出符合本村经济发展实际的政策措施，从而促进本村经济的发展。实际上，“有效率的社会组织是经济增长的关键。”[4]另外，农村的广大农民群众，也可以在各种农村社会组织中通过相互帮助来促进各自经济状况的改善，实现共同富裕的目标。

二、现阶段农村社会组织参政议政的现状分析

(一) 参政议政的方式与渠道单一、僵化

从目前农村社会组织参政议政的具体形式看，主要还是传统的投票、选举、意见表达等形式，在政治参与的方式和渠道上没有大的变化和突破，许多社会组织的成员在参政议政上还表现得比较谨慎，没有改变以往的思维模式，还存在着一定程度的思想顾虑。有学者研究指出：“分散的农民个体往往缺乏合作习惯和公共精神，还不习惯在组织中按照一定规则开会、面对公众说话以及辩论等。”[5]因此，许多农村社会组织在有关自己切身利益的问题上还不敢大胆表达自己的真实想法，还没有真正把自己摆在是社会主人的位置上。

(二)参政议政的组织性、实效性不强，往往流于形式

与公民个体的政治参与相比，农村社会组织的政治参与虽然有一定的组织性，但整体上看还缺乏整体的组织性和群体性，还远没有达到应有的实效性。在实践中往往是流于形式，并没有体现出群众组织的力量，集体力量应有的效应和影响力得不到充分体现和发挥。例如：有研究者对青岛莱西市社会组织有关的问题进行了调查研究，“在调查中，当被问到‘是否参加过政府相关政策讨论’时，回答‘没有’的比例高达58.4%，‘偶尔参与’的占36%。当被问到‘所提建议是否被政府所采纳’时，回答‘没有’的比例为56.25%，‘偶尔’的比例为32.6%”[1]76。从实效性上看，与个体公民的政治参与相比，并没有本质区别，其优势只是体现在其组织内部的个体数量多这一方面，无法形成合力和影响决策的有效力量，往往不能达到预期的参政议政目标。

(三)缺乏具体的、有针对性的政策、措施等制度保障

就青岛市来说，虽然早在2012年市委、市政府就联合下发了“青办发[2012]17号”文件，对保障社会组织参政议政权利作出了明确规定，但课题组研究人员通过对市民间组织管理局管理处的相关调研，获得的具体信息却是该文件的相关政策措施在实际中并没有得到具体实施，情况并不乐观。也就是说，针对青岛市社会组织参政议政问题的具体情况来看，相关政策措施仍然还只停留在文件中，并没有落实、贯穿到具体的制度和实践中。因此，青岛市农村社会组织的参政议政还得不到具体的、有针对性的制度保证。从现有相关制度来看，对于农村社会组织的政治参与，并没有具体的指导性的规定或法律依据，各农村社会组织作为一个有组织的整体来进行政治参与的优势和力量得不到应有的体现，不能发挥应有的效应。有学者在总结中国村民自治30年的经验时指出：“村庄社会内在的老人道德和能力资源，家族和民间宗教资源，风俗和教化资源，经济上互助合作的各种组织，在越来越规范和一致化的村民自治架构中，没有发挥其作用的有效机制。”[6]这一观点，正是目前中国农村社会组织的参政议政基本状况的真实写照。

三、新形势下充分发挥农村社会组织参政议政功能的政策建议

十七大报告在政治建设部分中指出：“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能。”2012年9月25日，中共青岛市委办公厅、青岛市人民政府办公厅联合下发了《关于加快社会组织建设和发展的意见》(青办发[2012]17号)的文件，该文件中针对社会组织的参政议政问题，有专门内容提到要“保障参政议政权利”，明确指出：“建立社会组织参政议政机制，适当增加社会组织代表人士在党代表、人大代表、政协委员中的比例，鼓励社会组织中的优秀人才积极参政议政。支持和鼓励社会组织参与所驻辖区的建设、管理和民主决策，参加政府重大决策听证会、论证会、咨询会和通报会，提高其对公共事务的参与度。”为了积极响应党的有关号召，积极贯彻青岛市相关文件的有关精神，结合青岛市农村社会组织的具体情况，对新形势下充分发挥农村社会组织参政议政功能的政策建议，主要有以下几个方面。

(一)扩大其参政议政的方式与渠道

在充分利用传统参政议政方式和渠道的基础上，要积极探索农村社会组织参政议政其他有效途径。伴随信息时代的到来，在社会各领域中信息化发展的趋势日益加快，各种现代科技手段和进步的管理方式在社会各领域中正不断得到广泛应用，有些方面正日益走向成熟。农村社会组织在参政议政方面应及时采用现代科技手段和进步的管理方式，在参政议政的方式和渠道上应有所发展和突破，要注重充分利用网络平台、新闻媒体等这些较少受到时间、地点、空间及环境等条件限制的新形式和方法，积极探索农村社会组织参政议政的新方式和渠道。结合当前中国特色社会主义民主政治建设实际和发展基层民主的政策措施，具体说，可以从两方面来考虑探索新的参政议政方式和渠道。一是农村社会组织本身作为参政议政的主体，要积极主动地探索参政议政的新方式和途径。比如，可以创办具有自己特色的相关网站，对有关问题及时发表自己的意见；及时通过微信、微博等方式在有关网络问政平台上对自己关心的问题提出一些意见和建议。二是政府部门或有关农村社会组织的管理部门，也要积极主动地探索农村社会组织参政议政的新方式和途径，为其参政议政提供尽可能的方便和有利条件。政府要想办法充分利用现代科技手段，尝试创办类似市民心声、市民论坛、行风在线等一些针对农村社会组织参政议政的网络问政平台。

(二)完善其参政议政的制度保障，制定出具体的、有针对性的政策措施

有学者研究指出：“我国过去的有关社会组织法律法规几乎全部都是关于秩序行政，重在监管与限制，而对其培育和发展重视较少。”[7]因此，要想充分发挥农村社会组织的参政议政功能，必须完善有关的制度。农村社会组织与其他社会组织相比，更体现出其组织的松散性、非实体性、自发性、群众性和民间性等突出特点，其从业人员或参加人员多具有流动性和不确定性，这些因素都决定了其参政议政必然存在着很大的困难。在参政议政的问题上，与其他社会组织相比，农村社会组织处在一个更为不利的社会环境中。根据现有的有关农村社会组织参政议政的相关法规和政策的实施情况，结合青岛市农村社会组织参政议政过程中出现的一些问题，在充分发扬民主、广泛征求农村社会组织的意见与建议的基础上，在法律允许的范围内制定出具体的、切实有效的、有针对性的政策措施，对成功的经验要规范化、制度化，以实现从制度和政策上确保农村社会组织的参政议政。比如：通过制度规定，在党代表、人大代表和政协委员换届选举中，要把市民间组织管理局作为一个独立的推荐单位，单独来推荐代表、委员；通过制度规定，在新换届的党代表、人大代表和政协委员中社会组织专职工作人员的最低人数，并要以每年不低于百分之多少的比例递增。通过完善类似的具体制度或规定，确保青岛市农村社会组织参政议政的机会和空间。从根本上说，制定完善的农村社会组织参政议政的法规和制度，实现农村社会组织参政议政的制度化和法律化，是实现农村社会组织参政议政的重要制度保障。就具体情况来看，在当前中国社会发展的过程中，完善农村社会组织参政议政的制度保障，既是充分发挥农村社会组织参政议政功能所必须解决的一个现实问题，同时也是一项长期的任务。正如有的学者所指出的：“社会组织参与村庄治理是当代中国农村社会治理结构转型的必然要求，通过科学机制的构建，使参与行为制度化、规范化无疑是一项长期的任务。”[8]如果没有完善的制度保障和具体的、有针对性的政策措施，一切理论研究上的创新成果和实践中的探索实验，都是流于形式，必将是无果之花，最终都成为徒劳。

(三)转变基层政府的决策方式与执政方式，扩大其参政议政的空间

中国政府传统的决策方式与执政方式不利于农村社会组织的参政议政。近年来，在党和政府相关改革措施的影响下，基层政权的决策方式与执政方式虽然发生了重大变化，但在广大农村许多地方并没有出现根本性的改变。因此，要想扩大农村社会组织的政治参与空间，必须彻底转变基层政府的决策方式与执政方式，以便为其参政议政提供尽可能的条件。首先，农村基层政权在决策时，必须充分发扬民主，倾听农村社会组织的意见和建议。特别是在关系到农村社会组织发展或自身利益的重大决策问题，一定要坚持做到不调研不决策、不论证不决策、不听取意见不决策，要尊重群众，相信群众，坚持走群众路线，一切从农村社会组织的利益出发，在大量调研的基础上制定符合实际的政策措施。其次，在政策执行过程中，要多方接受农村社会组织的监督和批评，及时解决政策执行过程中出现的新问题。要在第一时间内纠正政策执行过程中的偏差和错误，即使是按照群众意愿或建议制定的政策措施，如果在执行过程中出现了一些意想不到的负面影响，也要及时作出科学调整，正确处理善后事宜。最后，在政策实施后，要及时对其实施效果作出客观的评估，虚心听取农村社会组织的反馈意见，做好经验总结。对于农村社会组织参政议政所取得的典型性成功经验要大力推广，对于有关的教训要引以为戒。

(四)加强党和政府对其参政议政的规范管理和正确引导

为真正实现农村社会组织的参政议政，必须加强基层党组织和政府对农村社会组织的规范管理和正确引导。实践证明，要想真正充分发挥农村社会组织参政议政的应有功能，实现有序的政治参与，达到维护其应有权益的目的，必须坚持党和政府的正确领导。从目前的实际情况来看，虽然农村社会组织参政议政积极性有了很大提高，但其参政议政的实际能力和水平却仍然处在一个相对较低的层次，这与农村社会组织从业人员或参与者的文化知识水平普遍相对较低具有直接的关系，这也是在短期内无法改变的一个难题。因此，目前农村社会组织在参政议政的问题上，仍然需要加强党和政府的规范管理和正确引导。比如：可以通过开办定期或不定期的一些相关的学习班、知识讲座等，对农村社会组织的领导人、代表人及其骨干进行参政议政能力的培养，提高其参政议政的实际水平。这里需要特别注意的是：“仅仅依靠政权和政党组织还无法进行充分的乡村组织和动员，不可能处理好所有的乡村事务，更难以建构农民的主体性。”[9]亦即是说，党和政府对农村社会组织参政议政的规范管理和正确引导，并不是起主体作用的因素，而只是一个非常重要的外部因素。但是如果没有党和政府对农村社会组织的规范管理和正确引导，农村社会组织将一事无成，充分发挥其参政议政功能的问题更无从谈起。

(五)加强农村社会组织自身的建设，增强其参政议政的能力

外因只是事物发展的条件，内因才是事物发展的根据和决定性因素。因此，增强农村社会组织参政议政的能力，还必须加强其自身的建设。对此，党的十八届三中全会也明确指出：“加强社会组织民主机制建设，保障职工参与管理和监督的民主权利。”[10]目前农村社会组织的自身建设确实存在不少的问题，这也是不争的事实。有学者在研究的基础上也明确指出：“现有的农村社会组织结构与功能本身需要不断进化，农村社会组织体系还不发达，组织功能还有待于完善。”[11]仅有较好参政议政的外部条件，如果农村社会组织自身存在问题，也根本不可能充分发挥好其参政议政的功能和作用。从青岛市目前各种农村社会组织的实际发展情况来看，许多农村社会组织自身仍然存在组织松散、内部意见分歧、凝聚力不强等弱点和不足。针对这种情况，有研究者也提出建议：“加强我市农村社会组织自身能力建设。”[12]理所当然，这也必然包括要加强青岛市农村社会组织自身参政议政能力的建设，以增强其参政议政的个体意识和群体意识。为进一步增强青岛市农村社会组织参政议政的组织性、实效性与规范性，增强其自身参政议政能力，必须加强其自身的组织和制度规范建设。比如：一个农村社会组织要有特定的组织目标、一定数量的固定成员、制度化的组织结构、普遍化的行动规范、开放的组织系统等等，有关的组织和制度建设都要明确具体，实现规范化。如果农村社会组织自身存在的一些问题得不到很好的解决，农村社会组织在参政议政中就很难发挥强有力的作用。

结语

近几年来，中国农村社会组织参政议政的整体水平有了一个新的飞跃，“但是从整体水平看，农民合作组织与国家的互动关系是非常不均衡的，国家与农民合作组织之间的良性互动关系还远没有建立起来，政府仍然占据绝对主导地位、拥有主动权，农民合作组织参与和影响政府活动的能力非常有限；相反，农民合作组织的发育和发展对政府有着较大的依赖性”[13]。现阶段，其他许多农村社会组织也存在类似的问题。党的十八届三中全会又明确指出：“建立事业单位法人治理结构，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织。”[10]这就意味着伴随改革的不断深入和社会发展，在不久的将来社会组织的数量将会进一步增加，农村社会组织的发展也将会受到某些方面的影响。许多新型的农村社会组织也会不断出现，它们在中国社会主义现代化建设过程中将起着越来越重要的作用。分析研究农村社会组织参政议政的重要意义、现状及提出相关的政策建议等问题，是从农村社会组织参政议政与建设农村基层政权和发展农村基层民主的关系这一角度，对相关问题进行理论上的探索，从而有利于人们正确认识和了解农村社会组织对中国特色社会主义民主政治建设的重要性。特别是文中在分析相关问题的基础上，提出了充分发挥农村社会组织参政议政功能的一些具体政策建议，在一定程度上可以为相关决策部门提供一些借鉴和理论支撑。

参考文献：

[1]王义,刘效敬,孙涛.转型中的农村社会组织——以青岛莱西市社会组织发展为例[M].北京:社会科学出版社,2010.

[2]中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定[M].北京:人民出版社,2008.

[3]鲁可荣.农村社会组织与基层政府协同开展社会管理创新的浙江经验及模式[J].武汉科技大学学报:社会科学版,2013(3).

[4]刘鹏.浅论中国农村社会组织的现代化[J].中国农村观察,2001(5).

[5]刘义强.构建以社会自治功能为导向的农村社会组织机制[J].东南学术,2009(1).

[6]仝志辉.村民自治三十年[N].学习时报,2008-04-07(5).

[7]陈雷.浅析我国农村社会组织制度化问题[J].学会,2008(10).

[8]王义.农村社会组织参与村庄治理机制探析——以青岛莱西市X村老年协会为例[J].社团管理研究,2009(10).

[9]徐勇.现代国家的建构与村民自治的成长——对中国村民自治发生与发展的一种阐释[J].学习与探索,2006(6).

[10]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报,2013-11-16(2).

[11]陈江虹.关于我国农村社会组织问题研究的几点思考[J].理论导刊,2009(4).

[12]李国宇.关于青岛市农村社会组织培育发展的思考[J].青岛行政学院学报,2009(2).

[13]苑鹏.中国农村市场化进程中的农民合作组织研究[J].中国社会科学,2001(6).

(责任编辑刘自强)

The Present Situation and Policy Suggestions of Rural Social

Organizations to Participate in Politics and Policy Recommendations:

A Case Study of Qingdao Rural Social Organizations

XUE Feng

(School of Marxism, Shandong University of Science and Technology, Qingdao 266590, Shandong, China)

Abstract：With the acceleration of urbanization process in Qingdao,the rural social organizations have shown their roles particularly in political participation and policy recommendations.Therefore,this paper,on the basis of the definition of rural social organizations,pointed out the three advantages they conveyed in the construction of democratic politics in rural areas,the realization of social fairness and justice in rural stability and the development of rural economy.It also analyzed the three problems existed in the rural political status quo in Qingdao:the single and rigid channel for the rural social organizations to participate in politics and policy recommendations;the ineffective and loose organization;the shortage of specific and appropriate policies.Thus,the paper finally proposed five policy recommendations to improve the functions of the rural social organizations on the basis of the practical investigations.

Key words：rural social organizations; political participation; the status quo; policy recommendations

中图分类号：D58

文献标志码：A

文章编号：1674-3571(2015)06-0017-05

作者简介：薛锋(1970- )，男，山东汶上人，山东科技大学马克思主义学院副教授，法学博士，主要从事政治理论与方法研究。

基金项目：2013年度青岛市双百调研工程课题“青岛市农村社会组织参政议政的现状及政策建议”(2013-C-04)

收稿日期：2015-07-06